Прокурорский надзор за исполнением жилищного законодательства - приоритетное направление деятельности органов военной прокуратуры (А.П. Никитин, "Право в Вооруженных Силах", N 7, июль 2005 г.)

Прокурорский надзор за исполнением жилищного законодательства -
приоритетное направление деятельности органов военной прокуратуры

Уважаемые участники семинара!

Считаю излишним еще раз говорить об актуальности темы сегодняшнего научного обсуждения - она очевидна. Скажу лишь об одном. Довольно часто, особенно в последнее время, мы слышим призывы к поиску так называемой национальной идеи. Думаю, что не стоит тратить много времени и сил на их реализацию.

Тема нашего научного семинара - создание необходимых условий для реализации конституционного права каждого гражданина страны, в том числе военнослужащего, на доступное жилье - вполне может претендовать на такую национальную идею.

Позволю себе напомнить сказанное вчера на заседании президиума Государственного совета Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, подчеркнувшим, что жилищный - "один из ключевых вопросов в стране, и мы должны постоянно на самом высоком уровне уделять ему внимание, не прятаться от сложных вопросов, не уходить от них... Мы должны продумать новые механизмы управления проектами такого масштаба, обеспечивающие координацию работы всех уровней власти и управления". Причем при реализации этой задачи "рассчитывать только на административный ресурс было бы и нелепо, и вредно. Многое зависит от бизнеса, от активности самого населения, его правовой грамотности".

По оценкам военных ведомств, по состоянию на 1 января 2005 г. количество бесквартирных военнослужащих, нуждающихся в постоянном жилье, только по Министерству обороны Российской Федерации составляет 91 тыс. семей. В служебном жилье нуждается свыше 45 тыс., в улучшении жилищных условий - еще 28 тыс. семей.

Таким образом, общее количество нуждающихся в жилье военнослужащих Министерства обороны Российской Федерации составляет почти 165 тыс. семей.

Кроме того, требует решения "квартирный вопрос" граждан, уволенных с военной службы. Среди тех, кто уволен в запас до 1 января 2005 г. и подлежит обеспечению жильем органами власти на местах, свыше 120 тысяч человек.

Исходя из реальных бюджетных возможностей на ближайшие годы, при существующих темпах предоставления жилья военнослужащим и лицам, уволенным с военной службы, решение их жилищной проблемы, по мнению соответствующих специалистов, займет более 10 лет!

Министерство обороны Российской Федерации, другие министерства и ведомства, в которых законом предусмотрена военная служба, сегодня вынуждены заниматься преимущественно разрешением вопросов обеспечения жильем военнослужащих, увольняемых или уже уволенных в связи с сокращением штатной численности Вооруженных Сил, достигших предельного возраста пребывания на военной службе или по состоянию здоровья.

По данным Министерства обороны Российской Федерации, на начало текущего года с личного согласия уволены с оставлением в очереди на получение жилья по месту службы более 2,5 тыс. военнослужащих. Из-за отсутствия жилья не уволены свыше 10 тыс. военнослужащих, подлежащих обязательному увольнению.

Понятно, что необходимость первоочередного обеспечения жильем указанной категории граждан вступает в противоречие с законными интересами бесквартирных военнослужащих, продолжающих службу. В этих условиях соблюдение прав военнослужащих на обеспечение жильем требует мобилизации всего правозащитного потенциала государства. При этом важным, а подчас - единственным доступным для военнослужащих звеном этого правозащитного потенциала остаются органы военной прокуратуры.

Именно по названной выше причине вопросы соблюдения жилищных прав военнослужащих отнесены к числу приоритетных задач органов военной прокуратуры.

Практика прокурорского надзора показывает, что при всей сложности и многогранности проблемы дополнительную остроту ей придают нарушения закона в деятельности органов военного управления и конкретных воинских должностных лиц.

Проведенными органами военной прокуратуры в 2004 г. проверками исполнения жилищного законодательства (а их проведено более 1 900) выявлено свыше 4,5 тыс. нарушений законов, в связи с чем принесено 130 протестов, внесено 637 представлений, направлено 380 исковых заявлений в суд.

