Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам от 19 сентября 2005 г. на проект федерального закона N 211446-4 "О федеральном бюджете на 2006 год" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам от 19 сентября 2005 г.
на проект федерального закона N 211446-4 "О федеральном бюджете на 2006 год"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год", внесенный Правительством Российской Федерации 26 августа 2005 года в Государственную Думу, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам отмечает, что документы и материалы, представленные одновременно с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год", соответствуют перечню материалов, установленному статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В данном заключении анализируются основные концептуальные и структурные особенности и характеристики проекта федерального бюджета на 2006 год с учетом заключений комитетов Государственной Думы, Совета Федерации и Счетной палаты Российской Федерации.

Основные концептуальные и структурные особенности бюджета

Бюджетные проектировки 2006 года в целом направлены на реализацию стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития России, определенных Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации "О бюджетной политике Российской Федерации в 2006 году".

Президентом Российской Федерации поставлена задача обеспечить переход к экономической политике, основанной на стратегии устойчивого экономического роста, повышении благосостояния населения и уменьшении бедности.

Решать эту задачу предстоит в условиях сохранения благоприятного влияния внешнеэкономических факторов, которые в настоящее время оказывают существенное влияние на усиление инфляционных процессов, рост цен на продукцию и услуги естественных монополий, ограничение конкурентоспособности российских товаров на внешнем и внутреннем рынках, ограничение внутреннего спроса.

Бюджетная стратегия, предложенная Правительством Российской Федерации на 2006 год, сохраняет подходы и приоритеты, применявшиеся при разработке бюджетов последних лет - сбалансированность и профицитность федерального бюджета, безусловное выполнение долговых обязательств страны при снижении налогового бремени на экономику, и направлена на поддержание общей макроэкономической стабильности.

Впервые проект федерального бюджета на 2006 год сформирован в рамках трехлетнего бюджетного планирования на 2006 - 2008 годы, что является первым реальным шагом к повышению качества и точности показателей бюджета, эффективности управления государственными финансами.

По существу это дает возможность:

решить во взаимной увязке проблемы сдерживания уровня инфляции, обеспечения экономического роста, проведения социальных реформ и повышения реального уровня жизни населения;

спланировать условия стабильной работы, как для бизнеса, так и для органов государственного управления.

Впервые за последние годы приоритетными стали инвестиционные расходы и расходы, обеспечивающие повышение уровня и качества жизни населения.

В составе расходов федерального бюджета образован Инвестиционный фонд, средства которого будут направлены на реализацию совместно с частными инвесторами особо значимых инвестиционных и инновационных проектов.

При этом, проектируемый на 2006 год уровень темпа роста ВВП и инфляции не позволяют пока решить поставленную Президентом Российской Федерации задачу к 2010 году удвоить объем ВВП и снизить уровень инфляции до 3 процентов.

Для формирования проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" использован объем ВВП в размере 24 380 млрд. рублей при темпе роста 105,8 процента и индексе-дефляторе 109,7%, с учетом корректировки "базовых" показателей федерального бюджета на 2005 год, обусловленной неточностью прогнозов на 2005 год.

Ожидаемый объем ВВП на 2005 год увеличен по сравнению с утвержденным на 2005 год на 2 280 млрд. рублей и составил 21 000 млрд. рублей, при этом темп роста ВВП сократился на 0,4 процентных пункта и прогнозируется на уровне 105,9 процента.

Годовая прогнозная оценка уровня потребительских цен на 2005 год увеличена с 7,5 - 8,5 процента до 10 - 11 процентов.

На общий уровень инфляции в 2005 году серьезное влияние продолжает оказывать дальнейший рост тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства и потребительских цен на отдельные группы продовольствия, а также цен на автомобильный бензин.

Таким образом макроэкономические показатели, используемые при разработке прогноза социально-экономического развития на 2006 год, характеризуются замедлением темпов роста экономики и потенциально высоким уровнем инфляции.

Анализ динамики ВВП за последние годы показывает, что она отражает принципиальную смену факторов экономического роста.

Несмотря на чрезвычайно высокий уровень мировых цен на энергоресурсы, сложившаяся модель развития российской экономики исчерпала имеющиеся возможности, как по обеспечению экономического подъема, так и по сдерживанию инфляции.

В отличие от 2004 года, когда определяющим фактором роста ВВП являлся опережающий темп роста экспорта товаров и услуг, в 2005 году в условиях благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, темп роста внешнего спроса замедляется до 106,4 процента, что ниже темпа роста внутреннего спроса (108,6 процента) и несколько выше темпа роста ВВП (105,9 процента).

Важнейшими причинами складывающейся ситуации является также снижение темпа роста объема экспорта нефти, расширение импорта и рост уровня потребительских цен.

Темп роста добычи нефти составил в 2004 году 108,8%, по оценкам 2005 года - 103,3%, по прогнозу на 2006 год - 102,7%. Увеличение объема экспорта нефти замедлится с 15,1% в 2004 году, до 4,3% и 3,5% в 2005 - 2006 годах.

