Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, предпринимательству и туризму от 16 сентября 2005 г. N вн 3.8-16/841 по Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год, основным параметрам прогноза до 2008 года и проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, предпринимательству и туризму от 16 сентября 2005 г. N вн 3.8-16/841
по Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год, основным параметрам прогноза до 2008 года и проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год"

Досье на проект федерального закона

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год и основные параметры прогноза до 2008 года (далее по тексту - также Прогноз) и проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" оценивался Комитетом Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму по следующим критериям:

- достоверность параметров макроэкономического прогноза, лежащих в основе проекта федерального бюджета на 2006 год;

- соответствие Прогноза объективным возможностям экономического развития страны, складывающимся по предварительным итогам социально-экономического развития в 2005 году;

- адекватность основных направлений бюджетной политики на 2006 год приоритетам социально-экономической политики, определенным Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

На основании анализа Прогноза и проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год", документов, представленных Правительством Российской Федерации, заключений комитетов Государственной Думы, Счетной палаты Российской Федерации и научных организаций, Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму отмечает следующее:

I. Ожидаемые итоги развития российской экономики в 2005 году

Анализ ожидаемых итогов развития российской экономики в 2005 году показал, что экономический рост не приобрел еще устойчивого характера. В 2005 году и, прежде всего, в I квартале проявилась тенденция замедления экономического роста, что было обусловлено снижением темпов роста внешнего спроса (экспорта, прежде всего, нефти) и инвестиционной активности.

В I полугодии 2005 года рост ВВП составил 5,6% (в I полугодии 2004 года - 7,7%). Физический объем экспорта увеличился в I полугодии 2005 года на 3,6% (I полугодие 2004 года - 5,5%). Инвестиции в основной капитал выросли в I полугодии 2005 года на 9,4% (I полугодие 2004 года - 12,6%).

Замедление темпов экономического роста происходило на фоне исключительно благоприятной мировой конъюнктуры для товаров российского сырьевого экспорта. Средняя цена на нефть "Юралс" составила в I полугодии 2005 года 45,4 долл. США за баррель, а в целом за год оценивается Правительством Российской Федерации на уровне 48 долл. США за баррель. В то же время добавочные доходы, связанные с ростом цен на нефтепродукты на мировом рынке, в основном изымались в Стабилизационный фонд (величина которого к концу 2005 года составит более 1320 млрд. руб.). При этом сама российская экономика оказалась не в состоянии эффективно использовать высокие экспортные доходы. В том числе и по этой причине в I полугодии 2005 года объем валового вывоза частного капитала составил 32 млрд. долл. США.

В 2005 году происходило дальнейшее укрепление курса рубля, уровень которого в 2005 году ожидается 9,2%. Это позволяет сохранить высокую динамику импорта, хотя темпы его роста несколько уступают показателям 2004 года.

В I полугодии 2005 года потребительская инфляция составила 8%, против 6,1% в соответствующем периоде 2004 года. Увеличение темпов инфляции по сравнению с 2004 годом в основном складывалось под воздействием немонетарных факторов. Основными причинами высокой инфляции в I полугодии 2005 года являлись: скачок жилищно-коммунальных тарифов в начале года; удорожание плодоовощной продукции, выходящее за рамки сезонной динамики; сохраняющееся интенсивное удорожание мяса и птицы. Вместе с тем, с мая 2005 года наметилась тенденция снижения темпов инфляции.

Согласно оценкам Правительства Российской Федерации, в целом за 2005 год прирост ВВП ожидается на уровне 5,9%, продукции промышленности - 4,4%, инвестиций в основной капитал - 9,8%. Производство продукции сельского хозяйства составит 99,7% к уровню 2004 года. Индекс потребительских цен (декабрь к декабрю) прогнозируется на уровне 110 - 111%, а реальные располагаемые доходы населения возрастут к концу 2005 года на 9,4% (см. таблицу 1).

Таблица

Основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год

Наименование показателей	Прогноз на 2005 год, внесенный Правительством Российской Федерации	Ожидаемое исполнение за 2005 год (по расчетам Правительства Российской Федерации)
Валовой внутренний продукт (в% к предыдущему году)	104,8 - 106,3	105,9
Индекс потребительских цен (%, декабрь к декабрю)	107,5 - 108,5	110 - 111
Продукция промышленности (в% к предыдущему году)	104 - 105,5	104,4
Продукция сельского хозяйства (в% к предыдущему году)	102,1 - 103	99,7
Инвестиции в основной капитал (в% к предыдущему году)	106,7 - 109,8	109,8
Оборот розничный торговли (в% к предыдущему году)	106,2 - 108,5	111,2
Реальные располагаемые доходы населения (в% к предыдущему году)	107,1 - 109	109,4
Экспорт (млрд. долл. США)	144,7 - 163,2	245,8
Импорт (млрд. долл. США)	100,5 - 104,7	120,3
Цена нефти марки Юралс (долл. за барр.)	28	48

Исходя из данных о росте индекса потребительских цен за семь месяцев 2005 года, прогнозные оценки по индексу потребительских цен в 2005 году будут превышены. Уже ясно, что не удастся выйти на прогнозируемый годовой норматив инфляции (107,5 - 108,5%). Более того, выход на ожидаемый Правительством Российской Федерации индекс потребительских цен (декабрь 2005 года к декабрю 2004 года) 110 - 111% является маловероятным.

Возможности снижения индекса потребительских цен во втором полугодии 2005 года, связанные с уменьшением монетарной инфляции (через укрепление рубля или за счет усиления стерилизации денежного предложения) сопровождаются чрезмерными рисками. Так, при дальнейшем укреплении реального эффективного курса рубля станет вероятным снижение ценовой конкурентоспособности российских товаров и их вытеснение с рынков непродовольственных потребительских товаров и ряда других рынков. В условиях сложившейся структуры российской экономики меры по снижению уровня инфляции, главным образом, путем сдерживания денежного спроса не позволяют обеспечить устанавливаемые целевые параметры индекса потребительских цен.

Вероятность превышения прогнозируемого темпа инфляции в 2005 году подтверждается рядом экспертных оценок. Так, по мнению Счетной палаты, сохраняются высокие инфляционные риски во втором полугодии 2005 года. На общий уровень инфляции в 2005 году может оказать влияние дальнейший рост потребительских цен на автомобильный бензин, вызванный удорожанием сырой нефти и повышением цены производителей этого продукта, а также увеличение сезонного спроса на нефтепродукты. Существенно выросли цены на дизельное топливо (на 50,9%) и мазут топочный (на 23,4%), что повлияет на дальнейший рост тарифов на услуги ЖКХ. Повышающее влияние на уровень инфляции к концу года могут оказать принятые решения об увеличении с 1 августа 2005 года базовой и страховой части трудовой пенсии в 1,06 раза и дополнительном увеличении страховой части пенсии в 1,048 раза, а также увеличение с 1 сентября тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы в 1,11 раза.

По расчетам ряда экспертов, итоговые результаты за 2005 год по индексу потребительских цен составят 111,5%, а темпы роста ВВП в 2005 году окажутся ниже ожидаемых. Основные риски связаны с возможной переоценкой темпа роста физического объема экспорта нефти - 115,1% за второе полугодие 2005 года по сравнению с его первым полугодием. Возможно также уточнение оценки объема импорта за 2005 год.

Анализ соответствия проектируемых и ожидаемых оценок основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год (см. табл. 1) показывает, что по ряду показателей социально-экономического развития страны (ВВП, производство промышленной продукции, инвестиции в основной капитал и др.) прогноз Правительства Российской Федерации оправдался. В то же время, точность прогнозирования социально-экономического развития страны все еще остается недостаточной.

