Муниципальный крен в условиях правового бездорожья (М.М. Курманов, И.Х. Миннегуллов, "Адвокат", N 9, сентябрь 2005 г.)

Муниципальный крен в условиях правового бездорожья

В органах государственной власти Российской Федерации идет активное обсуждение проблемы регистрации муниципальных правовых актов органов местного самоуправления.

Правительству РФ предстоит подготовить, а Государственной Думе РФ - принять федеральный закон, где необходимо установить орган государственной власти (федеральный или субъекта Федерации), который будет вести эту работу, порядок представления и регистрации муниципальных правовых актов, момент вступления их в силу и т.д.

Нуждается в изменениях и дополнениях и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 6 октября 2003 г.), так как в нем не нашли отражения вопросы, которые будут возникать в процессе осуществления регистрации муниципальных правовых актов.

В Республике Татарстан работа по регистрации муниципальных правовых актов, затрагивающих права и свободы гражданина, ведется уже три года. Президентом Республики Татарстан М.Ш. Шаймиевым 8 мая 2002 г. был издан Указ N 352 "О Едином банке нормативных правовых актов Республики Татарстан", где установлены обязательные правила представления нормативных правовых актов для государственной регистрации и включения в Единый банк нормативных правовых актов. Данная работа возложена на Министерство юстиции Республики Татарстан (исполнительный орган государственной власти Республики Татарстан). Для ведения Единого банка в электронном виде с ЗАО "Гарант Софт" заключен договор о сотрудничестве.

Сегодня уже можно подвести некоторые итоги этой деятельности. Так, Министерством юстиции Республики Татарстан в 2004 г. рассмотрено 3693 официальных документа, а в Единый банк включено на бумажном носителе 996 нормативных правовых актов, в электронном виде - 690. За три месяца 2005 г. рассмотрено 848 официальных документов и в Единый банк включено 288 нормативных правовых актов. Эти цифры свидетельствуют о том, что государственная регистрация - не формальное проставление штампа на полях текста документа, а необходимая юридическая процедура.

Включение нормативных правовых актов в Единый банк Министерством юстиции Республики Татарстан производится только после проведения соответствующей правовой экспертизы, принятия решения о необходимости регистрации (имеется в виду проверка нормативности правового акта). В заключении Министерства юстиции, направляемом органам, внесшим правовые акты, указываются недостатки в оформлении, нарушения юридической техники, противоречия законодательству и т.д. Эта процедура позволяет выработать у органов, принимающих правовые акты, определенные навыки в их подготовке и принятии, а Министерству юстиции Республики Татарстан - "обуздать" и упорядочить поступающую информацию. Информацией о нормативных правовых актах, включенных в Единый банк, могут воспользоваться бесплатно и органы местного самоуправления других муниципальных районов, городских округов при подготовке аналогичных правовых актов, что позволит не совершать ошибки, на которые указывало Министерство юстиции в заключении при регистрации таких актов.

Сотрудниками Министерства юстиции Республики Татарстан проводятся семинары и круглые столы с представителями местных органов власти по подготовке правовых актов и представлению их в Единый банк.

Без составления заключения в Единый банк включаются законы Республики Татарстан, решения Конституционного Суда и Верховного Суда Республики Татарстан, а также ведомственные нормативные акты, прошедшие государственную регистрацию в самом Министерстве юстиции Республики Татарстан.

В настоящее время Министерством юстиции Республики Татарстан проводится работа по включению в Единый банк правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, 44 местных советов народных депутатов районов и городов Казани и Набережные Челны и 52 администраций. Но с 1 января 2006 г. предстоит работа с муниципальными правовыми актами уже 1000 муниципальных образований, поскольку законами Республики Татарстан все они наделены статусом муниципальных образований и установлены их границы. Это означает, что в Единый банк нужно будет включать правовые акты 1000 глав муниципальных образований, 1000 представительных органов муниципальных образований, 1000 глав администраций, 1000 контрольно-счетных органов, 1000 избирательных комиссий и т.д. Предполагаемые масштабы предстоящей работы и юридическая грамотность в составлении правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления требуют безотлагательного обучения и подготовки кадров как в части нормотворчества, так и в части сбора, анализа и передачи информации по правилам современной технологии.

Необходимо отметить, что правовые акты органов местного самоуправления имеют свои особенности, поскольку они:

действуют в пределах территории данного муниципального образования (обязательны к исполнению для местного населения, местных предприятий, учреждений и организаций);

выполняют конкретизирующую роль по отношению к законам Российской Федерации, Республики Татарстан, уставу муниципального образования, принимаются с учетом местных условий;

имеют более упрощенный порядок принятия и форму;

осуществляют первичное регулирование вопросов, отнесенных федеральными законами к компетенции органов местного самоуправления;

регулируют разнообразные общественные отношения - административные, финансовые, имущественные (этот перечень можно продолжить), т.е. имеют отраслевую принадлежность.

Как особенность нормативных правовых актов местного самоуправления следует также отметить, что данная правовая система складывается самостоятельно. Она может быть одинаковой в рамках муниципального района и субъекта Федерации и существенно различаться в пределах всей территории России. Это накладывает определенную ответственность на органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Федерации.