Прогноз основных макроэкономических показателей на 2006 год рассчитан исходя из снижения мировых цен на нефть марки "Юралс" до 40 долларов США за баррель (48 долларов США за баррель по оценке за 2005 год). Превышение прогнозируемого уровня может привести к росту инфляции и необходимости уточнения параметров бюджета на 2006 год.

Ведущим фактором экономического роста в 2006 году становится расширение внутреннего спроса. При этом прогноз темпа роста внутреннего спроса на 2006 год предусматривается на уровне 2005 года - 108,6%, который ниже уровня 2004 года на 1,3%.

Несмотря на достаточно высокую точность расчетов размеров макроэкономических параметров на 2006 год, вероятность превышения прогнозного уровня инфляции в 2006 году остается достаточно высокой.

Обеспечение выполнения целевого ориентира по инфляции требует серьезной согласованной политики в бюджетной, денежно-кредитной, тарифной и структурной сферах.

В целом концепция федерального бюджета на 2006 год обладает значительным запасом прочности и заслуживает одобрения.

Доходы федерального бюджета на 2006 год

Доходы федерального бюджета в 2006 году планируются в сумме 5 046,1 млрд. рублей или с увеличением на 75,39 млрд. рублей по сравнению с ожидаемой оценкой за 2005 год.

Доля доходов федерального бюджета в ВВП по прогнозу на 2006 год составит 20,7%, и снизится по сравнению с 2005 годом на 2,97%.

В связи с изменением структуры классификации доходов бюджетов Российской Федерации в 2006 году в проекте федерального бюджета на 2006 год не предусмотрена группировка доходов бюджета по налоговым и неналоговым доходам. Такая группировка необходима для анализа структуры бюджетных доходов, оценки налоговой нагрузки на экономику, динамики этой нагрузки.

Исходя из представленных материалов по прогнозу на 2006 год налоговые доходы федерального бюджета увеличатся на 113,0 млрд. рублей или на 3,6% по сравнению с ожидаемым исполнением в 2005 году и составят 3 167,8 млрд. рублей или 13% к ВВП.

Прогноз относительного снижения удельного веса налоговых доходов в ВВП в 2006 году обусловлен:

снижением прогнозной цены на нефть с 48 до 40 долларов за баррель, за счет этого фактора снижение уровня налоговых доходов составляет 1,83% к ВВП;

изменение темпов роста объемов добычи газа, экспорта, роста курса доллара, величины налогооблагаемой прибыли, объемов подакцизной продукции, а также изменение структуры импорта в совокупности увеличило долю налоговых доходов на 0,36% к ВВП;

изменение налогового законодательства, привело к снижению уровня прогнозируемых налоговых доходов на 0,34% к ВВП.

Основу налоговых доходов федерального бюджета на 2006 год, по-прежнему, составляют налог на прибыль организаций, налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых.

В общей сумме доходов значительно возрастает доля этих налогов.

Объем поступлений налога на прибыль в федеральный бюджет в 2006 году прогнозируется в сумме 337,8 млрд. рублей и составляет 1,4% к ВВП.

Поступления от указанного налога в 2006 году увеличены на 30,0 млрд. рублей по сравнению с ожидаемым исполнением в 2005 году.

Используемый в расчетах налога на прибыль уровень собираемости в 2006 году на 7,4 процентных пункта ниже, чем в 2005 году (97,7%), при этом предусмотрено увеличение сбора доходов налоговыми органами в результате проведения контрольных мероприятий на 10 млрд. рублей.

Поступление налога на добавленную стоимость по товарам, произведенным на территории Российской Федерации, на 2006 год прогнозируется в сумме 1 123,7 млрд. рублей (4,6% в ВВП).

В расчетах по налогу на добавленную стоимость предусмотрено увеличение сбора доходов налоговыми органами в результате проведения контрольных мероприятий на 18,6 млрд. рублей при сохранении собираемости налогов на уровне 2005 года (96,9%).

Поступления налога на добычу полезных ископаемых на 2006 год прогнозируются в сумме 731,6 млрд. рублей, что ниже ожидаемых поступлений за 2005 год на 80,75 млрд. рублей. Такое изменение обусловлено увеличением налоговой ставки в 2006 году по нефти с 419 до 1423,32 рубля за тонну и увеличением ставки налога на добычу полезных ископаемых на газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья со 135 рублей за 1000 кубических метров газа до 147 рублей.

Общий объем поступлений государственной пошлины в 2006 году прогнозируется в сумме 23,1 млрд. рублей, или на 1,3 млрд. рублей больше ожидаемого исполнения в 2005 году.

В доходной части федерального бюджета на 2006 год не нашли отражения поступления в счет погашения задолженности по отмененным налогам и сборам, в частности по водному налогу.

Потенциальным резервом увеличения доходов федерального бюджета на 2006 год могли бы стать доходы, полученные в результате более активной работы по сокращению совокупной задолженности по налоговым и таможенным платежам, санкциям и пеням в бюджетную систему Российской Федерации, которая на 1 июля 2005 года составляла (без ЕСН и платежей в государственные внебюджетные фонды) 1 614,1 млрд. рублей, из них 800,0 млрд. рублей - погашение задолженности по налоговым и таможенным платежам и 814,1 млрд. рублей - пени, штрафы и т.д.

