История становления и развития Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации (В.Ю. Шутилин, "Российская юстиция", N 10, октябрь 2005 г.)

История становления и развития Судебного департамента
при Верховном Суде Российской Федерации

История организационного обеспечения деятельности судов или, по другому существующему определению, административного управления в сфере правосудия по-своему отражает не только сложности проведения судебной реформы в современной России, но и очень важный период в становлении ее государственного устройства.

Характерным в этом отношении является даже тот факт, что для обозначения деятельности Министерства юстиции в отношении судов до середины 90-х годов использовался термин "организационное руководство судами" (ст. 19 Закона РСФСР от 8 июля 1981 г. "О судоустройстве РСФСР"). И хотя положениями этого закона Министерству юстиции предписывалось "всемерно содействовать осуществлению задач суда, строго соблюдая принцип независимости судей и подчинения их только закону", в то же время органам юстиции предоставлялось право проверки организации работы судов и руководства работой с кадрами судов. Кроме того, Министр юстиции обладал правом внесения в Пленум Верховного Суда РСФСР представления о даче судам руководящих разъяснений по вопросам применения законодательства РСФСР.

С началом крупных социально-экономических преобразований в стране эта проблема начала приобретать принципиальный характер. Конституцией Российской Федерации, вступившей в действие 25 декабря 1993 года, был провозглашен принцип разделения властей и, соответственно, независимости судебной власти. Формально закреплялись и гарантии финансовой достаточности функционирования судебной системы, поскольку в ст. 124 Конституции прямо указывалось на то, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия. Тем не менее эти государственные гарантии независимости судебной власти во многом носили декларативный характер, поскольку суды по-прежнему оставались под попечительством исполнительной власти.

Например, судебная реформа за счет средств федерального бюджета фактически не финансировалась. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1993 года (о суде присяжных) Правительству Российской Федерации было поручено выделить Министерству юстиции Российской Федерации во втором полугодии 1993 года дополнительные средства на материально-техническое, кадровое, организационное и научно-методическое обеспечение суда присяжных в размере 1159 млн. рублей. Однако это поручение, по существу, не было выполнено. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, суды присяжных в девяти регионах были введены в основном за счет внутренних резервов. На это ушло 25 процентов бюджетных средств, направляемых на финансирование всей судебной системы.

Достаточно остро стояла и проблема кадров. На 1 апреля 1995 года оставались вакантными 1364 должности судей районных (городских) судов и 388 должностей судей вышестоящих судов. Кроме того, у 389 судей районных (городских) судов и 396 судей краевых, областных судов истекли сроки полномочий.

О многом говорят и данные Счетной палаты, согласно которым в 1996 году затраты федеральных судов по новому строительству и приобретению зданий финансировались из местных бюджетов на 76,9% от всего объема ассигнований. По капитальному и текущему ремонту - на 62,2%. По приобретению автотранспорта, мебели, оргтехники - на 35,3%.

В 1997 году средства, выделенные местными администрациями и отраженные в отчетах об исполнении сметы расходов Министерства юстиции, составили 32,9 миллиарда рублей. При этом нужно учитывать, что местные администрации в тот период предоставляли судьям еще и жилье, решали вопросы списания долгов за охрану, коммунальные и почтовые услуги, услуги связи. Все это, естественно, противоречило Конституции, согласно которой суды должны были финансироваться только из федерального бюджета, ставило суды в прямую зависимость от региональных руководителей и местных политических элит.

Поэтому, наверное, не будет большим преувеличением сказать, что в целом негативные явления в этой сфере привели к тому, что вопросы финансирования судебной системы из плоскости финансовой начали перемещаться в плоскость политическую. Ситуация с обеспечением деятельности федеральных судов общей юрисдикции не только вошла в противоречие с международными нормами и принципами, но и значительно ухудшила условия для полного и независимого осуществления правосудия, его доступность для рядовых граждан.

