О гарантиях участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъекта РФ (М.М. Курманов, М.Х. Хасанов, "Журнал российского права", N 8, август 2005 г.)

О гарантиях участия представительных органов муниципальных
образований в законодательном процессе субъекта РФ

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(1) (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г.) установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, гарантии его осуществления и разграничены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, в том числе и законодательном процессе субъекта РФ. Законодатель, устанавливая в этом законе порядок принятия муниципальных правовых актов представительными органами муниципальных образований, не закрепил порядок участия последних в законотворческом процессе субъекта РФ, несмотря на то, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(2) (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г.) наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ.

Для анализа участия представительных органов муниципальных образований в законотворческом процессе субъекта РФ необходимо в первую очередь установить, что понимается под правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ. Например, А.В. Кочетков, касаясь законодательного процесса на региональном уровне, под правом законодательной инициативы понимает законодательно (как правило, конституционно) установленную, юридически значимую возможность компетентных субъектов вносить проекты законов субъектов РФ, а также предложения об их издании, изменении, отмене в законодательный орган субъекта РФ, то есть право инициировать законодательный процесс*(3).

С.В. Бошно определяет комплекс правомочий субъекта права законодательной инициативы как: 1) возможность внести проект закона по любому вопросу (с учетом ограничений, установленных для судебных органов) в законодательный орган; 2) возможность требовать рассмотрения своей инициативы в законодательном органе и принимать участие в обсуждении проекта, в том числе давать пояснения по его содержанию; 3) возможность отозвать проект*(4).

По мнению С.М. Бекетовой, "законодательный процесс в республиках - это урегулированная нормативными актами республик деятельность участников законодательного процесса, направленная на принятие (изменение, дополнение либо отмену) законов и иных нормативных правовых актов, а также на участие в федеральном законотворчестве в форме, установленной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами"*(5).

По суждению А.Г. Орловой, "...проблема реализации права законодательной инициативы включает в себя следующие аспекты: 1) форма реализации права законодательной инициативы; 2) средства; 3) порядок реализации этого права"*(6).

Обобщая данные суждения, можно сделать следующий вывод: перечисленные понятия законодательной инициативы не учитывают право субъекта законодательной инициативы вносить поправки в проекты законов, принятые в первом чтении.

По нашему мнению, под правом законодательной инициативы понимается право внесения в законодательный орган компетентными лицами и учреждениями законопроектов, законодательных предложений, поправок к законопроектам, которые законодательный орган в порядке, установленном конституцией (уставом), регламентом законодательного органа субъекта РФ, должен рассмотреть на заседании законодательного органа субъекта РФ*(7).

Наделение правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ представительных органов муниципальных образований должно найти отражение в конституциях (уставах) субъектов РФ. А порядок реализации данного права должен быть закреплен в законе субъекта РФ и регламенте законодательного органа субъекта РФ.

Л.И. Ковальский справедливо отмечает: "Главная мысль, которая пронизывает эти важнейшие нормативные правовые акты (имеется в виду Устав Самарской области, законы "О Самарской Губернской Думе", "О местном самоуправлении в Самарской области". - Авт.), - обеспечение сотрудничества депутатов регионального парламента и депутатов представительных органов местного самоуправления в законотворческой деятельности, в первую очередь в разработке правовых актов, регламентирующих отношения в сфере компетенции органов местного самоуправления"*(8).

Важно установить, какие именно представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. это - представительные органы сельских, городских поселений, городских округов, муниципальных районов. Возникает вопрос: правомерно ли предоставлять данное право представительным органам сельских поселений (в составе муниципального района)? Ведь представительный орган поселения напрямую может выйти с законодательной инициативой в законодательный орган субъекта РФ и при этом не требуются утверждение, поддержка представительного органа муниципального района. На наш взгляд, - правомерно, поскольку это и соответствует принципам местного самоуправления, провозглашенным в Конституции РФ и федеральном законодательстве.

Какие же субъекты могут выступить с правотворческой инициативой в самом представительном органе муниципального образования? Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан (жители муниципального образования, обладающие избирательным правом, в количестве, не превышающем три процента от числа жителей муниципального образования), а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования (ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г.). Соответственно можно предположить, что указанные субъекты также имеют право предложить представительному органу муниципального образования выступить с законодательной инициативой в законодательном органе субъекта РФ.

Анализ конституций (уставов) субъектов РФ показывает, что все субъекты РФ закрепили за представительными органами муниципальных образований такое право, а в некоторых субъектах данное право предоставлено и главам муниципальных образований (Белгородская, Пермская, Ростовская, Самарская, Тверская, Ярославская области). А в Костромской и Ростовской областях устанавливаются ограничения, например, при внесении законодательной инициативы представительным органом муниципального образования должно быть представлено положительное заключение главы муниципального образования, а при внесении законодательной инициативы главой муниципального образования - решение представительного органа муниципального образования об одобрении законопроекта.