Комитет считает целесообразным предложить Правительству Российской Федерации разработать предложения по списанию или реструктуризации накопленной задолженности, либо взысканию средств в доходы федерального бюджета.

Исходя из представленных материалов по прогнозу на 2006 год неналоговые доходы проекта федерального бюджета на 2006 год предусмотрены в объеме 1,9 млрд. рублей, что на 2,4% выше оценки их ожидаемого поступления в 2005 году.

Основные поступления неналоговых доходов прогнозируются в сумме 1 662,9 млрд. рублей за счет доходов от внешнеэкономической деятельности.

Объем ввозных таможенных пошлин на 2006 год определен в сумме 310,6 млрд. рублей с увеличением по сравнению с ожидаемым исполнением за 2005 год на 45,3 млрд. рублей.

Рост поступлений от ввозных таможенных пошлин на 2006 год обусловлен увеличением прогнозируемого налогооблагаемого объема импорта в сумме 81,9 млрд. долларов США, а также сохранением по сравнению с 2005 годом средневзвешенной ставки ввозной таможенной пошлины на уровне 13,26% к стоимостному объему налогооблагаемого импорта.

При этом по отдельным позициям ввозимых товаров наблюдается значительное уменьшение по сравнению с 2005 годом объема импорта (по топливу, нефти и нефтепродуктам с 677 млн. долларов США до 410 млн. долларов США, коже и меху с 287 млн. долларов США до 164 млн. долларов США), и снижение ставок таможенных пошлин (по мясным, рыбным и молочным продуктам с 25,9 до 23,1, по изделиям из муки с 18,4 до 17,7, по сахару и кондитерским изделиям с 94,4 до 77,7).

Объем вывозных таможенных пошлин на 2006 год проектируется в сумме 1 297,3 млрд. рублей с уменьшением по сравнению с ожидаемым исполнением за 2005 год на 26,5 млрд. рублей. При этом ожидаемые поступления по вывозным таможенным пошлинам за 2005 год по сравнению с утвержденными увеличились более чем в два раза и составили 1 323,8 млрд. рублей, что свидетельствует об "условном" прогнозе объема поступлений по указанным доходам.

Объем вывозных таможенных пошлин на 2006 год спрогнозирован исходя из роста объема экспорта сырой нефти по сравнению с прогнозом на 2005 год с 235,5 до 250 млн. тонн и увеличения ставки пошлины с 44,38 до 114,71 долларов США за тонну и роста объема экспорта нефтепродуктов соответственно с 76,1 по 79,5 млн. тонн и увеличения ставки пошлины 40,4 до 71,3 долларов США за тонну.

По мнению Комитета такой прогноз по доходам от внешнеэкономической деятельности, может быть в 2006 году значительным резервом получения дополнительных доходов федерального бюджета и увеличения отчислений в Стабилизационный фонд.

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в абсолютной сумме проектируются на 2006 год в размере 85,8 млрд. рублей. Увеличение указанных доходов обусловлено увеличением поступлений доходов от дивидендов по акциям на 3,5 млрд. рублей, доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, на 3,5 млрд. рублей, доходов от перечисления части Прибыли Банка России на 4,7 млрд. рублей и уменьшением поступлений доходов от деятельности совместного предприятия "Вьетсовпетро" на 6,4 млрд. рублей.

Расходы федерального бюджета на 2006 год

Расходы федерального бюджета на 2006 год предусмотрены в объеме 4 270,1 млрд. рублей, что больше на 773,2 млрд. рублей, или на 22,1%, по сравнению с ожидаемым исполнением 2005 года.

В 2006 году общий объем расходов федерального бюджета прогнозируется на уровне 17,5% ВВП, что на 0,8 процентных пункта выше ожидаемого исполнения за 2005 год.

В 2006 году предусматривается дальнейшее сокращение доли процентных расходов с 7,2% в 2005 году до 4,7% в 2006 году.

Процентные расходы составят 202,5 млрд. рублей и сократятся по сравнению с ожидаемым исполнением на 25,8 млрд. рублей, или на 11,3%.

Непроцентные расходы определены в размере 4 067,6 млрд. рублей и по сравнению с ожидаемым исполнением за 2005 год увеличатся на 798,9 млрд. рублей.

Необходимо отметить, что проведение структурного анализа изменений расходов федерального бюджета на 2006 год затруднено, так как изменение бюджетной классификации и произведенная передача определенного ряда расходов между разными разделами и подразделами не позволяет точно оценить размер изменения объема расходов по отдельным позициям.

В среднем расходы федерального бюджета 2006 года увеличиваются на 25,7% по сравнению с 2005 годом, из них:

наибольшее увеличение прогнозируется по разделам: "Жилищно-коммунальное хозяйство" - на 213,2%, "Здравоохранение и спорт" - на 66,0%, "Национальная экономика" - на 33,6%, "Охрана окружающей среды" - на 32,5%, "Общегосударственные вопросы" - на 31,7%, "Образование" - на 26,4%;

наименьшее увеличение расходов по разделам "Культура, кинематография и средства массовой информации" - на 9,3% и "Социальная политика" - на 18,1%.

