Пределы ограничений прав и свобод человека в условиях особых правовых режимов: современные подходы (С.В. Пчелинцев, "Журнал российского права", N 8, август 2005 г.)

Пределы ограничений прав и свобод человека в условиях особых
правовых режимов: современные подходы

Несмотря на принятие в соответствии со ст. 56, 87 и 88 Конституции РФ федеральных конституционных законов от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(1) и от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"*(2), в научной литературе отмечается необходимость разработки научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения особых правовых режимов с учетом "осмысления собственного опыта и комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира"*(3). Представляется, что в рамках разработки такой концепции важное значение имеет определение методологически обоснованных и взвешенных подходов, которые позволили бы обеспечить объективное сочетание целесообразности и разумной достаточности мер государственного ограничения прав и свобод граждан при условии соблюдения принципиальных положений Всеобщей декларации прав человека (п. 2 ст. 29), Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 19) и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 15).

Решение этой задачи взаимосвязано с проблемой определения наиболее оптимального соотношения приоритета прав человека и интересов государства с учетом норм международного права и перспектив развития законодательства РФ. Как подчеркивает один из ведущих отечественных специалистов в области международного права В.А. Карташкин: "Мир сегодня оказался перед дилеммой: обеспечить безопасность государств и права человека на основе соблюдения Устава ООН и укрепления Организации Объединенных Наций или бороться с терроризмом и другими нарушениями прав человека путем односторонних действий с применением вооруженной силы и дальнейшим ограничением основных прав и свобод человека"*(4).

В юридической науке преобладающей является основанная на положениях ст. 2 Конституции РФ точка зрения, заключающаяся в констатации безусловного приоритета прав человека, поскольку "всякая политика, в чем бы она не выражалась, в конечном итоге обслуживает интересы личности и ее сообществ"*(5). Так, по мнению Т.Н. Нешатаевой, принцип верховенства основных (фундаментальных) прав человека является не только одним из важнейших общеевропейских принципов естественного права (наряду с принципами верховенства права и права на суд), но и главенствующим среди них. Причем принцип верховенства прав человека может использоваться судами как норма общего характера и получить дальнейшее уточняющее развитие в конкретных решениях Европейского Суда. Такая позиция, как соответствующая положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и смыслу целого ряда решений Европейского Суда по правам человека, вполне обоснованна*(6).

Вместе с тем в публикациях последнего времени все чаще отмечается, что подобный подход к определению приоритетов правовой политики все-таки не безупречен. Примат безопасности личности перед безопасностью общества и государства, когда интересы личности определяют интересы общества и государства, в современных условиях нередко ставится под сомнение*(7).

В связи с этим возрастает актуальность определения разумного баланса интересов личности и государства, в том числе и по рассматриваемой в статье проблеме ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. Как объективно подчеркивают известные российские правоведы Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин, "не существует абсолютных прав и свобод, все они могут быть ограничены", а "в условиях чрезвычайных ситуаций осуществление субъективных конституционных прав может быть приостановлено"*(8). Именно такая позиция, согласующаяся по своему содержанию с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, является доминирующей в современной юридической литературе*(9), хотя высказываются и иные точки зрения*(10).

В то же время до настоящего времени продолжает оставаться дискуссионным вопрос о ясных и понятных критериях, которые позволяли бы определить конкретные пределы ограничения прав и свобод граждан*(11), что имеет исключительно важное значение при разработке концепции государственного управления в сфере обеспечения особых правовых режимов. Показательно в этом смысле высказывание известного венгерского ученого А. Шайо о том, что подобные ограничения, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными, а связанная с этим нагрузка не должна являться "чрезмерной"*(12).

Следует учитывать, что наряду с упомянутыми терминами "разумность" и "соразмерность", в научной литературе также используются такие понятия, как "умеренное" ограничение прав и свобод личности*(13), "сознательное сужение некоторых прав и свобод"*(14) и ограничение прав и свобод в интересах "общего блага" или "общественного благополучия"*(15) и др.

О высокой степени сложности решения данной проблемы свидетельствует то, что на необходимость ее решения, как имеющей принципиальное значение, А.В. Малько обращалось внимание более десяти лет назад, еще в период разработки проекта Конституции РФ*(16). Тогда же И.А. Ледях указывала на исключительную важность реализации в РФ принципа соразмерности законов (как запрета введения чрезмерных ограничений) в целях исключения эксцессов в области регулирования прав человека*(17). Однако связанная с этим дискуссия, несколько активизировавшаяся в период обсуждения проектов федеральных конституционных законов "О военном положении" и "О чрезвычайном положении", не получила своего окончательного завершения до настоящего времени.

