О методологических основах правового регулирования проблем безопасности Российской Федерации (В.Г. Вишняков, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2005 г.)

О методологических основах правового регулирования проблем
безопасности Российской Федерации

Разработке методологических основ совершенствования правового регулирования в области безопасности Российской Федерации уделяется все больше внимания. Потребность в такой разработке диктуется как растущим количеством законодательных и других нормативных правовых актов, имеющих целью обеспечить национальную безопасность Российской Федерации, так и повышенным интересом к изучению проблем правового регулирования национальной безопасности не только юристов, но и представителей других наук - экономистов, политологов, социологов.

В этой связи неизбежны различные подходы к научным изысканиям в данной области. И вполне обоснованно, на наш взгляд, проведенный в мае 2005 г. Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности Федерального Собрания РФ семинар на тему "Научные основы национальной безопасности Российской Федерации" отметил в своих Рекомендациях отсутствие до настоящего времени в отечественной науке единой общепринятой методологии формирования стратегии национальной безопасности, понятийного аппарата, раскрывающего такие категории, как "национальная безопасность", "национальные интересы", "основные угрозы национальной безопасности", "обеспечение национальной безопасности". Отсутствует также целостность и системность в исследовании проблем национальной безопасности. Внутриведомственная ориентированность научных разработок, с одной стороны, выступает инструментом организации деятельности конкретных органов исполнительной власти, с другой - является причиной фрагментарности и разрозненности научных исследований в данной сфере.

В российском законодательстве, говорится в Рекомендациях, не отражены реальные и действенные правовые механизмы адекватного противодействия новым вызовам и угрозам безопасности Российской Федерации. Требуют уточнения и классификации сферы деятельности государства по обеспечению национальной безопасности. Противоречия, двойное толкование и декларативность положений соответствующих законов препятствуют их эффективному и целенаправленному исполнению.

Полностью соглашаясь с этими общими выводами, хотелось бы вместе с тем высказать свое отношение к некоторым рекомендациям, данным участниками семинара, обозначить свою позицию по методологическим проблемам правового регулирования безопасности в Российской Федерации.

Чем заниматься - разработкой научных основ концепций
и доктрин национальной безопасности или реализацией
конституционных основ государственной безопасности?

1. На поставленный вопрос следует обычно ответ: "одно не исключает, а предполагает другое", "существует диалектическое взаимодействие", и что-то еще о юристах-крючкотворах. Если судить по представленным материалам, - исключает, не предполагает, не существует.

Материалы, предложенные для рассмотрения на семинаре, включают в себя три документа: сами Рекомендации под названием "Научные основы национальной безопасности Российской Федерации"; информационно-аналитический материал "Научные основы законодательного обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации", подготовленный Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации, и предложения Правового управления Аппарата Совета Федерации "О совершенствовании правового регулирования национальной безопасности Российской Федерации".

В Рекомендациях семинара его участники выразили единое мнение о том, что сложившаяся научная база в основном сформировала правовые основы для обеспечения и дальнейшего развития национальной безопасности Российской Федерации. И стратегическим шагом в направлении решения этой проблемы стала сама Концепция национальной безопасности Российской Федерации*(1).

Однако в предложениях Правового управления говорится о другом: при совершенствовании законодательства в области безопасности страны в первую очередь нужно иметь в виду соответствие законодательных актов Конституции Российской Федерации. А заодно и Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, и Военную доктрину принять в форме законов.

Концепции отводится основополагающая роль. Для укрепления научных основ национальной безопасности предлагается законодательно закрепить и конкретизировать "пакетом нормативно-правовых актов" все положения Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Пакет весьма весомый. Только по вопросам оборонно-промышленного комплекса и обороны Правовое управление Аппарата Совета Федерации предлагает принять 58 новых отраслевых законов. Должно быть приведено в соответствие с Концепцией национальной безопасности все действующее законодательство в сфере национальной безопасности.