По многим основным макроэкономическим показателям (индекс потребительских цен, экспорт, импорт, цена нефти марки Юралс и др.) наблюдаются существенные отклонения прогнозируемых оценок от ожидаемых. Так, цена нефти марки Юралс прогнозировалась на 2005 год Правительством Российской Федерации в размере 28 долларов США за баррель, а ожидаемые ее оценки составляют 48 долл. США за баррель.

В целом за 2004 год отклонение прогнозных значений от их фактического уровня более чем на 10% имело место по 14 основным макроэкономическим показателям. В 2005 году указанное отклонение ожидается уже по 19 показателям. В то же время в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2006 год поставлена задача повышения качества и надежности прогноза параметров основных макроэкономических показателей. Необходимо существенное улучшение качества всей системы прогнозирования социально-экономического развития, в том числе в условиях перехода от Общероссийского классификатора отраслей народного хозяйства к Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности.

Низкое качество прогнозирования социально-экономического развития страны было отмечено в Заключении Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму по Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год. Занижение прогнозных оценок основных макроэкономических показателей привело, как и в предыдущие годы, к занижению доходной базы бюджета и появлению неучтенных дополнительных доходов в ходе исполнения федерального бюджета в 2005 году.

Одной из причин такой ситуации является слабость законодательного обеспечения прогнозирования социально-экономического развития страны. Действующий в настоящее время Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" требует изменения. Практика применения данного закона показала, что в нем не предусмотрен механизм контроля за выработкой и реализацией стратегии социально-экономического развития страны, отсутствует ответственность за качество разрабатываемых документов.

Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму считает, что Правительству Российской Федерации необходимо разработать и внести в Государственную Думу новую редакцию федерального закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", который создаст правовую основу для выработки и реализации стратегии экономического и социального развития страны на основе системы долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов, программ и индикативных планов, повысит роль территориального планирования и усилит ответственность за качество разрабатываемых документов.

II. Параметры Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 и на период до 2008 года

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год и основные параметры прогноза до 2008 года разработаны Правительством Российской Федерации на основе сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации, а также задач, поставленных Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации.

Комитет считает, что Прогноз содержит качественный анализ целого ряда факторов, которые будут определять социально-экономическое развитие России на ближайшие годы. В целом Прогноз представляется достаточно качественным и сбалансированным.

В Прогнозе определены основные социально-экономические приоритеты развития России в 2006 - 2008 годах, в том числе проведение институциональных реформ, что соответствует потребностям общества.

Прогноз составлен в двух вариантах, различающихся оценками влияния на экономическое развитие страны внешних и внутренних факторов.

I вариант (инерционный) - предусматривает возможность снижения цены на нефть сорта "Юралс" до 28 долл./баррель в 2006 году и ее дальнейшую стабилизацию на этом уровне в последующие годы. Данный вариант не предполагает структурных изменений в экономике, что впоследствии может негативно отразиться на росте ВВП в долгосрочном периоде. По I варианту за 2005 - 2008 годы рост ВВП ожидается на 20% (по сравнению с 2004 годом), т.е. темпы экономического роста снижаются до 4,0% - 4,6% в год.

II вариант (политика развития) - предусматривает усиление инновационной компоненты экономического роста, обеспечивает компенсацию ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры за счет активизации внутренних (прежде всего инновационной и инвестиционной) компонент. Рост ВВП за период 2005 - 2008 годов оценивается на уровне 25,8% (к уровню 2004 года). Предусматривается реализация мер в области институциональных преобразований, улучшение инвестиционного климата, снижение налоговой нагрузки на бизнес, а также увеличение уровня инвестиционных расходов федерального бюджета - с 1,8% ВВП в 2005 году до 2,24 - 2,25% в 2006 - 2008 годах (см. таблицу 2). II вариант Прогноза рассматривается Правительством Российской Федерации в качестве базового для формирования проекта федерального бюджета на 2006 год и перспективного финансового плана на 2006 - 2008 годы.

При рассмотрении внешних условий развития страны Правительством Российской Федерации приведены обоснованные оценки возможности снижения мировых цен на нефть в среднесрочной перспективе. В качестве базового сценария для построения прогноза принят II вариант, где предполагается, что мировые цены на нефть марки "Юралс" составят в 2006 году 40 долларов США за баррель. По мнению Комитета, данные границы установлены на достаточно низком уровне по отношению к текущему уровню цен. Комитет считает, что Правительству Российской Федерации необходимо представить еще один вариант прогноза социально-экономического развития страны, при котором мировые цены на нефть в 2006 году будут близки к уровню 2005 года, например, 50 долларов США за баррель (как это сделано Центральным банком Российской Федерации в Основных направлениях единой денежно-кредитной политики на 2006 год).

Таблица 2

Основные показатели Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 - 2008 годы

(в% к соответствующему периоду предыдущего года)

Наименование показателя	2006 г.	2007 г.	2008 г.
Индекс потребительских цен, (декабрь к декабрю)	107 - 108,5	106 - 107,5	104 - 105,5
ВВП	105,8	105,9	106,0
Производство продукции промышленности	104,6	104,7	105,1
Производство продукции сельского хозяйства	101,6	101,6	102,6
Инвестиции в основной капитал	111,1	110,4	109,9
Реальные располагаемые денежные доходы населения	108,9	108,7	108,3
Реальная заработная плата	109,9	109,1	107,5
Оборот розничной торговли	109	108,2	107,9
Экспорт товаров, млрд. долларов США	232,4	218,8	230,4
Импорт товаров, млрд. долларов США	139	163,2	187,1

Индекс потребительских цен (декабрь к декабрю) на 2006 год прогнозируется в размере 107,5 - 108,5%, что на 2,5 - 3,5 процентных пункта ниже, чем ожидается в 2005 году. В 2008 году индекс потребительских цен, по прогнозу Правительства Российской Федерации, снизится до 4 - 5,5%, что не решает задачу снижения уровня инфляции до целевого уровня в 3%, поставленную Президентом Российской Федерации.

Снижение инфляции предполагается обеспечить за счет ограничения роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий, развития конкурентной среды и сдержанной денежно-кредитной политики.

Кроме того, выход на целевые параметры инфляции будет обеспечиваться за счет уменьшения темпов роста предложения денег в связи со снижением прироста резервов Банка России. В то же время в Прогнозе отсутствует оценка параметров денежно-кредитной политики, обеспечивающей в 2006 году ограничение прироста потребительских цен в пределах 7,5 - 8,5%. Кроме того, во всех вариантах Прогноза предусматривается одинаковый индекс потребительских цен на 2006 - 2008 годы при весьма различных прогнозных параметрах внешней торговли. В этой связи было бы желательно в Прогнозе более подробно остановиться на факторах сдерживания инфляции в 2006 - 2008 юлах.

В Прогнозе приведены оценки роста ВВП за период 2005 - 2008 голы. По наиболее благоприятному варианту (II вариант) прирост ВВП за 2005 - 2008 годы составит 25,8% к уровню 2004 года.

В последние годы российская экономика развивалась достаточно высокими темпами, что достигалось в основном за счет благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, имевшихся запасов и резервов свободных мощностей в производстве и инфраструктуре, роста внутренних рынков и вследствие девальвации рубля. В 2006 году ожидается замедление динамики сырьевого экспорта, что в сочетании со снижением мировых цен на нефть приведет к снижению вклада внешнеэкономического фактора в прирост ВВП.

Развитие экономики в рамках сценарных условий II варианта предполагает существенное изменение структуры конечного спроса на фоне повышение роли факторов расширения внутреннего спроса. В 2006 - 2008 годах сокращение вклада внешнего спроса в прирост ВВП определяется замедлением роста экспорта товаров и услуг с 13,1% в 2004 году до 4,1% в 2008 году на фоне сдержанного снижения экспортных цен. Соответственно доля чистого экспорта товаров и услуг в структуре использования ВВП уменьшится с 14,6% в 2005 году до 2,5% 2008 году.