По результатам рассмотрения документов прокурорского реагирования привлечено к дисциплинарной ответственности свыше 500 должностных лиц, к материальной ответственности - более 100. Возбуждено 64 уголовных дела. Реально возмещен материальный ущерб, причиненный государству, на сумму более 55 млн руб. Восстановлены нарушенные жилищные права около 64 тыс. военнослужащих, членов их семей и других граждан.

Среди наиболее характерных правонарушений в сфере обеспечения жильем военнослужащих следует выделить следующие.

1. Прежде всего, это несоблюдение очередности распределения жилья среди военнослужащих.

Так, проверкой в в/ч 52096 (Московский военный округ) установлено, что в данной части проходили службу 14 подлежащих увольнению с военной службы военнослужащих, находящихся в распоряжении более одного года. При этом их право на внеочередное получение жилья при распределении квартир в новостройке в г. Видное Московской области было грубо нарушено командованием части, которым квартиры предоставлены другим военнослужащим, не имеющим права на первоочередное получение жилья, а также трем гражданским лицам.

В Сибирском военном округе командир одной из войсковых частей, прибыв к новому месту службы в Читинский гарнизон, сразу оказался в списке военнослужащих, нуждающихся в получении жилья, под N 1. И это при том, что в список, помимо него, были включены еще 268 военнослужащих части. Никаких решений жилищной комиссией по данному вопросу, естественно, не принималось.

По требованию военных прокуроров командованием приняты меры по устранению выявленных нарушений законов в указанных воинских частях и восстановлению нарушенных прав военнослужащих.

2. К числу распространенных правонарушений относятся и факты необоснованной постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий военнослужащих и иных граждан, не являющихся таковыми.

3. Часто встречающимся нарушением является незаконное предоставление квартир лицам, обеспеченным жильем. Особенно "грешат" этим должностные лица, обладающие широкими властными полномочиями по распределению жилья.

4. К сожалению, имеются и факты откровенно мошеннических действий отдельных военнослужащих при получении жилья.

Военной прокуратурой РВСН возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ст. 159 УК РФ, в отношении полковника одного из объединений ракетно-космической обороны (г. Солнечногорск-7 Московской области), который по подложным документам умудрился получить три квартиры.

5. Нередко выявляются факты незаконного и нерационального использования для решения жилищных проблем федеральной собственности и бюджетных денежных средств, направляемых на строительство и приобретение жилья военнослужащим.

Так, в 1999 г. должностными лицами Военно-медицинской академии без разрешения собственника и проведения конкурса под жилищное строительство для военнослужащих академии вовлечен в хозяйственный оборот земельный участок, расположенный в престижном районе г. Санкт-Петербурга, принадлежащий на праве бессрочного пользования квартирно-эксплуатационным органам Министерства обороны Российской Федерации.

Тогда же на основании заключенного между академией и ЖСК "Военный дом" договора о совместной деятельности по строительству жилого дома все полномочия по осуществлению функций заказчика были переданы его председателю гр. Гридунову. При этом должностные лица академии от участия в этом проекте самоустранились, видимо, забыв, ради чего и - самое главное - для кого все это изначально задумывалось.

В дальнейшем в условиях бесконтрольности со стороны командования академии и квартирно-эксплуатационных органов ЛенВО Гридунов не преминул развить бурную деятельность. Ее результатом стал выстроенный на этой территории жилой комплекс, состоящий из двух многоквартирных домов, в которых очередникам академии досталась всего одна (из 373 имеющихся в комплексе) 2-комнатная квартира площадью 55 кв. м.

Члены жилищного кооператива, оплатившие строительство из собственных средств, получили 78 квартир, а остальные (почти 300) достались инвестору ЗАО "Петербургстрой-Сканска".