Подобная модель законотворческого процесса не укладывается в конституционные рамки. Нарушается, прежде всего, ч. 3 ст. 80 Конституции, в которой четко говорится о том, что Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства "в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами". В статье 71 Конституции (п. "к") указывается, что "внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира" находятся в ведении Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Концепция национальной безопасности Российской Федерации не является законом и не имеет поэтому юридической силы. В варианте Концепции 1997 г. она определяется как политический документ, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Иметь взгляды на цели и определять их - принципиально разные вещи. Потому и сам документ отводит себе иную роль: он является основой для разработки конкретных программ и организационных документов в области обеспечения национальной безопасности.

2. Следующий основополагающий вывод участников семинара логически вытекает из первого. Следует все остальное законодательство в области национальной безопасности не только подстроить под Концепцию, но и дополнить наименования соответствующих законов прилагательным "национальный".

Дается в этой связи весьма сложная и спорная в процедурном отношении рекомендация: Президенту Российской Федерации поручить Совету Безопасности Российской Федерации активизировать подготовку новой редакции действующего Закона "О безопасности", переименовав его в Закон "О национальной безопасности Российской Федерации". Включить в состав рабочей группы "представителей Федерального Собрания Российской Федерации". Реализация этого предложения полностью разрушит созданные на основе Закона о безопасности реально действующие правовые механизмы обеспечения государственной безопасности.

Дело в том, что в этом законе говорится о государственной, а не о "национальной" безопасности. И это правильно. Для законодательства понятие "национальный" слишком туманно и малопродуктивно. Оно пригодно больше для политических дискуссий с их общими и эмоциональными рассуждениями о "нациях", "национальностях", "национальных интересах" и др. Понятие же "государственный" лежит в иной, конкретно-юридической плоскости, выступая предметной, глубоко изученной и реально действующей организационно-правовой материей, пригодной для классификации сфер деятельности государства в области безопасности, разграничения полномочий, определения ответственности должностных лиц и др.

Говорить о национальной безопасности государства допустимо, разумеется, когда речь идет о национальной доктрине, то есть о наиболее общих представлениях о месте и роли государства в системе международных отношений, об его исторических судьбах, стратегических целях и интересах нации, понимаемой как государство-нация. Анализ Концепции национальной безопасности показывает, однако, что в ней отсутствует понимаемая таким образом национальная доктрина. Недостаточно проработана геополитическая модель (место и роль России в мире), основные составляющие национальной безопасности - народ России, экономика, уклад общественной жизни, духовный потенциал. Эти геополитические понятия подменены абстрактными интересами личности, общества и государства. Не раскрыто определение национальной безопасности Российской Федерации как безопасности ее многонационального народа - носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации, данное в самой же Концепции национальной безопасности 2000 г.

Отсутствие национальной доктрины не позволяет сформулировать стратегические общенациональные интересы России и, как следствие, магистральные целевые установки, что проявляется прежде всего в аморфности официальных взглядов на федеративное устройство Российской Федерации, ее экономику и социальную сферу, оборону и внешнюю политику. В результате законодательная база в области национальной безопасности Российской Федерации носит фрагментарный характер, порождая локальные и разрозненные массивы правовых норм, что говорит об отсутствии целостного представления о том, что же представляет понятие "национальная безопасность". Результатом такого состояния нормативной базы в области национальной безопасности России стала аморфность самой Концепции национальной безопасности.

Напомним в этой связи, что американские доктрины национальной безопасности являются продуктом высокоинтеллектуального труда, осмысливающего всю историю развития американского общества на протяжении двухсот лет. И они пишутся не для того, чтобы быть основой для принятия текущих законов.

В своих доктринах США объективно генерируют для России системную и долговременную угрозу, вытекающую из стремления США управлять процессами глобализации в интересах собственного сохранения и развития. Столкновение глобальных интересов США и интересов России, утверждают американцы, неизбежно, хотя формы и интенсивность такого столкновения будут различными: от косвенных и неявных до открытой конфронтации. В начале XXI века для России сохранится, полагают американцы, текущий уровень оперативных угроз в виде расширения НАТО, "выдавливания" ее из Закавказья и Центральной Азии, проведения устрашающих операций в отношении потенциальных союзников России, закрытия для российских фирм американского рынка и т.д. При этом ущерб для России даже при сохранении существующего уровня угроз со стороны США будет нарастать. Это связано, на их взгляд, с отсутствием у российского руководства доктринального мышления и эффективных, ориентированных на реализацию стратегических целей управленческих систем.