Таким образом, все очевидней становилось, что весомую роль в реализации судебной реформы, создании эффективной судебной системы играют как совершенствование законодательства, стремление к высоким правовым стандартам, так и - далеко не в последнюю очередь - материальные источники, эффективное управление ими. Этот резерв можно было использовать только за счет создания принципиально новой системы организационного обеспечения деятельности судов.

Именно по этому пути пошли Верховный Суд Российской Федерации и судейский корпус новой России.

В марте 1994 года, на III внеочередном съезде, судейское сообщество Российской Федерации выступило за кардинальное изменение подхода к организационному обеспечению работы судов и поставило в практическую плоскость вопрос об образовании Судебного департамента.

Прошедший 3 - 5 декабря 1996 г IV (Чрезвычайный) Всероссийский съезд судей активно занялся задачей отделения судебной власти от исполнительной путем передачи функций по организационному, ресурсному, кадровому обеспечению судов общей юрисдикции от Минюста России к Судебному департаменту - органу, полностью подотчетному судейскому сообществу. На четвертом съезде был обсужден и одобрен подготовленный Советом судей проект Закона "О Судебном департаменте".

В 1996 году на заседании Совета по судебной реформе, на котором обсуждались проблемы формирования концепции правовой реформы, был заслушан доклад председателя Совета судей РФ Сидоренко Ю.И., на основании которого был сделан вывод о том, что сложившаяся ситуация с финансированием и материально-техническим обеспечением судов не только не обеспечивает успешное проведение судебной реформы в России, но и грозит развалом судебной системы Российской Федерации.

Нарушение конституционного принципа достаточности финансирования судов (ст. 124 Конституции Российской Федерации) являлось одной из причин углубляющегося кризиса судебной власти в России, в связи с чем срочно требовалось принятие экстраординарных мер. Поэтому Совет по судебной реформе поддержал предложение Совета судей Российской Федерации о создании Указом Президента Российской Федерации Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, осуществляющего функции финансирования и материально-технического обеспечения судов.

В целях поэтапной организации Судебного департамента Совет по судебной реформе поддержал предложение Временной комиссии и Совета судей РФ о необходимости создания на первом этапе Указом Президента РФ Судебного департамента при Верховном Суде РФ с одновременным внесением Президентом РФ в Государственную Думу проекта Закона "О внесении изменений в Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" и проекта Закона "О Судебном департаменте Российской Федерации".

Однако, учитывая, что кризис судебной системы предполагал безотлагательное решение вопросов кадрового, организационного и ресурсного обеспечения судов, Совет судей счел, что до принятия Федерального закона о Судебном департаменте необходимо образовать Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, как это было заявлено Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным в его выступлении на Всероссийском правовом конгрессе. Совет судей поддержал предложение Временной комиссии, образованной распоряжением Президента, об образовании Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

Таким образом, позиция Совета судей о необходимости создания самостоятельного органа по обеспечению деятельности судов, передаче этому органу (Судебному департаменту) функций, возложенных на Министерство юстиции, осталась неизменной и совпала с позицией Президента Российской Федерации, так как в Законе "О судебной системе Российской Федерации", внесенном Президентом в Государственную Думу, место Судебного департамента было обозначено именно как при Верховном Суде Российской Федерации.

Между тем, Министерство юстиции Российской Федерации, вопреки воле судейского сообщества и позиции Президента Российской Федерации, предпринимало попытки любой ценой сохранить организационное руководство и право распоряжения финансовыми ресурсами, выделяемыми государством для нужд правосудия, и делалось это за спиной судейского сообщества.

Министерством юстиции было подготовлено несколько вариантов указа Президента и постановлений Правительства об образовании Судебного департамента при Министерстве юстиции Российской Федерации и Положение о нем.

"Концепция развития органов юстиции" не была представлена для обсуждения в Совет судей, несмотря на неоднократные указания, что это противоречит п. 2 ч. 3 ст. 17 Закона "О статусе судей в Российской Федерации", согласно которому органы судейского сообщества проводят общественную экспертизу проектов законов и иных нормативных актов, касающихся деятельности судов и статуса судей.