Можно только порадоваться за это акционерное общество, но как прикажете оценивать такую, с позволения сказать, инвестиционную деятельность с позиций военного ведомства и нуждающихся в жилье военнослужащих?

В настоящее время Арбитражным судом г. Санкт-Петербурга рассматривается исковое заявление военного прокурора ЛенВО о признании сделки между академией и ЖСК "Военный дом" недействительной и передаче законному владельцу - Каменоостровской КЭЧ - его реальной доли жилой площади в построенном комплексе, соответствующей стоимости земельного участка. А это более 13 млн руб. или 9-10 квартир.

6. Отдельного упоминания заслуживают нарушения законодательства, связанные с незаконным удержанием служебной жилой площади при получении постоянного жилья, заселением служебной жилой площади лицами, не имеющими отношения к военной службе.

Практика надзорной деятельности показывает, что имеющийся в Вооруженных Силах Российской Федерации фонд служебной жилой площади, а также общежития зачастую используются не по назначению. В целом ряде случаев они заселены гражданами, потерявшими либо вообще не имевшими связь с Вооруженными Силами; служебное жилье предоставляется военнослужащим, не признанным в установленном порядке нуждающимися в нем.

Так, при проверке законности использования слушательского жилого фонда Общевойсковой академии Вооруженных Сил Российской Федерации установлено, что более 900 военнослужащих из числа завершивших учебу в академии не сдали предоставленные им на время обучения жилые помещения. По прямому назначению (размещение семей слушателей, адъюнктов и иностранных военнослужащих согласно межправительственным договорам на время обучения) используется не более 25% указанной жилой площади.

На большей части фонда по решению различных должностных лиц из числа командования академии проживают военнослужащие других воинских частей и организаций, бывшие военнослужащие и члены их семей, а также лица, вовсе не имеющие отношения к Вооруженным Силам. Большинству из них жилая площадь выделялась решением бывшего начальника академии без рассмотрения жилищной комиссией академии и, нередко, при наличии у них другого жилья.

В то же время около 140 семей слушателей и адъюнктов, имеющих право на проживание в названном жилом фонде, вынуждены снимать жилье в частном секторе г. Москвы.

Аналогичные нарушения выявлены и в других военно-учебных заведениях, дислоцированных в г. Москве.

В результате проведенной работы по требованию военной прокуратуры свыше 150 семей освободили неправомерно занимаемые ими жилые помещения ВВУЗов. В целях выселения других лиц Московским городским военным прокурором в территориальные суды заявлены 14 исков. Возбуждены 8 уголовных дел по признакам преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 159 УК РФ (мошенничество).

На Балтийском флоте представители военной прокуратуры столкнулись с практикой, когда служебные квартиры выделялись без соблюдения очередности. Более того, вскрыты многочисленные факты незаконных действий командиров, руководителей квартирно-эксплуатационных органов, а в ряде случаев - командования флота, по ходатайству которых статус служебных квартир сразу же после их заселения изменялся, и жилье, минуя жилищные комиссии воинских частей, передавалось вселившимся в них военнослужащим для постоянного проживания.

Естественно, что пользовались этим правом далеко не все, а как правило, лица, занимающие высокое должностное положение или имеющие отношение к решению жилищных вопросов.

Например, начальник Балтийского военно-морского института незаконно, по решению жилищной комиссии Балтийского флота, на учете в которой он не состоял, в обход очереди, получил весьма неплохую 3-комнатную квартиру в г. Калининграде. В декабре 2004 г. постановлением мэра города ей был присвоен гриф "служебная". Однако уже 31 января 2005 г. в адрес мэра г. Калининграда начальником местной КЭЧ по указанию командования флота направлено ходатайство о снятии данного грифа в целях получения права постоянного пользования жилой площадью.

Военный прокурор Балтийского флота потребовал от командования флота отменить эти незаконные решения.

7. Распространенности в воинских формированиях Российской Федерации правонарушений в жилищной сфере способствуют ряд обстоятельств.