Увеличение финансирования по "силовому блоку" с учетом их приоритетного финансирования в 2005 году прогнозируется на более низком уровне, чем в среднем по расходам на 2006 год. По разделу "Национальная оборона" расходы возрастают на 21,4% и по разделу "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" - на 22,1%.

В 2006 году продолжается поэтапное увеличение оплаты труда. При повышении заработной платы работников федеральных государственных учреждений, оплачиваемых по ETC, в 2006 году размер тарифной ставки (оклада) 1 разряда ETC предполагается установить на уровне минимального размера оплаты труда, который с 1 мая 2006 года увеличивается до 1100 рублей в месяц, или на 37,5%. В целом фонд оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, оплачиваемых по ETC, возрастет по сравнению с 2005 годом на 43,3 млрд. рублей и составит 242,1 млрд. рублей. Индексацию заработной платы предусматривается провести в три этапа: с 1 марта 2006 года тарифные ставки всех 18 разрядов ETC увеличиваются на 8%, с 1 мая 2006 года - проводится дифференцированное повышение тарифных ставок, с 1 сентября повысятся ставки со 2 по 17 разряды.

Денежное довольствие военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также денежное содержание государственных служащих и связанные с этим выплаты пенсий предлагается проиндексировать с 1 января 2006 года на 15%, должностные оклады судей и прокуроров - с 1 июля 2006 года на 32%. Необходимые средства федерального бюджета предусмотрены в сумме 16,1 млрд. рублей.

Расходы на финансирование науки предусмотрены в размере 189,0 млрд. рублей с ростом к утвержденному уровню 2006 года на 32,4 млрд. рублей, или на 20,8%. Расходы на фундаментальные научные исследования, проектируются в размере 38,6 млрд. рублей и увеличиваются на 28,6%.

Расходы на прикладные научные исследования, предусмотренные почти по всем разделам, составляют в сумме 149,4 млрд. рублей и увеличиваются по сравнению с 2006 годом на 23,8 млрд. рублей, или 19,0%.

По разделу "Общегосударственные вопросы" расходы предусматриваются в размере 647,0 млрд. рублей с ростом к уровню 2005 года с учетом изменений на 155,7 млрд. рублей, из которых 69,7 млрд. рублей - средства Инвестиционного фонда. Значительно увеличивается по сравнению с 2005 годом финансирование по подразделу "Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора" - на 41,4 млрд. рублей, или на 48,4%, включающее в том числе ассигнования, связанные с увеличением численности работников центральных и территориальных органов в связи с возложением на них новых функций.

Такой рост обусловлен, прежде всего, увеличением заработной платы на 18 млрд. рублей по сравнению с прогнозом на 2005 год (с 46,5 до 64,7 млрд. рублей), при этом перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти, передаваемых субъектам, до настоящего времени не определен.

По подразделу "Международные отношения и международное сотрудничество" расходы по сравнению с 2005 годом увеличены на 22 млрд. рублей и составят 18,3 млрд. рублей.

По разделу "Образование" расходы составят 206,0 млрд. рублей и почти 93% расходов приходятся на финансирование профессионального образования (начального, среднего, высшего), а также на переподготовку специалистов и повышение квалификации. С 1 января 2006 года предусматривается повышение размера стипендий аспирантам, докторантам федеральных образовательных учреждений высшего профессионального образования, обучающимся и студентам начального и среднего профессионального образования в 1,5 раза, на что предусмотрено 1,8 млрд. рублей. Кроме того, предусматривается увеличение в 2 раза специальных стипендий Правительства Российской Федерации студентам и аспирантам образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования.

На обеспечение бесплатным питанием, обмундированием, проездом на внутригородском, пригородном транспорте 48,4 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предусматриваются средства в сумме 0,6 млрд. рублей.

По разделу "Здравоохранение и спорт" расходы определены в объеме 145,6 млрд. рублей, предусматривается значительное увеличение финансирования высокотехнологичных видов медицинской помощи - 9,9 млрд. рублей (в 1,5 раза к уровню 2005 года), централизованных закупок медикаментов и медицинского оборудования - 14,1 млрд. рублей (в 2,2 раза), прикладных научных исследований - 1,9 млрд. рублей (в 1,9 раза), расходов инвестиционного характера - 20,6 млрд. рублей (почти в 4 раза). Вместе с тем остались без индексации расходы на коммунальные услуги и услуги на содержание имущества (в том числе капитальный ремонт).

На раздел "Социальная политика" предполагается направить 209,6 млрд. рублей, основную часть ассигнований (69,4%) составляют расходы на выплату пенсий, пособий и компенсаций военнослужащим и членам их семей, лицам приравненных# к ним, а также на пожизненное содержание судей.

Расходы на социальное обеспечение населения предусматриваются в сумме 59,6 млрд. рублей с ростом к утвержденному уровню 2006 года на 43,2%. Значительно (в 2,5 раза) увеличены расходы на предоставление субсидий гражданам для приобретения (строительства) жилья в рамках ФЦП "Жилище" (24,4 млрд. рублей).