Замедление темпов роста экспорта товаров и услуг приведет к снижению его доли в ВВП с 35,3% в 2004 году до 24,6% в 2008 году. Предполагается, что замедление темпов экспорта и снижение доли энергоносителей приведет к усилению ориентации внешнеэкономической деятельности на ввоз машин и оборудования. Следует отметить, что в рамках данного сценария предполагается постепенное преодоление тенденции к повышению доли импорта в формировании ресурсов внутреннего рынка. Доля импорта в структуре ресурсов внутреннего рынка в 2008 году составит 22,2%, что соответствует показателю 2004 года.

Определяющим фактором развития российской экономики в 2006 - 2008 годах станет высокая динамика внутреннего спроса (7,8 - 8,6%). Увеличение вклада отечественных производителей в удовлетворение внутреннего спроса на товары и услуги будет происходить как вследствие повышения конкурентоспособности отечественных товаров, так и опережающего роста доли услуг.

Динамика импорта будет определяться постепенным укреплением национальной валюты, потребностями технологического перевооружения растущей экономики, ростом располагаемых доходов предприятий и населения. Во II варианте Прогноза прогнозируется увеличение в структуре импорта доли инвестиционных товаров при некотором снижении удельного веса потребительского и промежуточного импорта.

Динамика конечного потребления будет определяться в основном ростом конечного потребления домашних хозяйств. Доля государственного потребления в 2006 - 2008 годах возрастет против уровня 2004 года (16,6% ВВП) и стабилизируется на уровне 17,7 - 17,5% ВВП, что связано с ростом государственной поддержки в сфере образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, а также оборонно-промышленного комплекса. Темпы роста государственного спроса возрастут до 4,7 - 4,0% в 2006 - 2008 годах против 2,3% в 2003 - 2004 годах.

Рост потребительского спроса домашних хозяйств несколько замедлится: с 9,6% в 2005 году до 8,8 - 8,1% в 2006 - 2008 годах. Продолжение роста потребления обеспечит темпы роста розничной торговли - на 9,0 - 7,9% и платных услуг населению на 5,6 - 6,1%. Расширение масштабов потребления обусловлено тенденцией динамичного роста реальной заработной платы и реальных располагаемых денежных доходов населения. При этом в Прогнозе пролонгируется тенденции опережающего роста заработной платы относительно производительности труда и повышения доли фонда заработной платы в ВВП с 23,7% в 2004 году, до 24,3% в 2006 году и 25,1% в 2008 году.

Прогноз базируется на гипотезе опережающего роста инвестиций в основной капитал относительно динамики ВВП. В результате в структуре внутреннего спроса по сравнению с предыдущими годами усилится влияние инвестиционной составляющей. Доля валового накопления основного капитала в ВВП увеличится с 18,1% в 2004 году до 19,6% в 2006 году и 22,9% в 2008 году. При этом прогнозируется тенденция к усилению процессов трансформации доходов экономики в инвестиции в реальный сектор экономики. Доля инвестиций в ВВП повысится с 16,5% в 2004 году до 18,3% в 2006 году и 20,5% в 2008 году.

В структуре источников финансировании# инвестиций прогнозируется увеличение объема привлеченных средств. Доля привлеченных средств в общем объеме инвестиций возрастет с 53,2% в 2004 году до 57,0% в 2006 году и 58,8% в 2008 году. Одновременно доля кредитов банков в инвестициях возрастет с 7,3% в 2004 г. до 10,4% в 2008 году. Дополнительный прирост инвестиций в основной капитал за счет налоговых новаций оценивается в 1,2 процентного пункта в 2006 году и 0,7 процентного пункта в среднем за 2007 - 2008 годы. Собственные средства предприятий и организаций, направляемые на инвестиции, увеличатся в 2,0 раза, в том числе располагаемая прибыль в 1,9 раза при увеличении общего объема инвестиций за счет всех источников финансирования в 1,48 раза относительно 2004 года.

Прогноз инвестиционной деятельности базируется на гипотезе повышения доли расходов инвестиционного характера из федерального бюджета - до 2,31% ВВП в 2008 году против 1,79% в 2005 году. Кроме того, предполагается, что иностранные инвестиции в российскую экономику будут расти опережающими темпами по сравнению с внутренними источниками финансирования инвестиций и достигнут в 2008 году 22,0 млрд. долл. против 8,9 млрд. долл. в 2005 году и 12,0 млрд. долл. в 2006 году.

В отраслевой структуре инвестиций в основной капитал будет возрастать доля отраслей, производящих конечную продукцию, сырье и материалы, доля инвестиций в ТЭК будет постепенно снижаться. Предполагается, что в реальном выражении среднегодовые темпы роста инвестиций в топливную промышленность составят около 6%, в отрасли, производящие сырье и материалы - 9%, а в отрасли, производящие продукцию, ориентированную на конечный спрос - около 10%. Однако и в этом случае доминирующие влияние на отраслевую структуру инвестиций сохраняется за добывающими производствами.

В Прогнозе заложены гипотезы о повышении эффективности экономики, в частности, предполагается снижение энергоемкости ВВП за 2006 - 2008 годы на 11,5 - 13,8% к уровню 2004 года. Настоятельная необходимость активной политики в области энергосбережения и внедрения ресурсосберегающих технологий обусловлена прогнозируемым смещением приоритетов в экономике в пользу модернизации производства, развития обрабатывающих производств и секторов, ориентированных на предоставление услуг.

В области ценовой политики в Прогнозе определены меры в сфере государственного регулирования цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий. Прогноз предельных параметров изменения этих цен и тарифов разработан на три года (2006 - 2008 годы), что позволит субъектам естественных монополий и потребителям их продукции иметь более четкие ориентиры в планировании развития производства.

Темпы роста тарифов на основные товары и услуги естественных монополий - электроэнергию, грузовые железнодорожные перевозки - в 2006 - 2008 годах не будут превышать целевой уровень инфляции. Параметры повышения регулируемых оптовых цен на газ установлены в среднем на 2006 год в размере 11%, на 2007 год - 8%, на 2008 год - 7%.

Ограничение роста цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий рассматривается Правительством Российской Федерации в качестве одного из факторов снижения инфляции в среднесрочной перспективе. Однако в Прогнозе не сказано, как ограничения цен и тарифов соотносятся с направлениями реформы электроэнергетики, ЖКХ и других естественных монополий. Кроме того, приведенные предельные параметры повышения цен и тарифов на продукцию естественных монополий не подтверждают исходный тезис. Так, рост цен на газ с темпами, превышающими прогнозируемые темпы инфляции, приведет по цепочке последовательной зависимости цен к дальнейшему их росту, несмотря на принимаемые в настоящее время ограничения.

С учетом предполагаемой динамики конкурентоспособности и внешнего спроса, темп роста промышленного производства к предыдущему году составит в 2008 году от 4,1 до 5,1% (по вариантам) и увеличится к 2008 году на 17,3 - 20,2% по сравнению с 2004 годом. При этом предусматривается ускорение темпов выпуска конечной продукции по сравнению с динамикой производства в сырьевых отраслей, что рассматривается Комитетом как положительная тенденция. Так, в 2006 - 2008 годах опережающий рост производства ожидается в машиностроении и металлообработке (8,5%), промышленности строительных материалов (7,1%), в пищевой промышленности (4,7%).

