Аудит эффективности государственных внешних заимствований Российской Федерации (Ю.Я. Вавилов, А.С. Конова, "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 18, сентябрь 2005 г.)

Аудит эффективности государственных
внешних заимствований Российской Федерации

В настоящее время вопросы повышения эффективности государственного финансового контроля за внешними заимствованиями и государственным долгом Российской Федерации приобретают огромное значение в свете современных тенденций развития российской экономики. При этом в российской теории и практике уже наметился ряд направлений решения проблем в области методологии, регламентации и проведения указанного контроля. Само осознание существования проблем и активный поиск их решения - уже это является, несомненно, продвижением в вопросе повышения результативности финансового контроля. Однако именно сегодня крайне необходимо обобщить накопленные знания в данной области, изучить и систематизировать мировой и отечественный опыт, разработать и предложить меры по повышению действенности государственного финансового контроля.

По мнению многих специалистов, наиболее актуальным направлением является внедрение аудита эффективности использования государственных средств. Такая форма государственного финансового контроля может обеспечить новый подход к организации и проведению как последующего, так и оперативного контроля, поскольку именно аудитом эффективности ставятся новые задачи, в числе которых назовем:

повышение результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля;

переход на бюджетирование, ориентированное на результат;

усиление прозрачности и улучшение деятельности тех организаций, которые используют бюджетные средства либо заемные ресурсы, привлеченные Российской Федерацией.

Таким образом, внедрение аудита эффективности можно рассматривать как важный этап в процессе совершенствования государственного финансового контроля, что, несомненно, приведет к изменению подходов к проведению контрольных мероприятий, корректировке функций Счетной палаты РФ, внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу.

В словаре основных понятий и терминов Счетной палаты Российской Федерации*(1) под аудитом эффективности понимается проверка деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими ресурсов, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.

В 2004 г. Счетной палатой РФ была разработана Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств, которая включает определение целей, задач, элементов и этапов организации и проведения аудита. При этом данная Методика предусматривает общие подходы к определению тем проверок и критериев оценки эффективности, и, таким образом, может преломляться для каждого конкретного направления, сферы или сегмента аудита.

В соответствии с Методикой аудит проверяемой организации должен включать в себя следующие элементы:

а) проверка экономности использования государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов деятельности;

б) проверка продуктивности использования трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;

в) проверка результативности деятельности по выполнению поставленных перед организацией задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов.

Однако, в случае если целью проведения контрольного мероприятия будет только проверка, например, результативности деятельности проверяемой организации по выполнению определенных задач с учетом выделенных средств на выполнение данных задач, аудит эффективности будет включать только один элемент. Таким образом, аудит эффективности может включать один или несколько взаимосвязанных элементов в зависимости от поставленных целей. При этом при проведении аудита отдельно взятого получателя государственных средств либо органа государственной власти не предусматривается общая оценка эффективности деятельности данного получателя либо органа государственной власти ввиду существенных трудностей определения оценки такой эффективности.

В настоящее время и в отношении государственного внешнего долга Российской Федерации Счетная палата РФ активно переходит от традиционного финансового контроля к аудиту эффективности управления долгом на основе разработки допустимых параметров заимствований и системы критериев моделирования долга в соответствии со стратегией развития страны*(2). В связи с этим полагаем, что аналогично порядку организации и проведения аудита эффективности государственных средств возможно проведение аудита эффективности внешних заимствований. При чем основной задачей последнего должно являться формулирование и контроль социально значимого результата от использования привлеченных средств.

Однако в случае проведения аудита эффективности государственных внешних заимствований РФ, возможно, не будут автоматически решены проблемы повышения действенности предварительного контроля за привлечением внешних заимствований и ужесточения текущего контроля за использованием привлеченных средств. Для эффективного выполнения поставленной перед проектом задачи еще на стадии рассмотрения заявки по проекту должно быть привлечено именно то количество средств в виде кредитов и займов международных финансовых организаций, которое необходимо для результативного осуществления того или иного проекта.

В настоящее время обоснование необходимости привлечения заимствований от международных финансовых организаций и суммы привлекаемых средств устанавливаются в соответствующих документах, которые инициатор проекта совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти подготавливает в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.01.2005 N 43 "О порядке работы с проектами, реализуемыми Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций" и предоставляет в Министерство экономического развития и торговли и Министерство финансов Российской Федерации.

Стоит заметить, что указанное постановление явилось шагом вперед в регламентации взаимоотношений между всеми участниками по подготовке и осуществлению проектов в рамках привлечения внешних заимствований от международных финансовых организаций. До января 2005 г. действовало постановление Правительства РФ от 03.04.1996 N 395 "Об утверждении Порядка работы с проектами, финансируемыми за счет займов МБРР", которое уже давно устарело и требовало изменений или внесения в него соответствующих дополнений. В частности, оно распространялось только на правоотношения по рассмотрению проектов и привлечению внешних заимствований от Международного банка реконструкции и развития. В то время как заимствования, привлекаемые у региональных банков развития, например Европейского банка реконструкции и развития, не были поименованы в этом постановлении, а следовательно, и порядок рассмотрения проектов и привлечения не был прописан в данном нормативно-правовом акте, равно как и в каком-либо другом нормативном документе.