3. Рекомендации семинара целиком направлены на подготовку новых законов. Но безопасность зависит не только от их наличия, но и от их действия или бездействия. Хроническое неисполнение закона, безответственность, бездействие должностных лиц, неприменение санкций порождают незащищенность интересов государства, общества и личности. К тому же при совершении действий, представляющих угрозу безопасности, в частности, в сфере экономики, чаще всего никто не несет ответственности. Самая сильная мера ответственности - снятие с должности, перевод на другую работу. Угрозы возникают прежде всего не по объективным причинам, они имеют субъективный характер. Существует реальная возможность их не допускать, нейтрализовать их, используя право и его организационное обеспечение. Срочного решения требует поэтому проблема укрепления законности, прежде всего в деятельности государственного аппарата. А для этого надо создавать реальные государственные механизмы исполнения и привлечения к ответственности людей, наносящих ущерб безопасности России.

В результате этих и других методологических просчетов семинар, проведенный Советом Федерации в мае 2005 г., не выполнил, с нашей точки зрения, тех задач, которые он ставил перед собой. Понятийный аппарат, раскрывающий такие категории, как "безопасность", "национальная безопасность" и др., оказался еще более запутанным. Но этот вопрос - тема последующего изложения.

В законодательстве отсутствует понятие "национальная
безопасность": о каких его правовых основах идет речь?

Понятие "государственная безопасность" не встретишь во многих работах экономистов, политологов, демократов-юристов, и это не случайно. Оно считается среди них "одним из наиболее ярких примеров огосударствления общества"*(2).

Возникает вопрос - что же тогда выступает предметом исследования в этих работах, если речь идет о правовых основах национальной безопасности Российской Федерации, а в самих действующих правовых актах не говорится ни слова о национальной безопасности России?

Вызывает возражение определение национальной безопасности как "состояния защищенности", используемое в Законе "О безопасности" 1992 г. и получившее широкое распространение. Конституция России применяет другие, более конкретные и значимые понятия: конкретный субъект государственной власти "принимает меры", "защищает", "гарантирует", "обеспечивает", "осуществляет", "привлекает к ответственности" и др. Не лучше и с понятием "состояние". Состояние - означает "быть", "находиться". Государство же активно действует, а не пассивно наблюдает за "состоянием защищенности".

Правила должны быть, - подчеркивает Президент В.В. Путин в своем апрельском (2005 г.) Послании, - ясны и стабильны. Это "позволяет, - развивает свою мысль Президент, - нормально планировать и ведение бизнеса, и жизнь каждого, кто развивает свое дело. Это позволяет гражданам спокойно, без опасений, заключать соглашения по таким жизненно важным вопросам, как, например, приобретение жилья или его приватизация, которая в основном уже прошла в нашей стране. Это в целом мотивирует к приобретению имущества и к расширению производства". В борьбе с угрозами, - замечает тут же Президент, - нельзя проявлять "слабость, мягкотелость - потерь будет неизмеримо больше".

Анализ содержания деятельности по обеспечению государственной безопасности следует начинать с уточнения понятия "угроза", так как именно от "угроз", согласно Закону о безопасности, осуществляется защита личности, общества и государства. Законодатель связывает безопасность с защитой их жизненно важных интересов. Таковыми являются потребности, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства (ст. 1 Закона "О безопасности"). В таком случае различные деструктивные (в том числе и противоправные) действия, не затрагивающие непосредственно жизненно важные интересы личности, общества и государства, не относятся к категории "угроз". Одновременно Закон различает термины "реальная" и "потенциальная" угроза объектам безопасности, иными словами, различает намерение тех или иных субъектов причинить ущерб жизненно важным интересам личности, общества и государства, и реальные акты, конкретные действия, влекущие нанесение значимого ущерба.

Разработка категории "угроза безопасности" позволяет выделить приоритеты в законодательных и иных нормативных правовых актах: что относить к объектам государственной безопасности, а какие угрозы - к менее важным интересам личности, общества и государства.