При разработке и принятии проектов федеральных законов хотелось бы обратить внимание законодателей на некоторые проблемы.

Если регистрация муниципальных правовых актов относится к полномочиям Российской Федерации, передаваемым исполнительным органам ее субъекта, необходимо установить, какой регистр вести - федеральный или региональный? При этом необходимо дать определение термина "регистр". Ни в законодательстве, ни в юридической литературе нет определения понятия "федеральный регистр". По мнению Н.Р. Булгара, Федеральный регистр - это организационно-правовая и информационно-технологическая унифицированная система, призванная обеспечить единство и единообразие законодательной системы России на основе Конституции РФ и на базе федерального законодательства путем правовой экспертизы нормативных правовых актов и приведения их в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством*(1).

В законе должны найти решение организационные, кадровые, материальные и финансовые вопросы (в век информатизации, согласитесь, пора прекратить присылать для регистрации муниципальные правовые акты на бумажных носителях) не только для исполнительного органа субъекта Федерации, но и для органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. муниципальным правовым актам посвящает отдельную главу, определяет основные признаки правового акта местного самоуправления, включает в систему муниципальных правовых актов не только нормативные, но и ненормативные акты (имеющие индивидуальный характер).

К муниципальным правовым актам относятся устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В связи с этим необходимо определить, какие муниципальные правовые акты должны вноситься в Единый банк и что понимается под нормативностью муниципального правового акта (на данный момент кроме решения Верховного Суда РФ другого документа на этот счет нет). В сегодняшних условиях, когда нет должного порядка в развитии местного нормотворчества, иногда с мест присылают все принятые правовые акты в надежде, что Министерство юстиции Республики Татарстан выберет те, которые сочтет нужным. А иногда, наоборот, не присылают вообще никаких местных правовых актов, ссылаясь на то, что они не носят нормативный характер, в силу "добросовестного заблуждения" ответственных лиц (в соответствии с Указом Президента Республики Татарстан ответственные лица назначены в каждом Совете народных депутатов и администрациях). В случаях злостного уклонения от представления правовых актов для регистрации необходимо предусмотреть административную ответственность должностных лиц либо в Кодексе РФ об административных правонарушениях, либо в законах субъектов Федерации.

Из перечисленных правовых актов подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом, только устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. На наш взгляд, данный порядок должен быть закреплен в обсуждаемом нами проекте федерального закона.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть: противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации; нарушение установленного Федеральным законом от 6 октября 2003 г. порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования после их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и только после этого вступают в силу. Как видим, в отношении уставов определен правовой коридор, который не допускает муниципального крена в "правовое бездорожье".

Если с уставами муниципальных образований все ясно, то как быть с другими муниципальными правовыми актами? С какого момента вступают в силу муниципальные правовые акты?

Если с момента регистрации, то необходимо вносить изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г., чтобы не создавать "правовой дуализм" в части обретения актами органов местного самоуправления юридической силы, ведь в нем установлен иной порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, а именно:

муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ;

муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования);

порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В данном случае за исполнительным органом субъекта Федерации должна быть закреплена и функция контроля за опубликованием (обнародованием) муниципальных правовых актов в целях выявления правовых актов, не прошедших регистрацию в Едином банке.

Обратимся снова к практике. Сотрудники Министерства юстиции Республики Татарстан систематически выезжают в районы и города для анализа правовых актов, принятых местными органами власти, оказывают методическую помощь в их подготовке, выявляют правовые акты, признанные нормативными, но не направленные на регистрацию в Единый банк.

Можете представить, что будет, если муниципальные правовые акты будут вступать в силу только после их регистрации в Едином банке? В то же время исполнительный орган субъекта Федерации не может быть статистом и включать в Единый банк все муниципальные правовые акты без соответствующей проверки на предмет их законности и нормативности, т.е. без полноценной юридической экспертизы. Отсюда следует вывод, что необходимо определяться с понятием правовой экспертизы. Сегодня она нередко подменяется простым заключением. Кто и на основании какого правового акта готовит это заключение, насколько оно обязательно и каково его воздействие на органы и должностные лица местного самоуправления - все это требует законодательного закрепления. В связи с этим возникает еще один вопрос: какими полномочиями должен быть наделен исполнительный орган субъекта Федерации в случае принятия органами муниципальных образований правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, законодательству субъекта Федерации: правом обращения к прокурору субъекта Федерации, к прокурору города, района, или, может быть, правом обращения в суд? Федеральный законодатель должен определить роль исполнительного органа субъекта Федерации в процессе привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, поскольку они непосредственно участвуют в данном процессе.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. установлен порядок роспуска представительного органа муниципального образования, который состоит из следующих последовательных этапов (стадий).

1. Соответствующим судом должно быть установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования.

2. Представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий меры по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.

3. Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный орган субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

4. Законодательный орган субъекта Федерации принимает закон субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

5. Высшее должностное лицо подписывает и обнародует закон субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Соответственно полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Федерации о его роспуске.