Полагаем, что представляют интерес высказанные по этому поводу соображения швейцарского ученого К. Экштайна, выделявшего три основных условия ограничения прав граждан: а) необходимость; б) пригодность; в) соразмерность. Развивая эту мысль, К. Экштайн поясняет, что речь идет о запрете на злоупотребления ограничения конституционных прав и свобод со стороны государства, понимая при этом под злоупотреблением чрезмерное вмешательство в права и свободы. В то же время не исключены ситуации, когда даже допустимое с точки зрения критериев необходимости и пригодности ограничение прав может быть антиконституционным исходя из принципа соразмерности. Под несоразмерностью при этом понимается несоответствие тяжести воздействия на конституционные права и свободы тем или иным общественным интересам, в пользу которых допускается то или иное нарушение*(18). Подобный подход согласуется в определенной мере с мнением А. Шайо, полагающего, что "ограничения прав, введенные под флагом защиты строя, могут с таким же успехом подорвать конституционную систему, как и ее противники". Одновременно А. Шайо обращает внимание и на опасность злоупотребления свободами и делает вывод о том, что ограничительные меры применимы, если они "не запрещают правомерного осуществления основных прав и если конкретная ограничительная мера в наименьшей степени ущемляет основные права"*(19).

В отечественной научной литературе принцип соразмерности ограничений прав граждан называется также (со ссылкой на ряд международных правовых актов) принципом пропорциональности или принципом сбалансированности. Рассматривая его значение, Г. Гаджиев обращает внимание на важность определения точки равновесия между воплощенной в основных правах свободой человека и необходимостью подвергать их ограничению со стороны государства, которая должна фиксироваться в понятии пределов основных прав и свобод*(20). Соразмерность ограничения прав, свобод и цели, во имя которых ограничиваются права, выделяется в качестве принципиальной позиции и в других научных работах*(21). Однако определенность в понимании пропорциональности (соразмерности) принимаемых государством мер в ответ на возникший кризис отсутствует, тем более то, что может быть применимо в условиях одной чрезвычайной ситуации, может являться незаконным в другой*(22).

По мнению Д.И. Дедова, содержание принципа пропорциональности, как универсального инструмента защиты основных прав и свобод, включает три основных требования к сбалансированному ограничению прав человека: а) обоснованность ограничения (наличие прав и интересов, требующих защиты, ясное указание связи целей и средств ограничения); б) важность целей ограничения (значимость защищаемых прав заключается в том, что защищаемые права - это основные права и свободы человека и связанные с ними интересы); в) соответствие степени ограничения прав общественной значимости целей ограничения или значимости защищаемых прав*(23).

Наряду с точкой зрения о необходимости соблюдения принципа пропорциональности (соразмерности) при введении чрезвычайного или военного положения в современной юридической литературе высказываются также вполне понятные и основанные на нормах международного права и положениях Конституции РФ соображения о том, что объем ограничений прав человека в условиях действия чрезвычайных режимов может быть определен только законом*(24). Заслуживает поддержки также позиция В.И. Лафитского, полагающего, что ограничения прав и свобод граждан не должны противоречить требованиям международного права в той части, которая касается неприкосновенности личности*(25).

Конституционный Суд РФ обращает внимание на то, что "...установление ограничений прав и свобод должно быть соразмерно защищаемым Конституцией и законами ценностям правового государства. Эти ограничения должны учитывать необходимый баланс интересов человека, общества и государства". Суд подчеркивает, что "принципы определенности и соразмерности требуют также установления законодателем четких и разумных временных рамок, допускаемых ограничений прав и свобод"*(26). Такая правовая позиция Конституционного Суда РФ согласуется с нормами международного права, но позволяет определить лишь общие ориентиры реализации принципа соразмерности (пропорциональности) на практике. Об этом косвенно свидетельствует и следующее высказывание Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина: "Вопрос заключается в том, до каких пределов можно идти в ограничении конституционных прав человека? Где та черта, за которой ограничение прав человека превращается в их отрицание? Во имя чего и кого проводятся эти ограничения? Как обеспечить баланс безопасности государства и соблюдения прав человека?"*(27).

В этой связи весьма показательно мнение М.В. Баглая, который, высказывая соображения о необходимости соблюдения принципа соразмерности ограничений прав человека (как гарантии от чрезмерных ограничений прав и свобод, выходящих за рамки необходимости), обращает внимание на то, что использованная в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ формулировка о возможности ограничения прав человека "в той мере, в какой это необходимо", тем не менее "порождает беспокойство в связи с возможностью слишком широкого толкования этого условия"*(28).