Впервые предусмотрены средства на реализацию мероприятий по переселению граждан для работы в другую местность по направлениям службы занятости (14,9 млн. рублей). Вместе с тем расходы на мероприятия по проведению активной политики занятости населения по сравнению с 2005 годом сокращаются, а на социальную поддержку безработных граждан, включая пособия по безработице (пассивная политика), остаются на уровне 2005 года.

Остаются также на уровне 2005 года расходы на предоставление транспортных средств реабилитации инвалидам, на обеспечение деятельности стационаров сложного протезирования. Предусмотренные объемы ассигнований учреждениям социального обслуживания (домов-интернатов для престарелых и инвалидов, учреждений по обучению инвалидов) с ростом на 10 - 11% нельзя считать достаточными, так как большинству требуется серьезная модернизация их материально-технической базы.

Расходы по разделу "Культура, кинематография и средства массовой информации" предполагаются в сумме 50,4 млрд. рублей с ростом к уровню 2005 года на 4,3 млрд. рублей. В составе расходов раздела зарезервированы ассигнования в сумме 9,77 млрд. рублей на федеральную целевую программу "Культура России (2006 - 2010 годы)", которая в настоящее время дорабатывается.

По разделу "Национальная экономика" расходы предусматриваются в размере 338,6 млрд. рублей с ростом к уровню 2005 года на 85,1 млрд. рублей. Наибольший удельный вес в данном разделе занимают расходы на финансирование транспорта и связи - 41,6%, природоохранного и сельскохозяйственного комплекса - 16,9%, прикладных научных исследований - 12,9%.

В целом по ФЦП "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)" увеличивается финансирование на 28,7 млрд. рублей.

В структуре расходов подраздела "Транспорт" 71,2% приходится на развитие дорожного хозяйства, 12,2% - морского и речного транспорта и 10% - воздушного транспорта. В 2006 году впервые за последние годы из федерального бюджета в приоритетном порядке финансируются расходы на содержание, ремонт и капитальный ремонт федеральных автомобильных дорог (с ростом к уровню 2005 года на 80%).

По подразделу "Сельское хозяйство и рыболовство" финансирование сокращается. Вместе с тем, с учетом передачи обязательств по финансированию мероприятий в сельском хозяйстве на раздел "Межбюджетные трансферты" в объеме 17,8 млрд. рублей и 8,0 млрд. рублей на пополнение уставного капитала ОАО "Росагролизинг" (предусмотренных по подразделу "Другие вопросы в области национальной экономики") расходы на финансирование сельского хозяйства и рыболовства предусматриваются в размере 46,1 млрд. рублей с ростом к уровню 2005 года на 42%.

Более чем в 2 раза возрастает субсидирование процентных ставок по кредитам в российских кредитных организациях (13,8 млрд. рублей), на 52% увеличиваются компенсации части затрат по страхованию сельскохозяйственных культур (2,9 млрд. рублей), пополнение уставного капитала ОАО "Росагролизинг" позволит дополнительно закупить и поставить в 2006 году свыше 10 тыс. единиц сельскохозяйственной техники.

По подразделу "Связь и информатика" финансирование увеличивается на 12,8 млрд. рублей по сравнению с уровнем 2005 года, или в 4 раза. Это связано с выделением в 2006 году 8,5 млрд. рублей на финансирование создания государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения с использованием биометрических параметров и 3,0 млрд. рублей на формирование резерва универсального обслуживания в целях обеспечения равного доступа к услугам связи граждан, проживающих во всех населенных пунктов на территории Российской Федерации.

По подразделу "Водные ресурсы" ассигнования предусматриваются в размере 8,2 млрд. рублей с ростом к уровню 2005 года в 1,9 раза. Эти средства предназначены для проведения берегоукрепительных работ, ремонт дамб, содержания и ремонта гидротехнических сооружений, воспроизводству, охране и восстановлению водных объектов.

Существенный рост финансирования предусмотрен по подразделам "Воспроизводство минерально-сырьевой базы" (153,1%), "Топливо и энергетика" (149,8%), "Исследование и использование космического пространства" (142,1%).

Таким образом, в 2006 году впервые за последние годы увеличивается доля ассигнований, направляемая на поддержку национальной экономики, по сравнению с 2005 годом она возрастает с 7,5% до 7,9%.

Общий объем инвестиционных расходов (на реализацию ФЦП и непрограммные инвестиции) на 2006 год составляет 487,3 млрд. рублей, а с учетом средств Инвестиционного фонда - 557,0 млрд. рублей или 13,0% расходной части федерального бюджета.

На формирование Инвестиционного фонда предусмотрено 69,7 млрд. рублей, при этом в доходах бюджета нашла отражение только часть этих средств в сумме 22,5 млрд. рублей, остальная, согласно статье 70 закона о бюджете, должна финансироваться за счет остатков средств федерального бюджета на 1 января 2006 года.

Комитет отмечает, что при дальнейшем рассмотрении проекта федерального бюджета необходимо законодательно определить порядок формирования и использования средств Инвестиционного фонда.

В 2006 году предусматривается финансирование 50 федеральных целевых программ с общим объемом финансирования 362,5 млрд. рублей, что выше утвержденного уровня 2005 года с учетом внесенных изменений почти на 25,0%.

Вместе с тем, по 11 федеральным целевым программам, объем финансирования по которым составляет 51,0 млрд. рублей, не приняты постановления Правительства Российской Федерации.