Основными факторами, сдерживающими рост промышленного производства, являются: износ основных производственных фондов, замедление темпов экспорта топлива и сырья, значительное усиление конкуренции с импортом. Ценовой уровень конкурентоспособности в большинстве отраслей уже в 2004 году снизился до уровня 1997 года. Благоприятная мировая конъюнктура на продукцию нефтегазового комплекса не сможет уже оказывать такого положительного влияния на рост промышленного производства, как в предшествующие годы, особенно в машиностроении.

Экономическая ситуация в сельском хозяйстве остается сложной, а финансовое положение значительной части сельскохозяйственных производителей - тяжелым. Недостаток сельскохозяйственной техники приводит к неэффективному использованию пахотных угодий и их сокращению. Продолжается снижение плодородия почв из-за сокращения объемов внесения минеральных удобрений. Состояние сельскохозяйственного производства характеризуется низкой конкурентоспособностью. В тоже время в Прогнозе предусматривается рост урожайности сельскохозяйственных культур и продуктивности в животноводстве. В частности, прогнозируется рост производства зерна к 2008 году на 11,2% (по сравнению с 2004 годом). Не ясно, за счет чего должны происходить эти положительные изменения, если в удельном весе инвестиций по группам отраслей в основной капитал доля сельского хозяйства составляет неизменно всего лишь 4,2%, а реального укрепления материально-технической базы аграрного сектора из представленных материалов не видно.

Несмотря на то, что реальные располагаемые доходы населения в 2006 году увеличатся на 7,3 - 8,9% (по вариантам) и к 2008 году возрастут по сравнению с 2004 годом на 34,9 - 40,2% (по вариантам), а доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума снизится в 2006 году на 1,6 - 2,3 процентных пункта, доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в 2006 году все еще останется на достаточно высоком уровне - 13,5 - 14,2% (по вариантам). Следовательно, в 2006 году доходы каждого шестого-седьмого жителя России будут ниже прожиточного минимума. В 2008 году доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума прогнозируется на уровне - 11 - 9,7%, что, вероятно, не позволит к 2010 году решить проблему преодоления бедности.

III. Оценка основных макроэкономических показателей на 2006 год

Оценивая в целом прогноз основных макроэкономических показателей на 2006 год, Комитет отмечает следующее.

В 2006 году в связи с предполагаемым ухудшением внешнеэкономической конъюнктуры значительная роль отводится усилению мер экономической политики по активизации внутренних факторов развития.

Достижение прогнозируемых темпов роста ВВП в 2006 году в значительной мере будет зависеть не столько от конъюнктуры мировых цен на товары традиционного российского экспорта, сколько от эффективности реализации мер государственной экономической политики, направленных на поддержание динамики роста экономики. Слишком медленное снижение инфляции при стабильном валютном курсе останется в 2006 году важнейшим фактором снижения конкурентоспособности российских производителей.

По мнению ряда экспертов, оценка темпов роста ВВП в 2006 году завышена. Это вызвано завышением прогнозной оценки роста инвестиций в основной капитал в 2006 год, а также занижением прогнозных оценок импорта товаров и индекса-дефлятора ВВП в 2006 году.

Кроме того, экспертами отмечается завышение прогнозных оценок объема экспорта в 2006 году в связи # существующими техническими ограничениями на вывоз углеводородов (мощности трубопроводов, пропускная способность портов и т.д.)

В отношении показателей и факторов денежной сферы необходимо отметить, что они согласованы с проектом "Основных направлений единой денежно-кредитной политики Российской Федерации на 2006 год", подготовленным Центральным Банком Российской Федерации, и в значительной мере будут зависеть от возможности снижения темпа роста денежного предложения и сохранения тенденции к уменьшению вклада монетарных факторов.

Достижение прогнозируемых темпов инфляции будет главным образом зависеть от мер, принимаемых Правительством Российской Федерации по развитию конкурентной среды, совершенствованию налогового законодательства и др. Прогнозируемое снижение темпов роста потребительских цен до 7 - 8,5% в 2006 году и до 4 - 5,5% в 2008 году возможно только при сдерживании динамики тарифов на электроэнергию и услуги ЖКХ, повышении прозрачности их формирования, а также обеспечении умеренного роста цен на нефтепродукты на внутреннем рынке.

Анализ, проведенный в Счетной палате на основе многофакторных моделей, показывает, что высока вероятность превышения прогнозного уровня инфляции (8,5%) в 2006 году.

Кроме того, по мнению экспертов, в Прогнозе занижена оценка укрепления реального эффективного курса рубля в 2006 году, что явилось следствием недоучета степени ослабления курса доллара США по отношению к другим мировым валютам в 2005 году, а также недооценки уровня инфляции в России в 2006 году.

В Прогнозе предполагается значительное снижение цен на нефть марки Юралс, что представляется маловероятным по целому ряду причин. Прежде всего, ничто не указывает на снижение совокупного спроса на этот энергоноситель со стороны ведущих и набирающих силу потребителей, особенно КНР и Индии. В прогнозном периоде, скорее всего, сохранится неопределенная и крайне напряженная ситуация на Ближнем Востоке, которая будет вынуждать потребителей нефти делать сверхнормативные запасы. Уже в настоящее время складывается довольно напряженное положение с производственными мощностями в нефтяном секторе, и это напряжение вряд ли разрядится в течение ближайшего года. Исходя из приведенных факторов, Комитет считает, что прогноз цены на нефть на 2006 год занижен, что приводит к недооценке доходов федерального бюджета на 2006 год.

По мнению экспертов наиболее вероятной ценой на нефть марки Юралс в 2006 году является 55 долларов США за баррель.

На основе изложенного выше Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму рекомендует Правительству Российской Федерации уточнить основные макроэкономические показателями Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год по итогам развития российской экономики в 2005 году.

Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму отмечает, что Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год не в полной мере способствует решению задач, поставленных Президентом Российской Федерации - удвоение объема ВВП за десять лет и снижение инфляции до уровня 3% в год.

Для решения задачи удвоения ВВП необходим рост промышленного производства в 7 - 8% ежегодно. В тоже время, очевидно, что в силу ресурсных ограничений потенциал роста в таких отраслях как нефтедобыча, нефтепереработка, газовая промышленность, черная и цветная металлургия в ближайшие годы не превысит 2 - 4% в год. Это означает, что для выполнения поставленной задачи, остальные отрасли должны расти опережающими темпами. Задача государства при этом должна сводиться к созданию условий для поддержания и ускорения темпов экономического роста путем финансирования наиболее важных инвестиционных проектов, имеющих народнохозяйственное значение.

Комитет считает, что Правительству Российской Федерации необходимо выработать меры более активного воздействия на экономические процессы в стране, направленные на создание быстро растущего внутреннего потребительского и инвестиционного спроса, как главных внутренних факторов экономического роста.

В то же время еще не принята программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005 - 2008 годы), обеспечивающая диверсификацию производства и повышение конкурентоспособности экономики.

Комитет считает, что Правительству Российской Федерации в кратчайшие сроки необходимо принять программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005 - 2008 годы).

Очевидной является необходимость повышения конкурентоспособности российской экономики посредством таких механизмов, как протекционизм во внешней торговле и создание конкурентной среды на внутреннем рынке.

В целях улучшения инвестиционного климата в стране и уменьшения оттока капитала за рубеж необходимо продолжить реализацию реформы судебной системы, форсировать принятие мер по борьбе с коррупцией, защите конкуренции и прав собственности, повысить прозрачность административных процедур.

Комитет отмечает, что деятельность крупнейших российских компаний остается недостаточно эффективной, в том числе вследствие непрозрачности внутреннего ценообразования, отсутствия механизмов общественного контроля и низкого качества менеджмента. В этой связи Комитет поддерживает проводимую Правительством Российской Федерации работу по приватизации государственных и муниципальных предприятий и передаче управления ими экономически эффективным собственникам.