Соответственно, даются различные определения понятия "угроза". Угроза - это "запугивание, обещание причинить кому-нибудь неприятность, зло, возможная опасность"*(3). "Угроза - потенциальная возможность реализации опасности; возникает как результат действия отдельных факторов или их совокупности"*(4). Наиболее близким к юридической трактовке понятия "угроза" представляется, на наш взгляд, следующее определение: "Угроза - высказанное в любой форме намерение нанести физический, материальный или иной вред общественным или личным интересам"*(5).

То, что для одного государства является угрозой, для другого - целенаправленным действием по достижению определенного результата. Весьма сомнительным является поэтому подход к решению проблем национальной безопасности с позиций потенциальной возможности реализации опасности или намерения нанести физический или материальный ущерб. Как бы ни сужалось это понятие при помощи таких оценочных приемов, как "правильное понимание угроз", "их реалистическая оценка", "выбор основных угроз", в любом случае оно не может быть непосредственным основанием для принятия правовых мер по обеспечению национальной безопасности.

Чтобы спасти ситуацию, отдельные авторы включают понятие "национальная безопасность" в понятие "государственная безопасность", однако в результате понятие "государственная безопасность" искажается. Применительно к сфере государства, правовые и организационные средства обеспечения государственной безопасности требуют проведения грани между понятиями "национальная" и "государственная" безопасность. Именно специфика государственной безопасности является предметом юридического исследования.

Государственная безопасность охватывает все ключевые функциональные сферы деятельности государства, включая политическую, военную, законодательную, исполнительную и судебную. На государственном уровне происходит процесс дифференциации, определяющий приоритеты, цели и виды государственной безопасности на всех ее уровнях (отраслевом, функциональном, территориальном). Государственные цели и интересы пронизывают всю систему безопасности как внутри страны, так и вовне, придавая ей единство и общую целенаправленность.

Государственная безопасность выражает важнейшее свойство государства по поддержанию и последовательной реализации государственных интересов. Государственные рычаги и возможности обеспечивают реальную защиту от различных угроз и потерь. Внутренние и внешние угрозы возникают как результат неэффективной системы управления, нарушений законности, несоблюдения обязательств, неумения устанавливать оптимальный баланс интересов, использовать опыт разрешения противоречий и конфликтов.

Безопасность обеспечивается соблюдением установленных правил, что устраняет опасность возникновения угроз, наступления негативных последствий. Разработка правил поведения, методов и средств защиты, организационно-правового механизма практической реализации защитных мер - функции, которые выполняются специализированными органами исполнительной власти.

Взгляд на источники угроз и опасностей для России за последнее десятилетие коренным образом изменился. В советский период единственным источником угрозы государственной безопасности страны рассматривалась внешняя угроза. Так, председатель КГБ СССР Ю.В. Андропов в декабре 1977 г. заявил, что "ныне источник угрозы безопасности СССР лежит вовне. Оттуда, извне, классовый противник пытается перенести на нашу территорию подрывную деятельность, активизировать проведение идеологических диверсий, рассчитывая на отдельных неустойчивых людей"*(6). В настоящее время в качестве основных угроз для Российского государства признаются внутренние угрозы*(7). Универсальным для большевиков, как известно, был принцип: нет таких трудностей, которые они не смогли бы преодолеть. И чем сложнее были поставленные перед ними задачи, тем радикальнее были средства их разрешения. Высокие цели, твердая воля, жесткая дисциплина обеспечивали достижение конкретных задач, нередко любой ценой. На первом плане стояла государственная безопасность. Создавалась и соответствующая система органов (обороны, государственной безопасности, внутренних дел). Она стала главным орудием обеспечения государственной безопасности.

Состояние же "защищенности" воспринимается абстрактно, в отрыве от реально действующих субъектов - как угрожающих, так и защищающихся. Безопасность "предполагает наличие такого состояния (положения), при котором отсутствует угроза опасности кому-либо, чему-либо, а присутствует защищенность интересов гражданина, общества, государства"*(8).

