Плата за водопользование и задачи охраны вод (Д.О. Сиваков, "Право и экономика", N 9, сентябрь 2005 г.)

Плата за водопользование и задачи охраны вод

В советский период наблюдалось потребительское отношение к водным ресурсам как к даровому и неисчерпаемому благу. Исключением являлась кратковременная и ограниченная плата за орошение. Она взималась в 20-е годы, а затем в 1949-1956 гг. Причем получаемые средства вкладывались в мероприятия по борьбе со вторичным засолением земель. Но низкая доходность колхозов и совхозов, рост их задолженности по плате за воду привели к отмене этой платы. Лишь с 1982 г. промышленные предприятия начали платить за забор воды из водохозяйственных систем.

С переходом на рыночные отношения российское законодательство утверждает в качестве важного условия платность водопользования (как и других видов природопользования). Поэтому важной обязанностью водопользователей является своевременное внесение платежей, связанных с пользованием водными объектами. Такова была позиция законодателя, закрепленная в принятом в 1995 г. Водном кодексе РФ.

Согласно ст. 123-128 (утратили силу в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) система платежей включала в себя:

плату за пользование водными объектами (водный налог);

плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов;

сбор за выдачу лицензии на водопользование.

В рассматриваемый период (1995-2005 гг.) особое значение для оздоровления экологического состояния водных объектов имела плата, направляемая на их восстановление и охрану. В статье 125 ВК РФ закреплялся компенсационный характер платы, которая обеспечивается через федеральный целевой бюджетный фонд восстановления и охраны водных объектов. Таким образом, средства, взимаемые в качестве платы за пользование водными объектами, должны были расходоваться на их охрану и восстановление. Данные положения Кодекса были конкретизированы в Федеральном законе от 6 мая 1998 г. N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами". В результате наблюдалась положительная динамика: финансирование водоохранных мероприятий увеличилось на федеральном уровне в три раза, на региональном - в среднем в 5-8 раз*(1).

Однако действие ст. 125 ВК РФ вскоре было приостановлено и не обеспечивалось бюджетным законодательством Российской Федерации. Это было связано с отказом от федеральных целевых бюджетных фондов как от "непрозрачного" финансового механизма. Таким образом, рассматриваемые платежи в 2000-2003 гг. начали терять свой неналоговый характер. При этом сам водный налог реально не взимался и не мог взиматься, т.к. в Налоговом кодексе РФ не было специальной главы о нем.

В 2004 г. положения ВК РФ о платности водопользования были существенно изменены двумя федеральными законами. Согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 г. N 122 гл. 12 ВК РФ "Экономическое регулирование использования, восстановления и охраны водных объектов" сокращена до двух статей (121-122), дающих лишь общее представление о платности водопользования. При этом ст. 122 излагается в редакции, содержащей отсылочную норму: "Пользование водными объектами является платным. Порядок установления, зачисления, взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, и предельные размеры таковой платы определяются законодательством Российской Федерации".

Таким образом, произошло почти полное сокращение правовых норм ВК РФ, регулирующих водные платежи. Но остается неясным, какое законодательство будет регулировать размеры и порядок взимания платы за водопользование.

На этот вопрос отвечает Федеральный закон от 28 июля 2004 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, изменения в ст. 19 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации".

Названные Законы вступают в силу с 1 января 2005 г. Это совпадение не является случайным, ибо Закон N 122-ФЗ также изменяет положения ВК РФ относительно платности водопользования.

Закон N 122-ФЗ предусматривает дополнение Налогового кодекса РФ гл. 25.2, в которой приведены все элементы налогообложения: налогоплательщики, объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Водный налог взимается с предприятий и организаций, забирающих воду из водных объектов для производственных нужд, а также использующих водные объекты без забора воды (гидроэнергетика, лесосплав и т.д.). Множество видов водопользования не подпадает под уплату водного налога. Так, например, не будет облагаться налогом водопользование для орошения сельскохозяйственных угодий. Не признается объектом налогообложения также полив садоводческих, огороднических, дачных земельных участков, личных подсобных и фермерских хозяйств. Не будет взиматься налог за использование акватории водных объектов при судоходстве, рыболовстве и охоте.

Свои особенности имеет использование подземных вод. Не является объектом налогообложения забор из подземных водных объектов термальных, шахтно-рудничных и коллекторно-дренажных вод, а также вод, содержащих полезные ископаемые или природные лечебные ресурсы.

По каждому виду водопользования, признаваемому объектом налогообложения, налоговая база определяется налогоплательщиком отдельно в отношении каждого водного объекта.

При заборе воды налоговая база определяется как объем воды, забранной из водного объекта за налоговый период. В свою очередь, объем воды подсчитывается на основании показаний водоизмерительных приборов, отражаемых в журнале первичного учета использования воды. В случае отсутствия водоизмерительных приборов объем забранной воды определяется, исходя из времени работы и производительности технических средств. При невозможности определения объема забранной воды по времени работы и производительности технических средств он определяется на основе норм водопотребления.