Комитет считает, что необходимо скорейшее принятие Государственной Думой проекта федерального закона "О защите конкуренции", который в настоящее время готовится в Комитете Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму ко второму чтению.

Важнейшую роль в повышении конкурентоспособности продукции российских предприятий играет Федеральный закон "О техническом регулировании". Необходимо ускорить внесение в Государственную Думу проектов технических регламентов, разработанных в рамках Программы разработки технических регламентов на 2004 - 2006 годы, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. N 1421-р, а также получивших положительную оценку проектов технических регламентов, разработанных в инициативном порядке независимыми разработчиками.

Комитет считает, что недро-, водо- и землепользование недостаточно эффективно и в основном ориентировано на обеспечение экспортных поставок. Вместе с тем, данная область содержит скрытые резервы для собственного качественного развития и реализации в России структурных реформ. В целях более рационального и экономически обоснованного использования природных ресурсов необходимо продолжить работу по обеспечению сбалансированности полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти.

Одним из эффективных механизмов повышения занятости, выхода экономики на инновационный путь развития является малый бизнес. В этой связи необходимо задействовать все возможные механизмы государственной поддержки данного сегмента рынка: расширение возможностей кредитования за счет средств региональных бюджетов, создание необходимой инфраструктуры (технопарки, бизнес-инкубаторы), дальнейшее совершенствование специальных налоговых режимов, и, самое главное, разработка и принятие федерального закона, определяющего государственную политику в области поддержки малого предпринимательства.

Комитет считает, что среди наиболее перспективных инструментов экономического развития регионов России следует рассматривать создание туристско-рекреационных особых экономических зон. Создание этих зон должно способствовать повышению занятости населения в субъектах Российской Федерации, а также стимулированию развития секторов экономики, обеспечивающих поставку товаров, выполнение работ и оказания услуг для туризма и санаторно-курортной сферы. В соответствии с этим, Комитет считает необходимым внести изменения в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" в части создания туристско-рекреационных особых экономических зон.

Важнейшим фактором экономического роста является развитие внешнеэкономического сотрудничества. В последнее время произошли изменения в географии внешнеторговых связей России. Наряду с сохраняющейся значительной долей стран Европы, в структуре российского внешнеторгового оборота повышается роль стран Юго-Восточной Азии. В этой связи должны возрастать требования к качеству приграничного сотрудничества российских регионов, прежде всего - Дальнего Востока. Имеются значительные неиспользованные резервы в создании европейско-азиатских транспортных коридоров посредством функционирования сети логистических центров, оптимизирующих трансконтинентальные транспортные потоки.

IV. Оценка основных направлений бюджетной политики в 2006 году

Основными задачами бюджетной политики при формировании проекта федерального бюджета на 2006 год являются:

- обеспечение последовательного снижения уровня инфляции;

- выполнение федеральных расходных обязательств;

- сохранение основных принципов формирования параметров Стабилизационного фонда Российской Федерации с возможностью использования средств, накопленных сверх установленного минимума, только на замещение источников погашения внешнего долга.

Федеральный бюджет на 2006 год, по оценке Правительства Российской Федерации, является бюджетом развития и обеспечивает создание предпосылок для дальнейшего увеличения инвестиций в российскую экономику, создания условий для ее устойчивого роста и повышения ее конкурентоспособности. Это достигается за счет:

- снижения налогового бремени;

- обеспечения стабильно низкого уровня инфляции;

- проведения консервативной политики в области государственных заимствований;

- создания условий для роста конкурентоспособности "человеческого капитала" - повышения эффективности работы систем здравоохранения, образования, пенсионной системы и системы социальной защиты населения;

- повышения эффективности и результативности судебной и правоохранительной систем, институтов, обеспечивающих исполнение законодательства;

- повышения эффективности использования государственной собственности и формирования системы управления имуществом государственного сектора, развития партнерства государственного и частного сектора;

- поддержки отдельных отраслей экономики.

Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму отмечает сохранение положительных тенденций бюджетного планирования, заложенных в предыдущие годы. Продолжится работа по совершенствованию налогового законодательства, снижению налогового бремени.

Комитет поддерживает деятельность Правительства Российской Федерации по реформированию бюджетного процесса, разработке трехлетнего финансового плана, переходу на программно-целевые принципы бюджетирования в государственном секторе.

В целом, проект закона о федеральном бюджете на 2006 год можно охарактеризовать как отвечающий в целом задачам эффективной фискальной политики.

V. Оценка основных показателей проекта федерального бюджета на 2006 год с позиции решения основных задач социально-экономического развития Российской Федерации в 2006 году и в среднесрочной перспективе

В 2006 году Правительство Российской Федерации предполагает продолжить политику формирования федерального бюджета с профицитом. Профицит федерального бюджета определен в 2006 году в сумме 776 млрд. руб. (3,2% к ВВП), что на 1,7 процентного пункта выше, чем в 2005 году.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, доходы, формируемые за счет превышения прогнозируемой цены на нефть 27 долларов за баррель нефти марки Юралс (в соответствии с предлагаемыми Правительством Российской Федерации изменениями в главу 13.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации), зачисляются в Стабилизационный фонд Российской Федерации. Объем поступлений в Стабилизационный фонд в 2006 году оценивается в размере 660,4 млрд. рублей, из которых 40,9 млрд. рублей будет направлено на погашение государственного внешнего долга. Величина Стабилизационного фонда по состоянию на 1 января 2007 года достигнет 2242,3 млрд. рублей.

Комитет отмечает, что создание Стабилизационного фонда является положительным шагом бюджетной политики. Данная мера позволяет снизить зависимость федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры.

В то же время, Стабилизационный фонд, концентрируя дополнительные доходы, связанные с добычей и экспортом нефти и других нефтепродуктов, превратился в средство стерилизации значительной части ликвидности. Правительство Российской Федерации считает его одним из главных факторов ограничения роста потребительских цен. Дополнительные доходы, получаемые за счет высоких цен на нефть на мировых рынках, скапливаются в Стабилизационном фонде и обесцениваются в результате инфляции. Сдерживается рост монетизации экономики, что объективно создает ограничения для развития финансовых рынков и банковской системы и тем самым еще более затрудняет борьбу с инфляцией в среднесрочном периоде.

V.1. Доходы федерального бюджета

Доходная база федерального бюджета на 2006 год определена с учетом изменений налогового законодательства. С 2006 года предполагается установление общего порядка принятия к вычету сумм НДС при осуществлении капитальных вложений и ускоренное списание амортизации на вновь вводимые основные средства в размере 10%, а также увеличение до 50% верхнего предела для уменьшения налоговой базы по налогу на прибыль в следующем году на сумму убытков, полученных в предшествующие годы, и изменение сроков списания расходов на НИОКР по налогу на прибыль организаций. Кроме того, предполагается отмена налога с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, введение особого режима налогообложения в свободных экономических зонах и совершенствование налогообложения малого бизнеса.

По расчетам Правительства Российской Федерации, изменения в налоговом законодательстве приведут к снижению доходной базы федерального бюджета в 2006 году относительно ожидаемого исполнения 2005 года на 0,34% ВВП или на 83,0 млрд. руб.

Доходы федерального бюджета на 2006 год определены в сумме 5046,1 млрд. рублей (2005 год - 3326,0 млрд. руб.), т.е. увеличены на 1720 млрд. рублей по сравнению с утвержденными законом о федеральном бюджете на 2005 год. В то же время доходы федерального бюджета на 2006 год только на 75,4 млрд. руб. выше, чем ожидаемое исполнение федерального бюджета в 2005 году. Кроме того, доля доходов в ВВП в 2006 году снизится по сравнению с оценкой 2005 года на 2,97 процентных пункта (с 23,67% ВВП до 20,7% ВВП).