Изучение зарубежной практики в целом свидетельствует о том, что ограничения прав и свобод в период действия особых правовых режимов, как правило: а) не распространяются на основные права граждан; б) носят ограниченный по объему и времени действия характер; в) применяются только на основании соответствующего законодательного акта*(29). Что же касается непосредственно критериев определения конкретных пределов ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов в иностранных государствах, то их разработка возможна лишь по результатам более предметного исследования системного характера.

Таким образом, по результатам рассмотрения приведенных в статье данных можно сделать следующие основные выводы:

1. В последнее время в научной литературе достаточно активно высказываются предложения о необходимости обеспечения взвешенного баланса интересов государства и личности в условиях особых правовых режимов, что подтверждается приведенными в статье данными и требует учета при разработке соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов. В то же время, несмотря на определенное повышение внимания в научной литературе к изучению проблемы соразмерности (пропорциональности) ограничений прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов, до настоящего времени она окончательно не разрешена, что требует осуществления специального научного исследования.

2. В рамках научных исследований понятия и содержания принципа соразмерности (пропорциональности) ограничений прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов существенное значение имеет изучение зарубежного опыта. Вместе с тем при определении возможностей и перспектив его использования в процессе совершенствования законодательства РФ представляется необходимым учитывать следующие обстоятельства. В последнее время все более отчетливо усиливается вполне очевидная тенденция гармонизации внутреннего и международного законодательства в результате набирающего силу процесса глобализации. Как отмечается в научной литературе, сдерживание этого процесса фактически невозможно. В то же время важное значение имеют формы и способы решения этой проблемы, позволяющие обеспечить разумное сочетание национальных и международных интересов*(30). Академик Н.Н. Моисеев, предостерегая от переоценки значения реализации идеи достижения универсальности цивилизации, обращал внимание на то, что в разных условиях в разные времена разные общества находили и будут находить свою меру компромисса между свободой и равенством, соответствующую конкретным жизненным реалиям. Какие-либо общие универсальные рецепты, подходящие для всех времен и народов, отсутствуют. В связи с этим предложение о неких универсальных правах человека, одинаково пригодных для населения всей планеты, является, по мнению Н.Н. Моисеева, иллюзией*(31). Выделяя в высказанной Н.Н. Моисеевым теории возражение против стандартизации прав человека, член-корреспондент РАН Е.А. Лукашева считает такой подход в определенной степени рациональным, предполагающим "недопустимость форсирования процесса восприятия и заимствования международно-правовых норм о правах человека всеми странами и регионами мира".

В этой связи Е.А. Лукашевой обоснованно указывается на объективную зависимость этого процесса от таких факторов, как социокультурные системы, традиции и уровень благосостояния народов конкретных стран*(32). Такой же точки зрения придерживается И.А. Ледях, которая считает, что практика ограничения или отступления от гарантируемых региональными актами прав и свобод в условиях чрезвычайных ситуаций по-разному проявляется в регионах в зависимости от цивилизационных особенностей, конфессиональных устоев, традиций и т.п., которые влияют на трактовку и определение сущности прав человека*(33).

Приведенные обстоятельства, по мнению автора, обуславливают необходимость сопоставления результатов исследования зарубежной практики ограничения прав и свобод граждан (причем как позитивного, так и негативного характера) с отечественным опытом правового регулирования особых правовых режимов с учетом особенностей правовой системы нашей страны.

3. Актуальность решения поднятой в статье проблемы существенно возрастает в связи с мероприятиями глобального характера по борьбе с терроризмом, осуществляемыми после событий 11 сентября 2001 г. в США, 1 сентября 2004 г. в России, 7 июля 2005 г. в Великобритании и 21 июля 2005 г. в Египте и связанными с внесением изменений в национальное законодательство ряда стран. Только в 2004 году в мире совершено 3192 террористических акта, жертвами которых стали 28443 человека, из которых 6060 погибли, 16091 ранены, а 6282 человека взяты в заложники*(34). Это вызывает необходимость адекватной реакции со стороны мирового сообщества в целях защиты, прежде всего, жизни, здоровья и свободы граждан. Как отмечает В.Д. Зорькин: "Перемены, происходящие в мире, диктуют необходимость изменения международно-правовых норм, которые в свою очередь регулировали бы новые явления и процессы. Важно, чтобы эти изменения не заслоняли самого главного, во имя чего они проводятся, - человека с его правами и свободами"*(35).

Именно поэтому представляется перспективной идея разработки научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения особых правовых режимов. В рамках этой концепции серьезное внимание должно быть уделено проблеме ограничения прав и свобод человека (прежде всего вопросам об основаниях, пределах и конкретных критериях их ограничения), которая признается в современной научной литературе одной из важнейших теоретических проблем прав человека в современную информационную эпоху, нуждающихся в новом осмыслении и законодательном закреплении*(36).