Между тем, вопреки основным конституционным положениям о разделении властей, указанная Концепция предусматривала сосредоточение в компетенции Министерства юстиции функций органа дознания и одновременно сохранение организационного руководства и обеспечения деятельности судов.

Совет судей счел, что подобные закулисные маневры свидетельствуют о намерении структуры исполнительной власти сохранить свое влияние на правосудие и воспрепятствовать становлению независимой судебной власти в России*(1).

Своим постановлением от 26 марта 1996 года Совет судей Российской Федерации подтвердил постановление Совета от 18 октября 1995 г. о необходимости образования Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и просил Президента Российской Федерации ускорить образование Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации*(2).

20 июня 1996 г. состоялось заседание Президиума Совета судей Российской Федерации, на котором был рассмотрен вопрос "О критическом положении с обеспечением деятельности федеральных судов общей юрисдикции". В постановлении была дана следующая оценка сложившегося положения:

"Президиум Совета судей констатирует, что начался процесс прекращения осуществления правосудия в стране. Из сообщений с мест видно, что деятельность судов парализована, ряд судов фактически прекратили назначение судебных дел и их рассмотрение, что влечет нарушение конституционных прав граждан на судебную защиту, переполнение следственных изоляторов, а в условиях разгула преступности ставит под угрозу внутреннюю безопасность страны.

Сложившаяся ситуация обусловлена тем, что суды не имеют средств для работы"*(3).

В январе 1998 года по законодательной инициативе Верховного Суда Российской Федерации был принят Федеральный закон "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", согласно которому функции организационного обеспечения судебной деятельности были переданы федеральному государственному органу, действующему при судебной системе.

Это стало одним из наиболее принципиальных завоеваний судебной реформы: впервые в истории современной России судебная власть взяла под свой контроль обеспечение деятельности судов общей юрисдикции.

Вместе с тем условия, в которых создавался и начинал свою деятельность Судебный департамент, оказались предельно сложными. В самый кризисный 1998 год Правительство сократило финансирование судов на 26,2 процента. Поскольку это откровенно противоречило действующему законодательству, вопрос был вынесен на рассмотрение Конституционного Суда РФ, который обязал Правительство восстановить финансирование судов. Однако это решение не выполнялось, и тогда Президиум Совета судей пошел на беспрецедентный шаг, обратившись в Генеральную прокуратуру с ходатайством о привлечении министра финансов к ответственности. В итоге это привело к принятию Федерального закона от 10 февраля 1999 года N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" (вступил в силу 15 февраля того же года).

С той напряженной поры тенденция ресурсного обеспечения судебной деятельности изменилась в лучшую сторону. Поступление средств позволило увеличить численность судей и работников аппаратов судов, повысить их социальную защищенность, укрепить материально-техническую базу.

Ценой огромных усилий при непосредственной поддержке Верховного Суда и Совета судей Российской Федерации удалось в основном преодолеть тенденцию неполного и недостаточного финансирования судов.

Начиная с 2000 года, объемы бюджетных ассигнований на судебную систему выросли с 7,5 млрд. рублей до 30,5 млрд. рублей в 2005 году (без учета инвестиций). А в целом бюджетные средства, направленные на содержание судов, увеличились по сравнению с 1998 годом более чем в 8 раз. Ни одно федеральное ведомство не развивалось такими темпами.

В крайне трудных условиях, в короткое время была восстановлена судебная система в Чеченской Республике, практически заново создана ее материальная база.

Сегодня можно сказать, что Судебный департамент в основном реализовал идеи судейского сообщества - взял на себя решение практически всех проблем организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции. Судебный департамент стал реальным механизмом, претворяющим в жизнь принципиальные решения органов судейского сообщества, основные усилия в рамках установленных полномочий сосредоточил на практическом решении стратегических задач: повышении доступности правосудия, обеспечении самостоятельности судов, повышения авторитета судебной власти.

В.Ю. Шутилин,

юрист

"Российская юстиция", N 10, октябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская юстиция, N 6, 1996, с. З.

*(2) Российская юстиция, N 6, 1996, с. З.

*(3) Российская юстиция, N 8, 1996, с. 2.