В составе доходов федерального бюджета налоговые доходы составляют 3167,8 млрд. рублей (12,99% ВВП), в том числе без учета средств единого социального налога и отчислений в Стабилизационный фонд Российской Федерации - 2591,2 млрд. рублей (10,63% ВВП). Неналоговые доходы на 2005 год определены в сумме 1878,2 млрд. рублей (7,70% ВВП).

Основными доходными статьями федерального бюджета в 2006 году, как и в 2005 году, остаются налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых и налог на прибыль организаций.

В целях повышения собираемости налогов и защиты прав предпринимателей, Комитет считает необходимым продолжить работу в области улучшения качества таможенного и налогового администрирования.

По мнению Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму, существуют еще дополнительные резервы повышения доходов бюджета в 2006 году.

Комитет отмечает недостаточное качество управления государственной собственностью, низкую экономическую эффективность и налоговую дисциплину. Повышение эффективности управления государственной собственностью, может быть достигнуто, в частности, посредством широко используемого в мире инструмента - концессионных соглашений. Основное преимущество концессионного механизма для государства заключается в том, что частные инвестиции направляются для создания, улучшения и эффективного использования государственного имущества, не включенного в свободный хозяйственный оборот, но важного для экономики страны и повседневной жизни граждан. В этой связи Комитет считает, что Правительству Российской Федерации необходимо в кратчайшие сроки преступить к реализации положений Федерального закона "О концессионных соглашениях".

По мнению Комитета, возможно значительное увеличение доходов консолидированного бюджета за счет увеличения собираемости акцизов с алкогольной продукции. По экспертным оценкам в настоящее время до 60% алкогольной продукции находится "в тени". Легализации алкогольного рынка призвана служить вводимая с 2006 года Единая государственная автоматизированная информационная система учета оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Однако проектом бюджета (подпункт 10 пункта 1 и пункт 2 статьи 118) из-под названной системы выводится импортируемая алкогольная продукция. Это может привести к резкому увеличению риска поступления некачественной и фальсифицированной импортной продукции, поскольку с 1 января 2006 года упраздняется действующая система специального лицензирования импорта алкогольной продукции. Упразднение специального лицензирования импорта алкогольной продукции без включения импортируемой алкогольной продукции в Единую государственную автоматизированную информационную систему станет безальтернативным ослаблением контроля импорта алкогольной продукции и фактором увеличения нелегального оборота алкогольной продукции в стране. Это не только нивелирует эффект от введения Единой государственной автоматизированной информационной системы, но и негативным образом скажется на поступлении в бюджет всех платежей от алкогольной продукции.

Комитет также считает, что в связи с имеющими место фактами уклонения от уплаты акцизов от производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и в целях увеличения их поступлений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации Правительству Российской Федерации следует разработать механизм представления налогоплательщиками поручительства по уплате акцизов или банковской гарантии.

Также есть возможности повышения доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с увеличением налогооблагаемой базы за счет пресечения нелегального вывоза капитала, декриминализации хозяйственной деятельности и легализации теневой составляющей хозяйственного оборота.

Использование указанных резервов повышения доходов бюджета в 2006 году позволит направить дополнительные средства как на поддержку реального сектора экономики, так и на решение задач по повышению уровня жизни населения страны, в т.ч. на снижение уровня социальной напряженности в ряде регионов.

V.2. Расходы федерального бюджета

Проектировки расходов федерального бюджета на 2006 год рассчитывались Правительством Российской Федерации на основе действующего законодательства Российской Федерации с учетом разграничения расходных полномочий, осуществляемого с 1 января 2005 года.

В результате увеличения с 2006 года базовой цены на нефть, применяемой для расчета объемов средств федерального бюджета, подлежащих зачислению в Стабилизационный фонд Российской Федерации, с 20 до 27 долларов США за баррель, непроцентные расходы федерального бюджета в 2006 году, несмотря на сокращение доходов в реальном выражении, составят 16,7% ВВП, что на 1,1 процентный пункт выше, чем ожидаемое исполнение в 2005 году.

Расходы федерального бюджета определены в 2006 году в сумме 4270,1 млрд. руб. (16,7% ВВП), что на 773 млрд. рублей превышает уровень текущего года.

Непроцентные расходы федерального бюджета составят в 2006 году 4067,6 млрд. рублей. При этом значительную часть прироста непроцентных расходов предполагается направить на повышение жизненного уровня работников организаций бюджетной сферы, федеральных государственных служащих, военнослужащих и приравненных с ним лиц, а также на повышение уровня жизни пенсионеров и других граждан, в отношении которых на федеральном уровне существуют финансовые обязательства.

Структура расходов федерального бюджета в 2006 году не претерпела существенных изменений по сравнению с 2005 годом и включает 11 функциональных разделов (см. таблицу 3). Расходы на управление, прикладные научные исследования, федеральные целевые программы и капитальные вложения по основным направлениям и сферам деятельности органов государственной власти распределены по соответствующим функциональным разделам.

Быстрыми темпами растут расходы по разделам "Национальная оборона" (26%) и "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" (35%). При этом общая сумма расходов по этим двум разделам в 2006 году - 1207 млрд. рублей, что составляет третью часть всех расходов бюджета. Отметим, что увеличение расходов по указанным разделам больше, чем вся сумма средств, направляемых в 2006 году на финансирование разделов "Здравоохранение и спорт", "Охрана окружающей среды", "Жилищно-коммунальное хозяйство", "Культура, кинематография, СМИ".

Таблица 3

Структура расходов федерального бюджета на 2006 год

Наименование раздела	В соответствии с ФЗ N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" (млрд. руб.)	Проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 г.) (млрд. руб.)	Изменение (ст. 2 - ст. 3) (млрд. руб.)	Темп роста (%)
1	2	3	4	5
Расходы всего	3047,9	4270,1	1222,2	140
Общегосударственные вопросы	460,4	647,2	186,8	141
Национальная оборона	531,1	667,3	136,2	126
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	398,8	540,2	141,4	135
Национальная экономика	242,1	338,6	96,5	140
Жилищно-коммунальное хозяйство	8,6	31,6	23,0	367
Охрана окружающей среды	4,6	6,3	1,7	137
Образование	155,3	206,0	50,7	133
Культура, кинематография, СМИ	39,1	50,4	11,3	129
Здравоохранение и спорт	85,7	145,8	60,1	169
Социальная политика	167,3	209,6	42,3	125
Межбюджетные трансферты	954,5	1427,1	472,6	150

Значительно увеличены расходы по разделу "Общегосударственные расходы", которые составят в 2006 году 654,2 млрд. руб. (в 2005 году 488,6 млрд. руб.) Расходы по указанному разделу возрастут по сравнению с 2005 годом на 186,8 млрд. руб. При этом расходы на обслуживание государственного долга составляют 202,4 млрд. руб. (около 4,7% всех расходов бюджета). Из указанных средств на обслуживание государственного внутреннего долга предлагается направить 66,1 млрд. рублей, а на обслуживание государственного внешнего долга - 136,3 млрд. рублей. Необходимо отметить, что по сравнению с 2005 годом произошло уменьшение доли процентных расходов в ВВП на 3,3 процентных пункта, что является положительным моментом и подтверждает правильность действий Правительства Российской Федерации по досрочному погашению долгов бывшего СССР. В целом же расходы на обслуживание и погашение государственного долга в 2006 году составят более 500 млрд. руб. (2% ВВП), что свидетельствует о сохранении существенной нагрузки на федеральный бюджет со стороны выплат по государственному долгу.