При использовании акватории водных объектов, за исключением лесосплава в плотах и кошелях, налоговая база определяется как площадь предоставленного водного пространства. Площадь предоставленного водного пространства определяется по данным лицензии на водопользование (договора на водопользование), а в случае отсутствия в лицензии (договоре) таких данных - по материалам соответствующей технической и проектной документации.

При использовании водных объектов без забора воды для целей гидроэнергетики налоговая база определяется как количество произведенной за налоговый период электроэнергии. При использовании водных объектов для целей лесосплава в плотах и кошелях налоговая база определяется как произведение объема древесины, сплавляемой в плотах и кошелях за налоговый период, выраженного в тысячах кубических метров, и расстояния сплава, выраженного в километрах, деленного на 100.

Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если он будет выполнять ресурсосберегающую функцию. Поскольку плата за воду увеличится в полтора-два раза, у потребителя возникнет стимул экономить воду. Но наряду с этими вполне оправданными дополнениями в налоговое право закон содержит положение, которое вызвало дискуссию: он предусматривает замену неналоговых платежей водным налогом. Закон оплате за пользование водными объектами утратил силу. Таким образом, нормы ВК РФ о компенсационных платежах были официально отменены Федеральным законом N 122.

Еще одним последствием замены водных неналоговых платежей водным налогом является то обстоятельство, что с 1 января 2005 г. условия договоров пользования водными объектами о размерах и порядке внесения платежей теряют силу. Согласно ст. 57 ВК РФ условия о размерах и порядке внесения платежей принадлежат к числу существенных, т.е. вносимых в обязательном порядке. Это учитывалось при разработке, утверждении и применении Типовых (примерных) форм договоров пользования водными объектами, которыми руководствовались вплоть до 2004 г. включительно.

Поскольку налоги не входят в круг договорных отношений, в договорах пользования водными объектами можно лишь ограничиваться упоминаниями о водном налоге. Но упоминания мало что означают. Таким образом, согласно последним изменениям в законодательстве платежи и договоры в области водопользования оказываются оторванными друг от друга. Однако такое изменение правового института договоров пользования водными объектами следует признать спорным и не отвечающим природоохранным задачам.

Проблема платежей в сфере водного хозяйства рассматривалась и при подготовке новой редакции ВК РФ. В ходе разработки проекта предлагали следующие решения:

неналоговый водный платеж целевого характера;

водный налог при своеобразной "специальной строке" бюджета.

Функциональная классификация расходов бюджета указана в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. от 29 июня 2004 г.). В приложении 3 к данному Закону предусмотрены раздел "Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия" и подраздел "Водные ресурсы". В приложении 4 имеется целевая статья "Финансирование мероприятий по регулированию, использованию и охране водных ресурсов".

В результате проект новой редакции ВК РФ, прошедший первое чтение в Госдуме РФ, предусмотрел как водный налог, так и водный неналоговый платеж. Однако детально механизм платности водопользования не выработан, и дискуссии по этому вопросу продолжаются

Так, например, ряд специалистов, например сотрудники Всероссийского института экономии минерального сырья (ВИЭМС), предлагают конкретизировать положения ВК РФ. В частности, предлагается в большей степени выразить целевой характер водных неналоговых платежей. По их мнению, расходы по финансированию мероприятий по восстановлению и охране водных объектов должны предусматриваться в бюджете в объемах не менее суммы доходов федерального бюджета, полученных от платы за водопользование. Кроме того, предлагается включить в ВК РФ положения о том, на что именно будут тратиться "водные деньги" (установление водоохранных зон, реестр водных объектов, обеспечение безопасности ГТС и т.д.). При этом отмечается, что средства, полученные за водопользование, могут тратиться и на защиту от вредного воздействия вод.

Как представляется, обстоятельно регулировать водные неналоговые платежи в рамках ВК РФ было бы предпочтительнее, чем оставлять эти вопросы на усмотрение подзаконных актов. Чем больше отношений обстоятельно регулируется на уровне законов, тем больше условий для их "прозрачности". Следует также учесть, что восстановленные водные неналоговые платежи должны будут снова фигурировать в рамках договоров пользования водными объектами.

Восстановление, сохранение и дальнейшее развитие компенсационного характера платежей за воду создаст резервы для заключения и реализации бассейновых соглашений по охране и восстановлению водных объектов. Таким образом, будет финансово обеспечено бассейновое управление водным хозяйством. Нельзя также забывать, что к началу 21-го в. в России в результате колоссальной антропогенной нагрузки уже загрязнено, засорено и истощено множество водных объектов. Это "наследство" необходимо преодолевать путем накопления средств для восстановления уже давно деградированных водных объектов.

* * *

При реформе водного законодательства целесообразно обеспечить целевое расходование средств, получаемых за использование российского водного фонда, а также стимулировать внедрение щадящих природу технологий. В случае восстановления водных неналоговых платежей данный правовой институт следует обстоятельно отразить уже в рамках новой редакции ВК РФ. Кроме того, названные платежи должны вновь фигурировать в договорах пользования водными объектами.

Д.О. Сиваков,

научный сотрудник отдела аграрного и экологического

законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ,

специалист в области водного и земельного

права, кандидат юридических наук

"Право и экономика", N 9, сентябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Стенограмма парламентских слушаний на тему: "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения" от 21 марта 2002 г.