Государство является основой для обеспечения всех видов безопасности (политической, экономической, социальной и др.). Они не могут гарантироваться без государства. Ограниченные возможности государства (наличие материальных, денежных, человеческих ресурсов) рождают проблему оптимизации систем и структур безопасности при данном объеме ресурсов, которые могут быть выделены на обеспечение государственной безопасности. В условиях жестких бюджетных ограничений оптимизация распределения имеющихся ресурсов становится главной проблемой совершенствования систем и структур, обеспечивающих различные виды безопасности.

Безопасность (политическая, экономическая, военная или любая другая) требует средств для создания и поддержания функционирования соответствующих силовых, охранных и других обслуживающих структур. В государственном бюджете появляются статьи и "отдельные строки", призванные обеспечить экономически эти и другие виды безопасности. Очень важно правильно устанавливать в бюджетах приоритеты и соответственно этому распределять соответствующие ресурсы.

Ограничение прав органов и организаций, а также граждан является в определенных случаях единственным способом, позволяющим предупредить или нейтрализовать негативные последствия реальных или возможных угроз. В связи с этим за счет ограничения, например, некоторых прав и свобод граждан обеспечивается защита более важных ценностей - личная безопасность, безопасность государства и общества.

Термин "защита" в Конституции применяется к отношениям между государством и гражданами, к ряду субъектов гражданского общества и сфер деятельности. При этом активной стороной выступает государство: именно оно защищает граждан и общество, формы собственности и др. В Российской Федерации "устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты" (ч. 2 ст. 7), "защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности" (ч. 2 ст. 8); материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ч. 1 ст. 38); государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется (ч. 1 ст. 45); и т.д.

"Россия крайне заинтересована в масштабном притоке частных, в том числе иностранных инвестиций. Это наш стратегический выбор и стратегический подход". Ограничения для инвесторов объясняются соображениями национальной безопасности. "И нам пора четко определить те сферы экономики, где интересы укрепления независимости и безопасности России диктуют необходимость преимущественного контроля со стороны национального, в том числе государственного капитала". Имеются "в виду некоторые объекты инфраструктуры, предприятия, выполняющие оборонный заказ, месторождения полезных ископаемых, имеющие стратегическое значение для будущего страны, для будущих поколений россиян, а также инфраструктурные монополии".

"Необходимо разработать и закрепить на законодательном уровне систему критериев, определяющих ограничения для иностранного капитала по участию в таких сферах экономики, и одновременно обязательно определиться с соответствующим перечнем отраслей или объектов, который не будет подлежать расширению и не будет расширительно толковаться"*(9).

Создание благоприятных условий для прихода частного капитала во все привлекательные отрасли требует принятия эффективных мер по правовой защите инвестиций. Юридическая наука призвана выработать адекватные рекомендации относительно увеличения вложения инвестиций в отечественную экономику и модернизации инвестиционного законодательства, а также системы органов, осуществляющих правовое регулирование процесса инвестирования с учетом проведения административной реформы.

Нормативно закрепленная система защиты инвестиций имеет сейчас ряд недостатков: неясные формулировки понятия защиты, что затрудняет понимание объекта правового регулирования защиты инвестиционной деятельности.

Текущее правовое регулирование инвестиций не отвечает целям и задачам обеспечения должного количественного и качественного роста инвестиций, достижения положительного социального эффекта и сбалансированности прав граждан России, инвесторов и статуса органов исполнительной власти. В инвестиционной практике возникают многочисленные проблемы организационного и правового характера.

Правовое регулирование защиты инвестиций имеет значительный потенциал, слабо востребованный в сфере недвижимости, особенно в обеспечении безопасности инвестиций.

В проект разрабатываемого сейчас Инвестиционного кодекса должны быть введены нормы, закрепляющие инвестиционно-защитные отношения на рынке ценных бумаг, в сфере капитальных вложений, а также финансовой аренды с участием российских и иностранных инвесторов. Нужна дальнейшая переработка и включение в проект Кодекса правовых норм, представляющих собой комплекс мер по нормативному регулированию основополагающих правовых институтов, а именно: организационные преобразования структуры органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", законодательное определение пределов осуществления ими своих полномочий по административно-правовому регулированию инвестиций и защите прав инвесторов, возможности создания Государственного инвестиционного комитета в составе федерального Министерства экономического развития и торговли.