Прежде всего, это ослабление контроля за законностью использования жилищного фонда, а также расходования бюджетных и внебюджетных денежных средств, выделяемых для строительства и приобретения жилья.

Нельзя не упомянуть и невысокое качество ревизий и проверок, проводимых контрольными органами в квартирно-эксплуатационных, финансовых и других органах военного управления.

Следует выделить и такое обстоятельство, как неудовлетворительная работа жилищных комиссий по контролю за закрепленным жилищным фондом и его распределением, отсутствие гласности в их работе.

Существенным фактором является попустительство руководителей вышестоящих органов военного управления в отношении должностных лиц, обладающих исполнительно-распорядительными полномочиями в отношении жилфонда и денежных средств, выделяемых на строительство и приобретение жилья военнослужащим, нарушающих нормы и правила их распределения.

8. Особая тема - нарушение законности при получении государственных жилищных сертификатов в ходе реализации соответствующей федеральной государственной программы.

В 2004 г. Главной военной прокуратурой были организованы масштабные проверки законности оформления, выдачи и реализации ГЖС военнослужащим, подлежащим увольнению.

Надзорными мероприятиями и следствием по уголовным делам, возбужденным в ходе этой работы, выявлены многочисленные нарушения гарантированных ст. 40 Конституции Российской Федерации, ст.ст. 15, 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" прав военнослужащих на жилье при их увольнении с военной службы, а также корыстные злоупотребления воинских должностных лиц.

Как установлено, из 60 тыс. проверенных государственных жилищных сертификатов более 10 тыс. оформлены и выданы с нарушениями действующего порядка.

Например, на полигоне РВСН в г. Знаменске с ведома начальника полигона и его заместителя помощник начальника отдела капитального строительства в буквальном смысле поставил на поток незаконное включение в списки военнослужащих, которые не имели права на получение сертификатов. Составленные списки он сам возил по всем инстанциям. Только по этому полигону похищено бюджетных средств на сумму более 25 млн руб. Нет сомнения в том, что подобные нарушения не могли быть совершены иначе как при попустительстве, а то и прямом участии вышестоящих должностных лиц, ответственных за организацию учета и выдачи сертификатов.

Откровенное мошенничество с сертификатами - это еще только часть проблемы. Некоторые руководители "забыли", что эта программа носит исключительно целевой характер и направлена на обеспечение жильем увольняемых военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, причем не всех, а только по определенным основаниям и с установленной выслугой лет.

Главной военной прокуратурой выявлено множество фактов, когда отдельные командиры оформляли документы на обеспечение жилищными сертификатами всех желающих, особенно не вникая в то, кто действительно в этом нуждается и имеет на это право.

Так, только на Тихоокеанском флоте выдано более 300 ГЖС военнослужащим, не подлежащим увольнению. По результатам осуществленного прокурорского реагирования на нарушения, допущенные при реализации сертификатов, приказом командующего ТОФ к дисциплинарной ответственности привлечены 25 воинских должностных лиц, в том числе 7 генералов и адмиралов.

Подобную же "активность" проявил начальник Рязанского института ВДВ, сделавший участниками программы не подлежащих увольнению и не отвечающих ее условиям 39 своих подчиненных из числа преподавателей и военнослужащих этого учебного заведения. В результате возбуждены ряд уголовных дел. Одно из них - в отношении преподавателя одной из кафедр института, мошенническим путем заполучившего сертификат, а затем и квартиру стоимостью 626 тыс. руб., - в настоящее время окончено следствием.

А сколько еще нашлось таких "щедрых" за государственный счет начальников и должностных лиц!

Да и как им не быть, если совершенно бездействуют, попустительствуют, а по сути стимулируют эти и другие нарушения ведомственные контрольные органы - от командиров частей до квартирно-эксплуатационных и финансовых органов округов и флотов, видов войск, главных и центральных управлений Министерства обороны Российской Федерации.

Названные обстоятельства свидетельствуют о слабости контроля за реализацией федеральной государственной программы и со стороны федеральных контрольно-ревизионных органов.