Наиболее значительные объемы финансирования федеральных целевых программ в 2006 году направлены на решение таких приоритетных задач, как "Развитие инфраструктуры" (57% от общей суммы расходов), "Новая экономика" (15,7%), и "Безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды" (9,6%).

Расходы на Федеральную адресную инвестиционную программу предусматриваются в размере 307,9 млрд. рублей по 10 разделам функциональной классификации с ростом к уровню 2005 года на 38,8%. Наибольший объем инвестиций предусмотрен по разделам "Национальная экономика" (29,5% от общих расходов), "Межбюджетные трансферты" (24,2%) и "Национальная оборона" (12,5%).

Комитет отмечает, что в представленной структуре расходов федерального бюджета на 2006 года не возможно определить объемы и направления средств на реализацию четырех приоритетных национальных проектов, определенных Президентом Российской Федерации: "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Здоровье", "Образование" и "Развитие АПК".

Межбюджетные отношения

Особенностью формирования бюджетов субъектов Российской Федерации в 2006 году является вступление в силу Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", реализующего реформу местного самоуправления, которая потребует от субъектов Российской Федерации и соответственно от федерального бюджета дополнительных финансовых ресурсов.

Проект консолидированного бюджета Российской Федерации на 2006 год, внесенный Правительством Российской Федерации, предусматривает долю налоговых доходов субъектов Российской Федерации без финансовой помощи в размере 43,4 процента, что свидетельствует о снижении доли регионов в налоговых поступлениях по сравнению с 2005 годом:

	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г. (проект)	2006 г. (проект)
доля бюджетов субъектов Российской Федерации	43,5	37,7	35,1	39,6	44,0	47	43,4
доля федерального бюджета	56,5	62,3	64,9	60,4	56,0	53	56,6

Как и в прежние годы, наблюдается централизация налоговых доходов на федеральном уровне.

Принятые в 2005 году изменения бюджетного, налогового и таможенного законодательства, по оценке, представленной в материалах к законопроекту, должны привести в 2006 году к снижению доходов консолидированного бюджета Российской Федерации на 74,5 млрд. рублей, при этом федеральный бюджет недополучит 83,0 млрд. рублей, а доходы бюджетов субъектов Российской Федерации увеличатся на 8,5 млрд. рублей.

Комитет отмечает, что в доходы бюджетов субъектов на 2006 год включены доходы, по которым до настоящего времени не приняты соответствующие изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы. Это касается введения акцизов на прямогонный бензин (1,13 млрд. рублей), увеличения налоговой ставки на игровые автоматы в два раза (8,3 млрд. рублей), повсеместного введения главы Налогового Кодекса "Земельный налог" (10,1 млрд. рублей).

Уменьшение доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2006 году прогнозируется по налогу на прибыль в сумме 27,1 млрд. рублей, за счет уточнения порядка формирования налогооблагаемой базы.

Комитет отмечает, что в связи с отменой режима "акцизного склада", налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, необходимо предусмотреть порядок возмещения "выпадающих" доходов субъектов Российской Федерации.

Предполагается, что консолидированные бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в 2006 году будут сформированы с профицитом в объеме 69,5 млрд. рублей.

Между тем, на протяжении последних лет бюджеты большинства субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления были исполнены с дефицитом. С учетом планируемого в 2006 году повышения заработной платы работникам бюджетной сферы, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации могут быть существенно выше запланированных прогнозом консолидированного бюджета Российской Федерации на 2006 год.

В целом расходы по разделу "Межбюджетные трансферты" определены в объеме 1 427,1 млрд. рублей.

Финансовая помощь регионам в 2006 году (без учета трансфертов внебюджетным фондам) предусматривается в сумме 520,5 млрд. рублей. Однако необходимо учитывать, что в 2006 году структура федерального бюджета изменилась в связи с проведенным разграничением полномочий между уровнями власти, и в раздел "Межбюджетные трансферты" перенесены расходы, которые ранее были предусмотрены в других разделах в сумме 24,7 млрд. рублей.

Традиционно основу раздела составляют пять фондов оказания финансовой помощи регионам.

Основным источником оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации является Федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР).

Объем ФФПР на 2006 год определен в соответствии с действующим бюджетным законодательством и составляет 228,2 млрд. рублей, что на 38,3 млрд. рублей больше, чем предусмотрено в бюджете 2005 года.

Расчет дотаций из ФФПР на 2006 год имеет ряд особенностей:

- вступление в силу с 2006 года нового порядка определения финансовой помощи для сложносоставных субъектов Российской Федерации;

- использование в расчетах показателей по закрытым административно-территориальным образованиям и городу Сочи.

В результате проведенных расчетов по существующей методике в 2006 году 18 регионов являются регионами-донорами, причем два из них становятся ими только в 2006 году (Томская и Челябинская области), в то же время Удмуртия возвращается в число дотационных регионов.

Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ФФССР) составит в 2006 году 26,2 млрд. рублей и превысит уровень текущего года на 3%, что ниже уровня прогнозируемой инфляции.