С.В. Пчелинцев,

кандидат юридических наук,

заслуженный юрист РФ, генерал-лейтенант юстиции

"Журнал российского права", N 8, август 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

*(2) См.: СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

*(3) Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 11-12.

*(4) Карташкин В.А. Права человека и международная безопасность // Юрист-международник. 2003. N 1. С. 2.

*(5) Рыбаков О.Ю. Личность и правовая политика // Российская правовая политика. М.: Норма, 2003. С. 252.

*(6) См.: Нешатаева Т.Н. Суд и общепризнанные нормы международного права // Вестник ВАС РФ. 2004. N 3. С. 134-135. См. также: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: Норма, 2001. С. 660-661, 673; и др.

*(7) См.: Коробова А.П. Приоритеты правовой политики // Российская правовая политика. М.: Норма, 2003. С. 103; Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 4, 6.

*(8) Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. С. 133-134, 146.

*(9) См., например: Лебедев В.А. Ограничения политических прав и свобод граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 2. С. 21; Рушайло В.Б. Административно-правовой режим особого положения: понятие и сущность // Современное право. 2004. N 1. С. 29-35; Федулов Г.В. Роль государства в обеспечении защиты населения от чрезвычайных ситуаций // Право и политика. 2001. N 1. С. 57; и др.

*(10) См.: Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М.: Норма, 2005. С. 55.

*(11) См.: Волкова Н.С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 93-100.

*(12) См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 282-283.

*(13) См., например: Коробова А.П. Указ. соч. С. 109 и др.

*(14) См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и М.Л. Энтина. 2-е изд. М.: Норма, 2005. С. 1027-1028.

*(15) См.: Дедов Д.И. Соразмерность ограничения свободы предпринимательства. М.: Юристъ, 2002. С. 157.

*(16) См.: Малько А.В. Об ограничениях прав и свобод человека и гражданина в проекте Конституции РФ: О пробелах в обсуждении проекта Основного закона России // Государство и право. 1993. N 3. С. 101.

*(17) См.: Защита прав человека в современном мире / Отв. ред. И.А. Ледях. М.: ИГПАН, 1993. С. 4.

*(18) См.: Экштайн К. Основные права и свободы по российской Конституции и Европейской Конвенции: Учебное пособие для вузов. М.: NOTA BENE, 2004. С. 64, 68-70.

*(19) Шайо А. Указ. соч. С. 279; Он же. Самозащита конституционного государства // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. N 2. С. 10.

*(20) См.: Предисловие к книге: Дедов Д.И. Соразмерность ограничения свободы предпринимательства. М.: Юристъ, 2002. С. 5.

*(21) См., например: Волкова Н.С. Указ. соч. С. 101.

*(22) См.: Бойченко Ю.А. Принцип пропорциональности как условие законности режима чрезвычайного положения // Юрист-международник. 2003. N 3. С. 30-38.

*(23) См.: Дедов Д.И. Указ. соч. С. 14, 183.

*(24) См.: Трещетенкова Н.Ю. Правовые институты чрезвычайного режима в Польше // Институты конституционного права иностранных государств. М.: "Городец-издат", 2002. С. 453-462.

*(25) См.: Лафитский В.И. Правовые институты чрезвычайного режима в США // Там же. С. 427.

*(26) Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. N 86-О "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой" // СЗ РФ. 1998. N 34. Ст. 4368.

*(27) Зорькин В.Д. Роль Конституционного Суда в обеспечении стабильности и развитии Конституции // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 3. С. 84.

*(28) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2001. С. 167.

*(29) См., например: Пчелинцев С.В. Пределы возможных ограничений в условиях особых правовых режимов в государствах Восточной Европы, СНГ и Балтии: сравнительный анализ // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 3. С. 136-144.

*(30) См.: Любашиц В.Я. Современное государство в глобализирующем мире: проблемы теории // Правоведение. 2004. N 4. С. 219-221.

*(31) См.: Моисеев Н.Н. Судьба цивилизации. Путь разума. М.: Изд-во МНЭПУ, 1998. С. 106, 191; Права человека в России: декларации, нормы и жизнь // Государство и право. 2000. N 3. С. 37-38.

*(32) См.: Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М.: Норма, 2005. С. 55.

*(33) См.: Там же. С. 348.

*(34) См.: Самохаткин А. Терроризма больше, чем думали // Время новостей. 2005. 8 июля.

*(35) См.: Зорькин В.Д. Апология Вестфальской системы // РГ. 2004. 13 июля.

*(36) См.: Глушкова С.И. Права человека в России: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2005. С. 438.