В будущем Инвестиционном кодексе целесообразно конкретнее, чем это было сделано в постановлении Правительства РФ "О государственной программе защиты прав инвесторов на 1998-1999 гг.", закрепить цели, задачи, принципы и функции защиты инвесторами своих прав посредством: совершенствования законодательства Российской Федерации; создания действенного механизма исполнения инвестиционного законодательства; повышения качества и достоверности предоставляемой инвесторам информации; защиты их прав и законных интересов на основе развития инфраструктуры финансового рынка; оптимизации налогообложения инвестиций и страхования; реализации интересов инвесторов, предусмотренных схемами коллективного инвестирования; ресурсного обеспечения механизма защиты прав инвесторов в сфере недвижимости; создания правового механизма управления программным обеспечением защиты инвестиций.

Классификация органов государственной и исполнительной власти, их функций, полномочий уже дана в нормативных актах - начиная от Конституции Российской Федерации и кончая инструкцией по охране труда. Данная классификация лежит в основе классификации функций по обеспечению государственной безопасности. Естественно, требуется четкая и последовательная классификация самих функций, что не всегда делается. Так, в п. "д" ст. 114 Конституции России говорится, что Правительство Российской Федерации "осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации". А вот ч. 1 ст. 20 ФКЗ о Правительстве Российской Федерации гласит иначе: Правительство Российской Федерации "осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации". Нет упоминания в статье о конкретных функциях в сфере государственной безопасности - говорится только о том, что Правительство Российской Федерации "принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации", "руководит гражданской обороной".

Изучение практики распределения функций управления в органах исполнительной власти, проведенное сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, показало, что довольно часто встречаются дублирующие функции, функции, неправильно закрепленные за тем или иным органом (структурным подразделением) либо вообще ни за кем не закрепленные.

И путаница эта возникает нередко сверху. Если посмотреть, например, Рекомендации семинара на тему "Научные основы национальной безопасности Российской Федерации", то мы увидим там, что именно Правительству рекомендуется разработать и ввести в программы средней школы курс "Основы национальной безопасности".

Безопасность личности - основа безопасности
Российской Федерации

В материале, представленном аналитическим управлением Совета Федерации, сквозной выступает тема о необходимости провозглашения статуса России как великой державы. Без этого, говорится в материалах, не могут быть решены внутренние проблемы Российской Федерации. Подавляющее количество проектов федеральных законов, предложенных в материалах семинара, касаются обороны, развития оборонно-промышленного комплекса.

В президентском Послании 2005 г. основное внимание уделяется решению демографических, социальных проблем, вопросам здравоохранения и охраны здоровья граждан России. При этом кризисное состояние в этой сфере прямо увязывается с безопасностью России.

Конституция Российской Федерации гласит, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Из всего обширного перечня конституционных прав и свобод граждан наибольшую ценность для них представляет, в частности, право на охрану здоровья. Конституция посвящает этому праву самостоятельную статью (ст. 41), подчеркивая, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Об охране или укреплении здоровья говорится в ст. 7 (ч. 2), 37 (ч. 3), 38, 39, 42, 72 (п. "е", "ж", "м") Конституции.

В последнее время расширяются полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг). Доля товаров и услуг потребительского назначения в ВВП развитых стран достигает 60-70 процентов. Однако экономический и социальный прогресс порождает новые противоречия и проблемы. По целому ряду направлений развития науки и технологии усложняются жизненные условия для человека. Соответственно возрастает ответственность государства за своевременное выявление и нейтрализацию негативных сторон развития общества, за реализацию системы мер по противодействию этим процессам.

Применяются более гибкие и эффективные формы и механизмы финансирования программ и контроля за их результатами. Социальная политика все более отходит от уравнительного распределения благ. Утверждается адресный подход. Становится очевидным, что слабое государство не способно своевременно и адекватно реагировать на вызовы современности, осуществлять должный контроль за динамичными процессами. И не случайно именно этот аспект становится у нас и за рубежом предметом специального правового регулирования, начиная от конституционных актов и кончая ведомственными инструкциями.

