Административное судопроизводство в Казахстане: практика и перспективы (К. Мами, "Российская юстиция", N 10, октябрь 2005 г.)

Административное судопроизводство в Казахстане:
практика и перспективы

Отличительной особенностью в судоустройстве Казахстана является создание института специализированных судов, что способствовало укреплению реальной защиты прав и интересов граждан и явилось последовательным воплощением конституционных принципов о признании высшими ценностями государства прав и свобод человека.

Специализация не случайно выдвинулась на первый план как один из основных инструментов углубления и развития потенциала, заложенного в избранной модели правосудия, совершенствования судебной системы. Ее также по праву можно расценивать как необходимое условие повышения профессионализма судей и качества отправления правосудия, формирования стабильной судебной практики. Кроме того, такой подход стал одним из реальных шагов по разгрузке судов общей юрисдикции. В настоящее время специализированные экономические и административные суды созданы и эффективно действуют во всех регионах страны.

Особую роль в обеспечении прав и свобод граждан, доступности правосудия для населения играют специализированные административные суды, наделенные полномочиями осуществлять судебный контроль за законностью решений и действий государственных органов и должностных лиц.

В условиях сегодняшнего дня правовые основы административной ответственности представлены многими законодательными актами. Особое место среди них занимает Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, принятый в 2001 году. Сфера действия Кодекса значительна, так как охватывает широкий диапазон различных жизненных обстоятельств. В соответствии с Кодексом к компетенции суда отнесено более 400 составов административных правонарушений, тогда как ранее их количество составляло всего 54. Кодекс впервые детально регламентировал судопроизводство по этой категории дел и приблизил его к гражданскому и уголовно-процессуальному судопроизводству, а также производство по рассмотрению дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции уполномоченных государственных органов, что требует специальной подготовки при рассмотрении этих дел.

Конституционный закон "О судебной системе и статусе судей в Республике Казахстан" позволяет создавать специализированные административные суды по принципу межтерриториальности, то есть один суд - на несколько районов. Несовпадение юрисдикции административных судов с административно-территориальным делением является одной из гарантий, препятствующих вмешательству местных чиновников в процесс отправления правосудия. Действующие на сегодня административные суды образованы именно по этому принципу, число их предполагается увеличить с тем, чтобы охватить все территориальные единицы.

Возможность оспоривания гражданином неправомерных действий государственных органов и должностных лиц позволяет обеспечить не только доступность правосудия для населения страны, но и практически полностью устраняет ограничения в возможности отстаивания своих прав, повышает доверие граждан к судебной власти. Количество обращений в суд по делам об оспоривании действий государственных органов и должностных лиц имеет устойчивую тенденцию к увеличению. За последнее десятилетие количество поступивших в суды гражданских дел увеличилось более чем в два раза. Причем, судами удовлетворялось абсолютное большинство заявлений и жалоб граждан, что свидетельствует о высокой степени гарантированности восстановления нарушенных прав.

Признаться, до недавнего времени было непросто обжаловать действия центральных государственных органов в лице Правительства, министерств и ведомств, хотя такое право было декларировано в законодательстве. Сегодня же граждане и юридические лица могут на практике осуществлять свои права по обжалованию актов, незаконных действий государственных органов и их должностных лиц, невзирая на их статус. Также законодательство Республики Казахстан предусматривает возможность обжалования физическими и юридическими лицами нормативных актов Правительства, министерств и ведомств, местных государственных органов, причем нормативные акты Правительства могут быть обжалованы сразу в Верховный Суд.

Вместе с тем, в последнее время все чаще высказывается идея расширения судебного контроля на всю нормотворческую деятельность государства.

Как известно, в Казахстане традиционно судебный контроль за законностью действий и решений органов государственной власти сводится к контролю за деятельностью в основном органов исполнительной власти. Такой подход, на наш взгляд, является несколько узким, так как оставляет за рамками судебного контроля законность действий представительной власти, а также органов местного самоуправления. Подобное понимание предмета обжалования гражданами публично-правовых актов дает основание для такого же узкого подхода к проблемам административного судопроизводства и в целом административной юстиции. При этом предполагалось, что одной из сторон публично-правового конфликта выступает административный орган, под которым чаще всего подразумевался орган, осуществляющий управленческую деятельность.

В настоящее время среди исследователей активно ведутся дискуссии вокруг понятий административного судопроизводства и административной ответственности. Предлагаемые концепции и проекты развития административного судопроизводства опираются на конституционные нормы о формах судопроизводства. Теория и практика выделяют уголовное, гражданское и административное судопроизводство. В Конституции Казахстана закреплено, что судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства.

Между тем, административное судопроизводство, как отдельная форма судопроизводства, в действующем законодательстве не выделено. Порядок рассмотрения споров, возникающих из административно-правовых отношений, в Гражданском процессуальном кодексе именуется особым исковым производством, что не отражает публично-правовой характер таких дел. Кодекс об административных правонарушениях предусматривает "производство по делам об административных правонарушениях" и нигде не использует термин "административное судопроизводство", который нуждается в законодательном закреплении.

Несмотря на публично-правовой характер споров, возникающих из административно-правовых отношений, порядок рассмотрения их регулируется Гражданским процессуальным кодексом. По нашему мнению, административные споры должны рассматриваться административными судами в порядке административного судопроизводства. В настоящее время в Казахстане имеются все правовые условия для активного развития административного судопроизводства в целях разрешения споров публично-правового характера. Следует обособить организационно и процессуально порядок разрешения таких конфликтов, передав в компетенцию специализированных административных судов публично-правовые споры. Для этого необходимо выделить из гражданского судопроизводства порядок рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений. Соответственно, данный порядок должен быть процессуально урегулирован в самостоятельном Административно-процессуальном кодексе. Только тогда административное судопроизводство утвердится как полноправная форма осуществления правосудия.

Сегодня учеными и практиками высказывается мнение, которое также поддерживается Верховным Судом, о расширении подсудности действующих административных судов. Такие суды должны рассматривать все дела, возникающие на основании отношений власти и гражданина, а также юридического лица. Эти суды могли бы также рассматривать дела, связанные с судебным контролем над предварительным следствием, органами дознания и прокуратуры. В частности, - о даче санкции на арест в ходе дознания и предварительного следствия.

К компетенции административных судов также можно было бы отнести дела об оспоривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, по делам об оспоривании законности нормативных правовых актов, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К их компетенции можно отнести дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений, дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Сейчас указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции и экономическими судами. Словом, назрела необходимость разграничения подсудности этих дел.

Поскольку предполагается, что созданные административные суды существенно снизят нагрузку по разрешению административных дел, создадут процессуальные гарантии в спорах гражданина и власти, то необходимость принятия отдельного Административно-процессуального кодекса представляется насущной задачей. Также, думается, назрела необходимость образования в областных судах специальных коллегий по административным делам, наряду с коллегиями по уголовным и гражданским делам. Эти коллегии наряду с рассмотрением дел могли бы обобщать судебную практику по делам об административных правонарушениях, оказывать помощь в применении законодательства.

Таким образом, опыт деятельности административных судов свидетельствует о том, что такая специализация является важным фактором общественной жизни, укрепления правозащитных институтов государства, способствует повышению эффективности правосудия. Формирование правовой основы административного судопроизводства в Казахстане находится в стадии становления и направлено на реальное обеспечение прав гражданина.

К. Мами,

председатель Верховного Суда Республики Казахстан,

доктор юридических наук

"Российская юстиция", N 10, октябрь 2005 г.