Расходы по разделу "Национальная экономика" увеличатся в 2006 году на 40%, а их доля в ВВП увеличивается по сравнению с 2005 годом на 0,2 процентных пункта. Это свидетельствует об усилении внимания Правительства Российской Федерации к финансированию реального сектора экономики, т.к. именно по данному разделу проходят расходы на обеспечение структурной перестройки экономики, создание предпосылок для устойчивого экономического роста.

Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму положительно оценивает выделение в 2006 году в составе расходов федерального бюджета 6 000,0 млн. рублей на поддержку отечественного авиастроения (на увеличение уставных капиталов лизинговых компаний с государственным участием - открытых акционерных обществ "Ильюшин Финанс Ко" и "Финансовая лизинговая компания"), а также оказание помощи из бюджета реальному сектору экономики путем субсидирования процентных ставок по кредитам и компенсации части затрат на уплату процентов по кредитам, лизинговым платежам сельскохозяйственным предприятиям, предприятиям легкой и текстильной промышленности, российским авиакомпаниям на покупку российских самолетов и др.

Комитет также поддерживает направление финансовых средств в размере 2500,0 млн. рублей на государственную поддержку малого предпринимательства. При этом Комитет отмечает, что уже давно назрела необходимость принятия действенных мер по поддержке малого предпринимательства в целях создания благоприятных условий для устойчивой работы объектов малого бизнеса. Однако, для эффективного развития института малого предпринимательства, становления его инфраструктуры, решения конкретных задач и реализации поставленных целей объем финансовых ресурсов, выделяемых из федерального бюджета в 2006 году, представляется недостаточным.

Ассигнования на сельское хозяйство предусмотрены в проекте федерального бюджета на 2006 год по разделам "Национальная экономика" и "Межбюджетные трансферты" в объеме 46,1 млрд. рублей. Подраздел "Сельское хозяйство и рыболовство" сформирован в объеме 20 281,3 млн. рублей (0,1% ВВП), с увеличением по сравнению с 2005 годом только в 1,04 раза. Из указанного объема на поддержку сельского хозяйства планируется направить в 2006 году 12 400,8 млн. рублей.

Комитет считает, что учитывая сложную экономическую ситуацию в сельском хозяйстве, тяжелое финансовое положение значительной части сельскохозяйственных производителей, а также недостаток сельскохозяйственной техники, при подготовке проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" ко второму и третьему чтениям необходимо изыскать (в рамках общей суммы расходов федерального бюджета на 2006 год) дополнительные средства на государственную поддержку производителей сельскохозяйственной продукции, в т.ч. на поддержку крестьянских и подсобных хозяйств, на развитие животноводства. Необходимо также увеличить средства, направляемые на субсидирование процентных ставок по кредитованию сельхозтоваропроизводителей и на развитие лизинга сельскохозяйственной техники в целях реализации задач, поставленных в данной области Президентом Российской Федерации В.В. Путиным на встрече с членами Правительства Российской Федерации, руководителями Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета 5 сентября 2005 года.

В составе федерального бюджета на 2006 год впервые создается Инвестиционный фонд в сумме 69,7 млрд. рублей с целью финансирования крупных инфраструктурных проектов на долевой основе совместно к частным бизнесом.

Необходимо отметить, что требуется уточнить правовой статус создаваемого Инвестиционного фонда. В соответствии с Федеральным законом N 156-ФЗ от 29 ноября 2001 года "Об инвестиционных фондах" понятие "инвестиционный фонд" определяется как "находящийся в собственности акционерного общества либо в общей долевой собственности физических и юридических лиц имущественный комплекс, пользование и распоряжение которым осуществляются управляющей компанией исключительно в интересах акционеров этого акционерного общества или учредителей доверительного управления". Инвестиционные фонды создаются в форме акционерных инвестиционных фондов и паевых инвестиционных фондов.

Исходя из определения целей создания Инвестиционного фонда, описанных в пояснительной записке к законопроекту, создаваемый Инвестиционный фонд не отвечает признакам акционерного или паевого инвестиционного фонда. По мнению Комитета, создание инвестиционного фонда с использованием бюджетных средств должно осуществляться на базе закона, в рамках которого должны быть определены: правовой статус такого инвестиционного фонда, порядок формирования имущества фонда, порядок привлечения частных средств в инвестиционный фонд, характер гражданско-правовых отношений государства и частных инвесторов, порядок проведения конкурсных процедур по привлечению частных средств и выбору инвестиционных проектов, порядок управления инвестиционным фондом, порядок контроля за деятельностью фонда, порядок прекращения деятельности фонда и др. вопросы создания и функционирования инвестиционного фонда.

Бюджетные ассигнования на государственные капитальные вложения на 2006 год предусмотрены в сумме 487,3 млрд. рублей, а с учетом средств Инвестиционного фонда - 557,0 млрд. рублей или 13,0% всех расходов федерального бюджета. Необходимо отметить положительную динамику в направлении государственных капитальных вложений: на высокотехнологичные наукоемкие проекты в 2006 году будет направлено 23,4% всех инвестиционных расходов бюджета (в 2005 - 15,3%).

Объем ассигнований на реализацию федеральных целевых программ (ФЦП) в 2006 году составляет 362,5 млрд. рублей, что превышает на 38,0% утвержденный аналогичный показатель 2005 года. В 2006 году в рамках ФЦП планируется осуществлять: поддержку реформ в сфере образования и здравоохранения, реформу судебной системы, формирование рынка доступного жилья, модернизацию АПК, строительство и модернизацию стратегически важных для страны объектов транспорта, реализацию программ технологического профиля и инновационных проектов, поддержку секторов экономики с высоким инновационным потенциалом (авиационно-космическая промышленность, информационно-коммуникационные технологии) и др.

Расходы на финансирование государственных капитальных вложений по федеральным целевым программам и решение отдельных социально-значимых для экономики страны проблем вне рамок указанных программ включены в установленном порядке в Федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП) на 2006 год. Как и в предыдущие годы, большая часть государственных капитальных вложений в рамках ФАИП направляется на решение социальных проблем федерального уровня, не имеющих, как правило, альтернативных источников. Так, государственные капитальные вложения в 2006 году сосредоточатся в основном на объектах социальной инфраструктуры, развитии фундаментальной науки, строительстве объектов спецкомплекса; реконструкции объектов федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

Необходимо отметить, что проектом Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" предлагается утвердить расходы на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы на 2006 год (согласно приложениям 37 и 51) и перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета на 2006 год (согласно приложению 46, 47 и 48). При этом перечень строек и объектов, начиная с 2004 года, утверждается Правительством Российской Федерации и отсутствует, как и в 2005 году, в материалах к бюджету. Депутаты Государственной Думы лишены не только возможности участвовать в обсуждении и корректировке перечня строек и объектов ФАИП на 2006 год, но и информации о действиях Правительства Российской Федерации в данной области. В результате этого не представляется возможным оценить эффективность расходования бюджетных средств в рамках ФАИП.

Существенно возросли расходы по разделам "Образование" (33%) и "Здравоохранение и спорт" (69%), что, по мнению Правительства Российской Федерации, позволит обеспечить рост конкурентоспособности "человеческого капитала" и в перспективе повысить конкурентоспособность российских предприятий на внутренних и мировых рынках.

Основное внимание в 2006 году предполагается сосредоточить на реформе образования - будут усовершенствованы образовательные программы и стандарты, обеспечена большая ориентация на потребности рынка труда. Предусматривается внедрение оптимальных финансовых механизмов обеспечения здравоохранения, способов оплаты медицинской помощи, ориентированных на конечный результат.