Основной особенностью при формировании ФФССР на 2006 год является предоставление возможности труженикам тыла и реабилитированным лицам присоединиться к части социального пакета, предоставляемого гражданам, меры социальной поддержки которых относятся к предметам ведения Российской Федерации.

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ) составит в 2006 году 1,4 млрд. рублей, что в 2,4 раза превышает уровень 2005 года. Необходимо отметить, что в своих заключениях Комитет по бюджету и налогам неоднократно высказывал мнение о том, что образование ФРРМФ в составе федерального бюджета не предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Специфика Федерального фонда компенсаций (ФФК) состоит в обеспечении финансирования делегируемых субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления полномочий Российской Федерации. На 2006 год ФФК запланирован в сумме 72,8 млрд. рублей или выше уровня 2005 года в 2,2 раза.

Основной особенностью при формировании ФФК явилось включение в его состав расходов, которые в 2005 году финансировались по другим разделам.

Кроме этого, ФФК предусматриваются средства на делегирование полномочий субъектам Российской Федерации.

Федеральный фонд регионального развития (ФФРР) образован в составе проекта федерального бюджета на 2006 год в сумме 2,8 млрд. рублей с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Роль этого фонда в системе межбюджетного регулирования незначительна и средства фонда составляют менее 1% всей финансовой помощи регионам.

Другие виды финансовой помощи также претерпевают изменения, так например, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности в 2006 году составят 25,0 млрд. рублей.

В разделе предусмотрены средства по ФЦП "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года" в сумме 6,4 млрд. рублей, что выше, чем предусмотрено в паспорте программы и по ФЦП "Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года" в сумме 10,2 млрд. рублей, что выше уровня текущего года на 4,0 млрд. рублей.

Особенностью формирования федерального бюджета на оказание финансовой поддержки бюджетам закрытых административно-территориальных образований явилось вхождение их с 1 января 2006 года в единую систему межбюджетных отношений. Меняется формирование доходной базы бюджетов ЗАТО, часть их расходных полномочий переходит на уровень бюджетов регионов.

Общий объем финансовой помощи бюджетам ЗАТО, выделяемый из федерального бюджета в 2006 году, предусматривается в сумме 15,8 млрд. рублей, что на 7% выше, чем в 2005 году.

В 2006 году завершается финансирование расходов по передаче в ведение органов местного самоуправления объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы. Дотация на возмещение расходов от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления в 2006 году составляет 12,9 млрд. рублей, что в 2,4 раза выше, чем в уточненном бюджете 2005 года. Комитет считает, что бюджетам субъектов Российской Федерации этой суммы будет недостаточно.

Необходимо отметить, что в составе финансовой помощи на 2006 год предусмотрены расходы по целевой статье "Иные безвозмездные и безвозвратные перечисления" в сумме 5,2 млрд. рублей, которые в 2005 году не предусматривались. Обоснование и характер выделения этих средств в материалах к законопроекту отсутствуют.

В составе раздела учтены расходы инвестиционного характера в сумме 92,3 млрд. рублей на предоставление субвенций и субсидий бюджетам других уровней с целью финансирования мероприятий и объектов различных ФЦП.

В 2006 году увеличится доля трансфертов внебюджетным фондам. В абсолютной сумме указанные средства составят 906,6 млрд. рублей, что выше уровня 2005 года на 182,3 млрд. рублей. Основные средства из федерального бюджета будут переданы Пенсионному фонду Российской Федерации, в том числе на покрытие его дефицита в сумме 74,5 млрд. рублей.

Как показывает ход исполнения федерального бюджета в 2005 году в части межбюджетных отношений из-за неточности бюджетных проектировок при формировании финансовой помощи субъектам Российской Федерации потребовал от Правительства Российской Федерации внесения существенных изменений и уточнений в отдельные показатели раздела "Межбюджетные трансферты", которые при условии исключения таких просчетов могли бы стать значительным ресурсом для экономического роста в субъектах Российской Федерации.

Формирование финансовой помощи в проекте федерального бюджета на 2006 год не способствует в полной мере решению поставленных задач по сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, особенно в преддверии реализации реформы местного самоуправления. Значительное превышение объема переданных расходных полномочий бюджетам субъектов Российской Федерации над собственными доходными источниками не покрывается финансовой помощью из федерального бюджета.

Профицит и государственный долг

Проект федерального бюджета на 2006 год сформирован с профицитом в размере 776 млрд. рублей, что почти в 3 раза больше по сравнению с утвержденным на 2005 год. Прогнозируемый объем поступлений в Стабилизационный фонд Российской Федерации составит 857,5 млрд. рублей.

Значительное превышение доходов бюджета над расходами позволяет ограничить заимствования федерального бюджета рефинансированием существующего долга.

Такая политика способствует уменьшению государственного долга в номинальном выражении и в процентном отношении к ВВП, снижению доли расходов бюджета на обслуживание долга в структуре расходов федерального бюджета.

Объем государственного долга в 2006 году составит 3 408,3 млрд. рублей (в пересчете на рубли) и по сравнению с 2005 годом сократится на 794,5 млрд. рублей. Это связано с уменьшением объема внешнего долга на 941,9 млрд. рублей (27,7 млрд. долларов США), в том числе в связи с досрочным погашением в июле 2005 года долга перед членами Парижского клуба кредиторов (более 15 млрд. долларов США) и другими выплатами.