Подчеркнем, что в законодательном органе субъекта РФ право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в законодательный орган субъекта РФ (Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Удмуртская, Чувашская республики, республики Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Татарстан, Тыва, Хакасия):

- законопроектов и поправок к законопроектам;

- законодательных предложений по разработке и принятию новых законов;

- законопроектов о внесении изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта РФ, действующие законы субъекта РФ либо о признании этих актов утратившими силу;

- проектов постановлений законодательного органа субъекта РФ;

- проектов федеральных законов для внесения в Государственную Думу РФ.

В конституциях (уставах) республик Бурятия, Калмыкия, Удмуртской Республики, Новосибирской, Свердловской, Ульяновской областей представительным органам муниципальных образований не предоставлено право реализации законодательной инициативы по внесению изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта РФ.

В некоторых субъектах РФ закреплена особая процедура реализации права законодательной инициативы представительными органами муниципальных образований по внесению изменений, дополнений в конституцию (устав) субъекта РФ. Так, например, в Амурской, Белгородской, Новгородской, Оренбургской областях, Ставропольском крае предусмотрена возможность групповой реализации законодательной инициативы представительными органами муниципальных образований по внесению изменений, дополнений в конституцию (устав) субъекта РФ только по инициативе не менее одной трети представительных органов муниципальных образований субъекта РФ или по инициативе не менее трех представительных органов местного самоуправления (Липецкая область). Полагаем, в данных случаях представительные органы муниципальных образований лишены возможности реализации права законодательной инициативы, закрепленной в Федеральном законе от 6 октября 1999 г.

Хотелось бы остановиться еще на одном аспекте. Направляются ли проекты законов субъекта РФ в представительные органы муниципальных образований для изучения их мнения перед принятием законодательным органом субъекта РФ проектов законов субъекта РФ в первом чтении? Обратимся к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. и практике учета мнения субъектов РФ в Государственной Думе РФ по проектам законов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ до принятия в первом чтении. Если более одной трети субъектов РФ выскажутся против проекта закона, создается согласительная комиссия. Почему бы не применить аналогичный порядок и при рассмотрении проектов законов субъекта РФ в законодательном органе субъекта РФ? Например, А.Р. Еремин предлагает в случае возражения одной трети муниципальных образований приостановить дальнейшее рассмотрение конкретного законопроекта и создать согласительную комиссию*(9).

Обратимся к практике. В Ростовской области и Ставропольском крае предусмотрено направление в представительные органы местного самоуправления законопроектов, затрагивающих интересы местного самоуправления. А в Законе Костромской области "О законодательном процессе в Костромской области" закреплено предписание, в соответствии с которым проекты законов по вопросам, затрагивающим интересы муниципальных образований, регулирующие межбюджетные отношения, изменяющие границы муниципальных образований, административно-территориальное устройство, не позднее одного месяца до дня рассмотрения областной Думой по решению Совета областной Думы должны направляться в представительные органы местного самоуправления для обсуждения. В Белгородской области законопроект, включенный в проект повестки дня очередного заседания областной Думы, направляется представительным органам местного самоуправления и главам муниципальных образований. Соответственно, можно сделать вывод, что в законодательстве субъектов РФ случаи обязательного направления проектов законов субъектов РФ в представительные органы муниципальных образований единичны.

Следующий этап в законодательном процессе субъекта РФ - внесение поправок и подготовка законопроекта ко второму чтению. Обеспечивается ли участие представительных органов муниципальных образований в данном процессе и закреплена ли в законах субъектов РФ, регламентах законодательных органов субъектов РФ обязательность направления принятых в первом чтении законопроектов в представительные органы муниципальных образований? В Регламенте Костромской областной Думы предусмотрено, что в постановлении о принятии закона в первом чтении указывается об обязательном направлении его в представительные органы местного самоуправления. Также обязательное направление законопроектов, принятых в первом чтении, предусмотрено в Республике Калмыкия, Белгородской и Смоленской областях. А в Томской области проекты законов Томской области, принятые в первом чтении, направляются представительным органам местного самоуправления только в том случае, если они затрагивают интересы последних. К сожалению, такие примеры также единичны.