В целях обеспечения повышения оплаты труда работников бюджетных организаций, в 2006 году предполагается индексация тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки (ETC) работников бюджетной сферы. Реальная заработная плата работников бюджетных учреждений за 2005 - 2007 годы возрастет в 1,5 раза. Расходы федерального бюджета учитывают также повышение с 1 января 2006 года на 15% денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также денежного содержания государственных служащих и связанных с этим пенсий. Денежное содержание судей и прокуроров и связанные с этим выплаты пожизненного содержания и пенсии будут увеличены на 32% с 1 июля 2006 года. С начала 2006 года в 1,5 раза увеличится размер стипендий аспирантам, докторантам федеральных образовательных учреждений высшего профессионального образования, обучающимся и студентам начального и среднего профессионального образования.

Однако предусмотренные в бюджете на 2006 год средства не позволят полностью решить задачу, поставленную Президентом Российской Федерации В.В. Путиным на встрече с членами Правительства Российской Федерации, руководителями Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета 5 сентября 2005 года, а именно - существенно повысить качество жизни граждан России.

Исходя из этого, в ходе подготовки проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" ко второму и третьему чтениям (в рамках общей суммы расходов федерального бюджета на 2006 год) необходимо изыскать и направить дополнительные средства на увеличение финансирования:

- здравоохранения (оснащение новым диагностическим оборудованием более 10 тысяч муниципальных поликлиник, развитие первичной медицинской помощи, увеличение заработной платы участковых терапевтов, педиатров и врачей общей практики на 10 тысяч рублей в месяц, медсестер - на 5 тысяч рублей и др.);

- образования (государственная поддержка вузов и школ, активно внедряющих инновационные образовательные программы; повышение оплаты труда работников Российской академии наук, педагогов и др.);

- обеспечения жильем граждан России (увеличение уставного капитала Агентства по ипотечному и жилищному кредитованию, поддержку молодых семей, исполнение государственных обязательств по предоставлению жилья ветеранам войн и вооруженных конфликтов, инвалидам, военнослужащим и др.).

Оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам других уровней направлено на выравнивание уровня социально-экономического развития регионов, создание стимулов для наращивания собственной доходной базы, выполнение субъектами Российской Федерации обязательств, возложенных на них законодательством Российской Федерации. Общий объем финансовой помощи регионам в 2006 году составит 520,5 млрд. рублей, т.е. с ростом против ожидаемого уровня 2005 года на 12,8%, а также бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования в объеме 906,6 млрд. рублей, т.е. с ростом против ожидаемого уровня 2005 года на 24%.

V.3. Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2006 год

В 2006 году Правительство Российской Федерации будет проводить консервативную политику в области заимствований, которая предполагает, что привлечение средств за счет новых заимствований не будет превышать погашение задолженности. Разрыв между погашением долга и новыми заимствованиями предполагается компенсировать за счет использования средств Стабилизационного фонда, поступлений от приватизации, продажи земельных участков и реализации государственных запасов.

В 2006 году за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке планируется привлечь 238,2 млрд. рублей при погашении государственных ценных бумаг в размере 68,4 млрд. рублей. При этом в 2006 году не планируется принятия мер по сокращению государственного внутреннего долга. По этой причине погашение основного долга будет осуществляться путем рефинансирования.

В 2006 году 40 млрд. рублей предполагается направить на выплату компенсаций по дореформенным сбережениям, что позволит выплатить двукратную компенсацию из расчета остатка вклада (взноса) гражданам Российской Федерации старше 76 лет, а именно лицам по 1930 год рождения включительно.

В соответствии с прогнозным планом приватизации в 2006 году поступления от приватизации должны составить 31,0 млрд. рублей. Кроме того, планируемые поступления средств в федеральный бюджет от продажи земельных участков в 2006 году составят 8 млрд. рублей.

В 2006 году привлечение финансовых несвязанных кредитов от правительств иностранных государств и от международных финансовых организаций не предусматривается, что оценивается Комитетом положительно.

В 2006 году будет продолжено проведение политики, направленной на отказ от привлечения новых "связанных кредитов". Финансирование действующих проектов будет осуществляться исходя из необходимости их завершения. Использование целевых "связанных" кредитов, предоставляемых правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями, планируется в 2006 году в объеме 1,1 млрд. долл. США. Из этой суммы на нефинансовые займы международных финансовых организаций (МФО) приходится 959,9 млн. долл. США.

В проекте федерального бюджета на 2006 год предусмотрены платежи по погашению государственного внешнего долга в размере 8,5 млрд. долларов США. Кроме того, в 2006 году предусматривается направить 498,75 млн. долларов на возможное исполнение "экспортных гарантий".

Проведение Правительством Российской Федерации последовательной политики по совершенствованию управления государственным долгом позволит в течение 2006 года уменьшить государственный внешний долг Российской Федерации на 5,2 млрд. долларов США. В результате на 1 января 2007 года верхний предельный размер государственного внешнего долга Российской Федерации будет равен 79,2 млрд. долларов США. Указанные действия Правительства оцениваются Комитетом положительно.

В то же время Комитет считает, что долговая политика Правительства Российской Федерации является чрезмерно консервативной, т.к. есть все предпосылки (как внешние, так и внутренние) для более интенсивного замещения внешнего долга внутренним.

VI. Выводы и предложения

Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму считает, что Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год, представленный Правительством Российской Федерации, может служить основой для формирования федерального бюджета на 2006 год.

Вместе с тем, Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму считает необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации:

1. Обеспечить более высокие и устойчивые темпы роста экономики за счет проведения активной государственной экономической политики по осуществлению структурной реформы и повышению конкурентоспособности российской экономики на внутреннем и внешнем рынках, снижение ее зависимости от внешнеэкономических факторов.

2. Ускорить принятие Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005 - 2008 годы).

3. Повысить качество и достоверность прогнозов социально-экономического развития страны, в том числе основных макроэкономических и бюджетообразующих показателей. Разработать и внести в Государственную Думу новую редакцию Федерального закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации".

4. В целях улучшения инвестиционного климата в стране и уменьшения оттока капитала продолжить реформу судебной системы, форсировать принятие мер по борьбе с коррупцией, защите конкуренции и прав собственности, повысить прозрачность административных процедур.

5. Внести в Государственную Думу проекты технических регламентов, разработанных в рамках Программы разработки технических регламентов на 2004 - 2006 годы, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. N 1421-р, а также получивших положительную оценку проектов технических регламентов, разработанных в инициативном порядке независимыми разработчиками.

6. Разработать и внести в Государственную Думу пакет законодательных инициатив, направленных на развитие малого и среднего предпринимательства.

7. Разработать механизмы защиты внутреннего рынка Российской Федерации от скачкообразных повышений цен на энергоносители, услуги жилищно-коммунального хозяйства, а также на лекарства и другие социально-значимые товары.

8. Внести изменения в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" в части создания туристско-рекреационных особых экономических зон.

9. Рассмотреть вопрос об увеличении доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации за счет улучшения налогового и таможенного администрирования. Так, увеличению собираемости акцизов от производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции будет способствовать своевременное введение Единой государственной автоматизированной информационной системы учета оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также совершенствование механизма взимания акцизов на алкогольную продукцию, в том числе за счет введения механизма представления налогоплательщиками поручительства по уплате акцизов или банковской гарантии.

10. Включить в проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" статью, предусматривающую распределение дополнительных доходов, полученных сверх установленных в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2006 год".

11. В целях оценки эффективности расходования бюджетных средств в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы до рассмотрения проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" во втором чтении представить в Государственную Думу перечень строек и объектов, финансирование которых предполагается в 2006 году в рамках ФАИП.

Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" с учетом высказанных выше замечаний и предложений.

Председатель Комитета

В.Г. Драганов