Назрел вопрос о подготовке и принятии соответствующих международных конвенций о защите здоровья человека, о безопасности потребительских товаров, о совершенствовании государственного контроля в этой сфере. К сожалению, Европейская социальная хартия 1965 г. (пересмотренная в 1999 году), хотя и содержит статью 11 - "Право на охрану здоровья", ограничивается лишь двумя общими рекомендациями: по принятию мер, направленных на устранение, насколько это возможно, причин ухудшения здоровья; по предоставлению услуг консультативного и образовательного характера, направленных на укрепление здоровья и развитие чувства личной ответственности за свое здоровье. Статья не содержит даже намека на безопасное качество продуктов питания, защиту окружающей среды. Социальная сфера в Хартии ограничивается производственной сферой (охрана труда).

В Российской Федерации принят целый ряд законов по охране здоровья населения: федеральные законы "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (2000 г.), "О наркотических средствах и психотропных веществах" (1998 г.), "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (1998 г.) и др.

В рамках административной реформы образована Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, с передачей ей функций по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического надзора упраздненного Министерства здравоохранения РФ. Федеральная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

С целью предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в результате воздействия биологических факторов в Российской Федерации приняты Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2010 года и дальнейшую перспективу. Документ призван обеспечить безопасность продуктов питания, производимых из генетически измененных материалов (ГМИ), а также экологической системы от проникновения чужеродных биологических видов организмов, обеспечить прогнозирование генетических аспектов биологической безопасности и создание системы государственного контроля за оборотом ГМИ. В России создается и функционирует законодательная и нормативно-методическая база, регулирующая производство, ввоз из-за рубежа и оборот пищевой продукции, полученной из ГМИ.

Система оценки безопасности пищевой продукции из ГМИ предполагает проведение пострегистрационного мониторинга за оборотом этой продукции. Для осуществления мониторинга разработана необходимая нормативно-методическая база, включающая методы лабораторных исследований, необходимые для организации и проведения эффективного надзора за данной группой продукции.

Из подвергнутых контролю в последнее время проб пищевых продуктов 11,9 процента содержали ГМИ, при этом в импортных продуктах питания ГМИ встречаются чаще - 14,8 процента от общего количества импортных продуктов питания. При этом 36,4 процента продуктов питания, содержащих ГМИ, не имели декларации о наличии ГМИ. Среди импортных исследованных продуктов питания, содержащих ГМИ, этот показатель составил 47,8 процента. Наиболее часто ГМИ встречаются в продуктах, содержащих сою: мясных продуктах - 17,7 процента, хлебобулочных и мукомольно-крупяных изделиях - 16,7 процента и соевых продуктах - 16,4 процента.

Руководителям территориальных управлений - главным государственным санитарным врачам по субъектам Российской Федерации было предписано осуществлять действенный государственный санитарно-эпидемиологический надзор за обеспечением населения качественной питьевой водой и активизировать работу по разработке и утверждению региональных программ по улучшению питьевого водоснабжения населения; проанализировать выполнение мероприятий по соблюдению законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и защите прав потребителей при эксплуатации жилых помещений и оказании жилищно-коммунальных услуг, подготовить совместно с жилищно-коммунальными хозяйствами план мероприятий по активизации работы; организовать систематическое информирование органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и населения о результатах государственного санитарно-эпидемиологического надзора и контроля за соблюдением законодательства о защите прав потребителей в сфере ЖКХ.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" территориальные управления Госторгинспекции Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации были подчинены Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

В целях совершенствования организации государственной регистрации продукции, препаратов и веществ (кроме лекарственных средств) и лицензирования деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний, и деятельности в области использования источников ионизирующего излучения Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 1 сентября 2004 г. было утверждено Положение о Комиссии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по государственной регистрации и лицензированию.

Согласно Положению Комиссия в своей деятельности руководствуется Федеральным законом от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О качестве и безопасности пищевых продуктов", постановлениями Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2000 г. "О государственной регистрации новых пищевых продуктов, материалов и изделий", от 4 апреля 2001 г. "О государственной регистрации отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека, а также отдельных видов продукции, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации", от 4 июля 2002 г. "Об утверждении Положения о лицензировании производства дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств и Положения о лицензировании деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний" и настоящим Положением.