Конституция РФ наделяет правом законодательной инициативы в Государственной Думе РФ законодательный орган субъекта РФ. А в законодательном органе субъекта РФ правом законодательной инициативы обладают представительные органы муниципальных образований. Тем самым Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предоставляет возможности участия представительных органов муниципальных образований и в федеральном законодательном процессе. Представительный орган муниципального образования может внести в законодательный орган субъекта РФ проект федерального закона, чтобы последний в порядке реализации законодательной инициативы обратился в Государственную Думу Российской Федерации с данным проектом (от законодательного органа субъекта РФ). Такое право закреплено во многих субъектах РФ (Белгородской, Ленинградской, Новосибирской, Пермской, Самарской, Смоленской, Тульской, Ульяновской областях, Хабаровском крае, республиках Бурятия, Саха (Якутия)).

Конституции (уставы) некоторых субъектов РФ наделили правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ группы граждан. Так, например, в Краснодарском крае - это не менее 100 тыс. избирателей края, подписавших надлежащим образом коллективное обращение. В Свердловской области - не менее 50 тыс. граждан; Брянской и Смоленской областях, Удмуртской Республике - не менее 10 тыс. граждан; в Новосибирской области - не менее 20 тыс. граждан, в Костромской - не менее пяти тысяч жителей области; в Томской области - не менее одного процента от числа граждан, обладающих избирательным правом. В то же время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. наделил правом правотворческой инициативы сход граждан (при осуществлении полномочий представительного органа муниципального образования в населенных пунктах с численностью жителей поселения, обладающих избирательным правом, менее 100 человек). Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом, а решение схода считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан (ст. 25 Федерального закона от 6 октября 2003 г.). То есть для принятия решения достаточно поддержки 26 человек. Для сравнения: 100 тыс. человек и 26 человек. Есть ли необходимость в данном случае закреплять право реализации законодательной инициативы группой граждан в таком большом количестве?

Рамки статьи не позволяют обозначить весь спектр вопросов, имеющих непосредственное отношение к данной проблеме. Для законодателей субъектов РФ, депутатов представительных органов муниципальных образований представляют интерес предложения, высказанные практиками, учеными. Так, например, А.А. Илешин предлагает активно привлекать местное самоуправление к законотворческому процессу путем разработки проектов типовых актов области, разработки методики и оформления проектов законов и иных правовых актов, разработки и реализации унифицированной программы законотворческой деятельности Томской области*(10).

А по мнению В.А. Лаврина, одним из возможных механизмов решения этой проблемы могло бы стать создание в законодательных органах субъектов РФ вторых палат, состоящих из представителей муниципальных образований, предоставление им права "вето" на законопроекты, затрагивающие муниципальные образования*(11).

Обобщая изложенное, можно сделать следующий вывод: участие представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъекта РФ не является гарантированным. Так, например, в некоторых субъектах РФ установлены ограничения в реализации представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ по изменению, дополнению конституции (устава) субъекта РФ. Во многих субъектах РФ представительные органы муниципальных образований отстранены от участия в законотворческом процессе в законодательном органе субъекта РФ, их мнение не учитывается перед принятием законопроекта в первом чтении, не предоставляется возможность для внесения поправок в законопроекты.

Надеемся, что выявленные противоречия будут устранены, предлагаемые выводы и практические рекомендации получат признание со стороны федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и будут реализованы.

М.М. Курманов,

министр юстиции Республики Татарстан,

доцент кафедры Академии управления "ТИСБИ" (Казань),

кандидат юридических наук, заслуженный юрист Республики Татарстан

М.Х. Хасанов,

соискатель Казанского госуниверситета

"Журнал российского права", N 8, август 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(2) См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(3) См.: Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс: Дисс.: канд. юрид. наук. С. 59.

*(4) См.: Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе: Дисс. : канд. юрид. наук. С. 14.

*(5) Бекетова С.М. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: Дисс.: канд. юрид. наук. 2000.

*(6) Орлова А.Г. Реализация права законодательной инициативы в законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Материалы международной научно-практической конференции "Конституция и законодательство". 29 октября 2003 г. М., 2003. С. 304.

*(7) См.: Курманов М.М. Приняты изменения в Федеральный закон. Что "приобрели" законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации? // Юрист. 2002. N 11. С. 2.

*(8) См.: Ковальский Л.И. О взаимодействии Самарской Губернской Думы и представительных органов местного самоуправления в законотворческом процессе // Информационно-методический бюллетень "Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации". 2002. N 3 (21). С. 68-69.

*(9) См.: Еремин А.Р. О гарантиях прав органов местного самоуправления в законотворческом процессе // Материалы международной научно-практической конференции "Конституция и законодательство". С. 410.

*(10) См.: Илешин А.А. Актуальные проблемы правотворческой деятельности органов государственной власти Томской области как субъекта Российской Федерации // Материалы конференции "К 125-летию основания Томского государственного университета". 2003. С. 305.

*(11) См.: Лаврин В.А. Взаимодействие властей в контексте регионального развития // Полития. 2004. N 4. С. 113.