В 2006 году прогнозируется значительное сокращение удельного веса государственного долга России по сравнению с 2005 годом с 22,5% ВВП до 14% ВВП.

В связи с этим расходы федерального бюджета на обслуживание государственного долга уменьшаются на 51,6 млрд. рублей по сравнению с 2005 годом и составят 202,5 млрд. рублей.

Особенностью структуры государственного долга на 2006 год является сокращение объемов государственного внешнего долга и расходов на его обслуживание, при этом значительно увеличивается объем внутреннего долга, а расходы на его обслуживание сокращаются.

	2005 год	2006 год	изменения
Государственный долг, млрд. рублей	4 202,80	3 408,32	-794,5
внешний, млрд. рублей	3 207,0	2 265,12	-941,9
внутренний, млрд. рублей	995,8	1 143,20	147,4
Обслуживание государственного внешнего долга, млрд. рублей	185,9	136,3	-49,6
Обслуживание государственного внутреннего долга	68,2	66,2	-2,0

Объем государственного внешнего долга за 2006 год планируется снизить с 106,9 млрд. долларов США на 1 января 2006 года до 79,2 млрд. долларов США на 1 января 2007 года, то есть на 27,7 млрд. долларов США, а выплаты по внешнему долгу сократить до 13,3 млрд. долларов США.

Погашение государственного внешнего долга планируется осуществлять за счет:

- привлечения внешних заимствований в объеме 1,1 млрд. долларов США;

- положительного сальдо по внутренним источникам финансирования дефицита федерального бюджета в объеме 171,8 млрд. рублей, в том числе за счет размещения государственных ценных бумаг - 169,8 млрд. рублей, средств от приватизации федерального имущества - 31 млрд. рублей и продажи земельных участков - 8 млрд. рублей;

- средств Стабилизационного фонда в размере 40,9 млрд. рублей.

Приведенная структура источников погашения внешнего долга показывает, что доля средств Стабилизационного фонда в общем объеме выплат составляет всего 16,8 процента, а значительная доля порядка 70 процентов приходится на внутренние источники. При этом в 2005 году на долю средств Стабилизационного фонда в общем объеме выплат приходилось 48,8 процента.

Объем государственного внутреннего долга возрастает на 147,4 млрд. рублей и составит в 2006 году 1 143,2 млрд. рублей. Рост внутреннего долга вызван значительным увеличением объемов заимствований на внутреннем рынке. Объем внутреннего долга, выраженный в ценных бумагах, увеличится на 180,5 млрд. рублей на начало 2007 года.

Погашение государственного внутреннего долга планируется в размере 110,4 млрд. рублей. Погашение основного долга будет осуществляться путем рефинансирования. В 2006 году будет полностью завершено погашение задолженности по векселям Минфина России. На компенсационные выплаты по гарантированным сбережениям граждан в 2006 году направляются средства в размере 40,6 млрд. рублей (на 30% больше, чем в 2005).

При этом расходы на обслуживание внутреннего долга уменьшаются в сравнении с 2005 годом на 2 млрд. рублей при росте объема внутреннего долга на 147,4 млрд. рублей и составляют 66,2 млрд. рублей.

Выводы и предложения

Рассмотрев проект федерального бюджета на 2006 год, Комитет отмечает.

Концепция федерального бюджета на 2006 год направлена на обеспечение перехода к экономической политике, основанной на стратегии устойчивого социально-экономического роста, повышения благосостояния населения, развития инвестиционной активности, и заслуживает одобрения.

При дальнейшей работе над проектом бюджета на 2006 год необходимо:

- закрепить в законе о бюджете на 2005 год основные макроэкономические показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (объем ВВП, уровень инфляции);

- внести изменение в бюджетное законодательство в части формирования Инвестиционного фонда Российской Федерации, определения критериев и условий отбора и порядка утверждения инвестиционных проектов, а также расходования средств данного фонда;

- обеспечить прозрачное отражение в расходах федерального бюджета объемов средств, направляемых на реализацию определенных Президентом Российской Федерации четырех приоритетных национальных проектов;

- предусмотреть увеличение финансирования дорожного хозяйства;

- предусмотреть увеличение средств по разделу "Межбюджетные трансферты" на покрытие дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации и средств, передаваемых местным бюджетам на выполнение расходных полномочий в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Комитет отмечает, что в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации на 2006 год включены доходы, по которым до настоящего времени не приняты соответствующие изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Комитет считает целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации:

внести предложения о размещении средств Стабилизационного фонда в высоколиквидные долговые инструменты и о направлениях использования средств, поступающих в Стабилизационный фонд, сверх законодательно установленного предела 500 млрд. рублей;

ускорить разработку изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, касающихся регулирования бюджетного процесса и создающих правовую основу для новой системы организации бюджетного процесса, внести их в Государственную Думу до рассмотрения проекта федерального бюджета на 2006 год в четвертом чтении.

Комитет считает возможным рекомендовать Государственной Думе принять проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" в первом чтении.

Председатель Комитета

Ю.В. Васильев