В целях реализации Федерального закона от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(10), Федерального закона от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов"*(11), постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322 "Об утверждении "Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" и обеспечения обмена информацией между Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ее территориальными органами и другими органами государственной власти, производителями и поставщиками продукции населению было утверждено Положение о государственном реестре и информационной системе учета продукции, веществ, препаратов (кроме лекарственных средств), прошедших государственную регистрацию.

Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации было подписано постановление о запрещении использования пищевых добавок. В нем говорилось, что Европейской комиссией 11 ноября 2004 г. внесены поправки к Директиве ЕС HP 95/2/EC "Пищевые добавки, используемые в производстве пищевых продуктов (кроме красителей)" по применению пищевых добавок в кондитерской и мясной промышленности. Был введен запрет на использование с 1 января 2005 г. пищевых добавок (далее - добавок) Е 216 и Е 217 при производстве кондитерских и мясных изделий.

Проблема поступления на рынок фальсифицированной продукции стоит так остро, что ей уделяют внимание и Президент, и Правительство, и законодатели, и множество различных общественных организаций. Достаточно посмотреть нижеследующий перечень государственных и общественных органов, вовлеченных в борьбу с фальсифицированными лекарственными средствами: Евразийское патентное ведомство; Генпрокуратура РФ; ФТС РФ; Комиссия по борьбе с обращением фальсифицированных лекарственных средств; Комитет Госдумы по охране здоровья и спорту; Комитет по здравоохранению Правительства Москвы; МВД РФ; Минздравсоцразвития РФ; Федеральная антимонопольная служба; Министерство промышленности и энергетики РФ; Минюст РФ; Правительство РФ; Российское агентство по патентам и товарным знакам (Роспатент); ФСБ; Федеральный институт промышленной собственности (ФИПС); Американская торговая палата (Комитет по здравоохранению); Ассоциация международных фармацевтических производителей (AIPM); Всемирная организация здравоохранения; Группа по охране брендов (BPG); Коалиция в защиту прав интеллектуальной собственности (CIPR); Комитет Российской ТПП по интеллектуальной собственности; Конфедерация обществ потребителей КонфОР; Международная коалиция по борьбе с контрафактной продукцией (IACC); Немецкая бизнес-ассоциация; Рекламный совет России; Российско-Британская торговая палата; Союз потребителей России; Союз профессиональных фармацевтических организаций (UPROPHARM); Фармацевтическая ассоциация РосМедПром; Фармацевтическая ассоциация РосФарма; Фармацевтическая ассоциация ФамРос; Фонд фармацевтической информации.

Список подобных организаций постоянно пополняется.

Фальсификации подвергаются не только товары, но товаросопроводительные документы, сертификаты качества, безопасности, страны происхождения, товарные знаки и так далее. Фальсифицируют избирательные документы, документы референдума. Фальсифицируют деньги и ценные бумаги, кредитные и расчетные карты, фальсифицируют драгоценные камни и металлы, фальсифицируют информацию в рекламе, а также в компьютерах.

В.Г. Вишняков,

заведующий отделом ИЗиСП по правовому обеспечению

сотрудничества государств - участников СНГ,

доктор юридических наук, профессор

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Рекомендации семинара по теме "Научные основы национальной безопасности Российской Федерации", г. Москва, 24 мая 2005 г. С. 1.

*(2) Экономическая и национальная безопасность. М.: Экзамен, 2004. С. 14.

*(3) Яценко Н.Е. Толковый словарь обществоведческих терминов. СПб., 1999. С. 443.

*(4) Глобалистика: Энциклопедия. М., 2003. С. 1042.

*(5) БЭС. Изд. 2-е, перераб. и доп. СПб., 2000. С. 1242.

*(6) Андропов Ю.В. Избранные речи и статьи. М., 1979. С. 275.

*(7) См.: Государственная безопасность России: история и современность / Под общ. ред. Р.Н. Байгузина. Москва: РОССПЭН, 2004. С. 724.

*(8) Административно-правовые основы государственного управления: Учебное пособие / Под общ. ред. А.Н. Крамника. Минск, 2004. С. 327.

*(9) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (апрель 2005 г.).

*(10) См.: СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

*(11) См.: СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 150.