Положительным моментом является и то, что постановление Правительства РФ N 43 предусматривает обязательное представление концепции в Минэкономразвития и Минфин России, на основании которой проект будет рассматриваться и будет приниматься соответствующее решение о необходимости привлечения заимствований. Кроме того, в постановлении дается и детальное описание раскрываемых в концепции вопросов, в частности концепция должна в обязательном порядке содержать обоснование необходимости привлечения международных финансовых организаций для реализации проекта и предварительную оценку социально-экономической эффективности проекта и последствий его реализации.

Шагом вперед является формулирование в новом постановлении понятия "проект". Отсутствие его в постановлении N 395 приводило к многочисленным коллизиям. Сейчас же дается следующее определение понятия "проект": проект - это комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач, соответствующих приоритетам программ социально-экономического развития Российской Федерации, принятых на федеральном уровне, объединенных общими целями, источниками финансирования, исполнителями и сроками реализации. Важно отметить, что в данном определении есть указание на то, что уже сама постановка задач, а следовательно, и выбор того или иного проекта должен, в первую очередь, соответствовать приоритетам программы социально-экономического развития Российской Федерации на данный период.

Важно, что уже на этапе представления концепции в Минэкономразвития России инициатор проводит предварительную оценку социально-экономической эффективности проекта и последствий его реализации и указывает ее результаты в концепции. В заявке инициатор проекта также указывает показатели экономической эффективности и дополнительно определяет экологическую и социальную эффективность проекта.

Для целей проведения аудита эффективности государственных внешних заимствований РФ и действенного оперативного контроля предлагается разработать автоматизированную систему мониторинга подготовки, реализации проектов и контроля на основе базы данных.

Данная система может функционировать следующим образом. В случае согласования и одобрения проекта Минэкономразвития и Минфин России и привлечения внешних заимствований под реализацию данного проекта создается автоматизированная база данных по проекту. К данной базе данных имеют доступ исполнители и инициаторы проекта, ответственные лица со стороны Минэкономразвития России и Минфин России, осуществляющие контроль за привлечением и использование средств, полученных под реализацию данного проекта, и ответственные лица, осуществляющие проверку обоснованности привлечения средств и рациональности их использования или аудит эффективности заемных средств, со стороны Счетной палаты РФ (далее - участники проекта).

Первоначально в созданной базе данных размещается весь пакет документов, предоставленный инициатором проекта и рассмотренный Минэкономразвития и Минфином России, с указанием ответственных лиц за подготовку и рассмотрение данных документов, а также всех комментариев и показателей, рассчитанных в ходе рассмотрения, в том числе расчет и оценка эффективности проекта.

При осуществлении расходов по проекту необходимо оформлять соответствующую заявку в электронном виде в базе данных, эта заявка автоматически будет получена соответствующим лицом с уведомлением о необходимости рассмотрения заявки в течение трех дней. Впоследствии данная заявка утверждается, либо отклоняется, либо отправляет на доработку. При этом все участники проекта могут ознакомиться с такой заявкой и решением по возможности осуществления расходов. Каждый участник проекта имеет право направить комментарии, замечания и возражения по любому решению в рамках проекта.

Лица, ответственные за проведение контрольных действий в области государственного внешнего долга со стороны Счетной палаты РФ, имеют возможность параллельно реализации проекта проводить аудит эффективности государственных внешних заимствований РФ в рамках каждого проекта. Данный аудит проводится в соответствии с программой проведения проверки, содержащей:

цели проверки и проверяемый период;

перечень вопросов и объектов проверки;

критерии оценки эффективности;

методику проведения проверки;

график проведения проверки;

состав группы проверяющих;

срок представления отчета о результатах проверки в Коллегию Счетной палаты РФ.

Результаты проведенного аудита эффективности документируются в базе данных и могут просматриваться всеми участниками проекта. Окончательный отчет о результатах проверки представляется в Коллегию Счетной палаты РФ и включает следующие обязательные элементы:

цели данной проверки;

период времени, который охватывала проверка;

краткую характеристику проверяемой сферы, программы или направления деятельности объекта проверки;

перечень объектов проверки;

критерии оценки эффективности;

заключения и выводы;

рекомендации;

замечания руководителей проверенных организаций.

Таким образом, в результате внедрения таких баз данных в рамках каждого отдельно взятого проекта, реализуемого за счет государственных внешних заимствований РФ:

достигается прозрачность использования заемных средств;

усиливается оперативный контроль за целевым и эффективным использованием заемных средств;

повышается эффективность последующего контроля за использованием заемных средств;

появляется возможность своевременно корректировать осуществление расходов в процессе реализации проекта;

устанавливается более простая и эффективная процедура проведения аудита эффективности;

расширяются возможности проведения аудита эффективности государственных внешних заимствований РФ без ограничения по периодичности проверки и срокам проверки, т.е. аудит эффективности можно проводить параллельно с реализацией соответствующего проекта или, например, по итогам кварталов.

Реализация высказанных соображений, безусловно, может способствовать повышению эффективности использования привлекаемых Российской Федерацией внешних ресурсов для осуществления значимых проектов социально-экономического развития страны.

Ю.Я. Вавилов,

кандидат экономических наук, доцент,

А.С. Конова,

Финансовая академия при Правительстве РФ

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 18, сентябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Словарь основных понятий и терминов, применяемых в Счетной палате Российской Федерации // Материалы офиц. сайта Счетной палаты РФ.

*(2) Сообщение С. Шохина на заседании Комитета Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) по государственному долгу // Материалы сайта www.fd.ru