Федеральный закон предусматривает, что досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. С этим трудно согласиться. Не наоборот ли? Ведь под досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования предполагается досрочное прекращение прав и обязанностей представительного органа муниципального образования по решению вопросов местного значения. Полномочия (права и обязанности) представительного органа муниципального образования не могут прекращаться, они только приостанавливаются в связи с невозможностью осуществления этих полномочий депутатами данного (одного) созыва в случаях добровольного сложения полномочий в порядке самороспуска; вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования; роспуска; преобразования муниципального образования.

Здесь надо встать на защиту местного самоуправления и обратить внимание на то, что федеральный законодатель позволяет распустить представительный орган муниципального образования даже при формальном несоответствии правового акта. К сожалению, федеральный законодатель непоследователен. При роспуске законодательного органа субъекта Федерации за те же нарушения предусмотрены иные основания роспуска. Для убедительности обратимся к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г.). Основанием досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Федерации является необходимость установления судом факта противоречия нормативного правового акта субъекта Федерации федеральному законодательству; факта неисполнения законодательным органом субъекта Федерации вышеуказанного решения суда в течение шести месяцев. И, самое главное, закрепляется следующее: полномочия законодательного органа субъекта Федерации досрочно прекращаются, если в результате уклонения законодательного органа субъекта Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. То есть речь идет о наступлении негативных последствий.

Конституционный Суд РФ высказал свою правовую позицию по данной проблеме. В постановлении от 4 апреля 2002 г. подчеркивается: "...Само по себе бездействие законодательного органа субъекта Федерации в случаях, когда его акт признан противоречащим федеральному законодательству, еще не дает оснований для начала процедуры досрочного прекращения полномочий. Вмешательство Российской Федерации может быть оправдано только указанными существенными последствиями нарушения конституционной обязанности субъектов Федерации соблюдать федеральные нормативные предписания.

Таким образом, исключается применение такой меры федерального воздействия, как роспуск законодательного органа субъекта Федерации, в связи лишь с формальным противоречием принятого им нормативного акта федеральному нормативному правовому акту и гарантируется использование федерального воздействия соразмерно негативным социальным последствиям нормативного решения органа государственной власти субъекта Федерации".

Как видим, аналогичные основания при роспуске представительного органа муниципального образования не закреплены. Это - первое.

Второе. При досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования не предусмотрена возможность предупреждения последнего высшим должностным лицом субъекта Федерации, в то время как Федеральным законом от 6 октября 1999 г. такая возможность предусмотрена в отношении законодательного органа субъекта Федерации. Конституционный Суд РФ в вышеуказанном постановлении аргументировал свою позицию следующим образом (поскольку она может представлять интерес для читателей, мы ее процитируем): "По существу, вынесение предупреждения в адрес законодательного органа субъекта Федерации является профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов Федерации к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта Федерации в процедуре применения федерального воздействия.

Такое предупреждение способствует как своевременному исключению применения нормативных правовых актов, признанных противоречащими федеральному законодательству, так и инициированию субъектом Федерации рассмотрения дела Конституционным Судом РФ в процедурах проверки нормативных правовых актов или спора о компетенции".

Третье. Законодательный орган субъекта Федерации принимает закон субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. В постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Конституционный Суд РФ указал, что прекращение именно законом полномочий выборного органа местного самоуправления является существенной гарантией. Обязателен ли к принятию данный закон и каковы последствия, если его не примут?

В постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. о роспуске законодательного органа субъекта Федерации отмечено: "При этом в силу оспариваемых положений принятие федерального закона о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного органа субъекта Федерации, - даже при наличии установленных в судебном порядке оснований применения данной меры федерального воздействия, - представляет собой не обязанность, а право федерального законодателя, реализующего таким образом, - в рамках, установленных рассматриваемым Федеральным законом, - политическую волю Российской Федерации". То есть законодатель субъекта Федерации имеет возможность оценить степень несоответствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования.

Четвертое. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений и депутатов поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов. А как быть с главами поселений? В рассматриваемом случае главы поселений не несут никакой ответственности.

И последнее. На наш взгляд, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. нет решения на тот случай, когда полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, поэтому встает вопрос о привлечении к ответственности за принятие неправомерных муниципальных правовых актов. Вот где проявляется "уникальность" такой формы непосредственной демократии местного самоуправления, как сход! Ведь представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее ста. Найти решение в данном случае сложно, так как сход граждан ни теоретически, ни практически распустить невозможно.

Надеемся, что выявленные противоречия будут устранены, предлагаемые выводы и практические рекомендации получат признание со стороны федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и будут реализованы в принимаемых федеральных законах.

М.М. Курманов,

министр юстиции Республики Татарстан,

заведующий кафедрой конституционного права

Института экономики, управления и права (г. Казань),

кандидат юридических наук

И.Х. Миннегуллов,

соискатель кафедры международного и

конституционного права Казанского университета

"Адвокат", N 9, сентябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Булгар Н.Р. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как способ обеспечения единства правового пространства России. // Материалы Республиканской научно-практической конференции (21-22 мая 2002 г.). - Казань. - С. 75.