По результатам проведенной работы в общей сложности освобождены свыше 1 100 незаконно полученных квартир. Средствами надзора возмещен причиненный государству ущерб на сумму более 72 млн руб. В суды заявлено свыше тысячи исков, из которых порядка 300 уже удовлетворены, возбуждены более 100 уголовных дел.

К настоящему времени 47 виновных лиц уже осуждены. Из них половина - старшие офицеры.

О сложившейся ситуации проинформированы Министр обороны и заместитель министра внутренних дел - главнокомандующий внутренними войсками МВД России. Предложено в сжатые сроки усовершенствовать и внедрить действенную систему контроля за получением и реализацией ГЖС; организовать работу по заявлению исков в суды о возмещении ущерба, причиненного государству вследствие незаконного получения и реализации ГЖС, а также о выселении граждан из неправомерно удерживаемых ими жилых помещений.

Предложения Главной военной прокуратуры учтены при подготовке и принятии нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, в частности новых Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам - участникам подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 гг., входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг.

С 1 января 2005 г. начала реализовываться новая жилищная программа - накопительно-ипотечная система по приобретению жилья для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. Как показали социологические опросы молодых офицеров, введение этой системы стало довольно эффективным социальным решением, что во многом способствовало стабилизации социальной ситуации в войсках.

Военные социологи отмечают постоянное возрастание интереса к новой жилищной программе. В октябре 2004 г. 32% опрошенных из числа младших офицеров заявили о том, что знают условия реализации жилищных прав военнослужащих по накопительно-ипотечной системе. В феврале 2005 г. уже 42% молодых офицеров отметили свою осведомленность.

Сейчас каждый четвертый офицер (до 27%) хотел бы участвовать в накопительно-ипотечной системе по приобретению жилья для военнослужащих, если бы им была предоставлена такая возможность. Среди молодых офицеров таких желающих больше (до 32%).

Поскольку во многом выход из создавшейся непростой ситуации действительно связан с реализацией накопительно-ипотечной программы жилищного обеспечения военнослужащих, важным аспектом работы органов военной прокуратуры становится надзор за исполнением закона именно в данной сфере. Новое законодательство требует постоянного мониторинга ситуации, поиска новых подходов, разработки современных отвечающих требованиям времени методик проведения этой работы.

На мой взгляд, существенную помощь здесь могут нам оказать научные кадры.

Наряду с реализацией надзорных функций мы готовы к конструктивной совместной работе с Министерством обороны Российской Федерации, Комитетом Государственной Думы по обороне в части подготовки законопроектов, направленных на улучшение жилищного обеспечения военнослужащих за счет дополнительных источников (в том числе внебюджетных). В этой связи представляет безусловный интерес законодательное и практическое обеспечение реализации разработанной по заданию Комитета Государственной Думы по обороне программы "Социальное жилье" как механизма выхода из сложившейся кризисной ситуации с жильем для военнослужащих. Как известно, суть программы состоит в создании негосударственной системы строительства жилья для государственных нужд, в первую очередь для выполнения государственных обязательств перед военнослужащими, в том числе увольняемыми и уволенными с военной службы. В рамках этой работы мы готовы принять участие в разработке законодательной базы, обеспечивающей использование федеральных земель для строительства жилья военнослужащим, проверках законности отчуждения земель обороны и безопасности в пользу местных властей и других структур, в решении других задач.

Завершая свое выступление, хотел бы подчеркнуть: органы военной прокуратуры видят свою задачу в том, чтобы обеспечить, в рамках предоставленных законом полномочий реальную защиту прав и законных интересов военнослужащих и членов их семей в сфере жилищных правоотношений. Работа на этом направлении будет продолжена и мы надеемся на тесное взаимодействие и сотрудничество со всеми органами государственной власти, а также научными организациями.

А.П. Никитин,

генерал-майор юстиции,

начальник 2 управления надзора

Главной военной прокуратуры

"Право в Вооруженных Силах", N 7, июль 2005 г.