Об уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств (А.И. Аверин, "Право и экономика", N 10, октябрь 2005 г.)

Об уголовной ответственности за нецелевое расходование
бюджетных средств

Уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств установлена Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее Закон N 162-ФЗ) вступившим в законную силу со дня его опубликования. Этим же Законом гл. 30 УК РФ; "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" дополнена ст. 285.1 "Нецелевое расходование бюджетных средств".

В связи с тем, что Закон 162-ФЗ был опубликован в трех периодических изданиях, публикация в которых, согласно ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (далее - Закон N 5-ФЗ) является официальной, возник вопрос о вступлении в силу указанной статьи. Так, текст Закона N 162-ФЗ был опубликован в "Парламентской газете" от 11 декабря 2003 г. N 231, в "Российской газете" от 16 декабря 2003 г. N 252, в Собрании законодательства Российской Федерации от 15 декабря 2003 г. N 50 ст. 4848. Однако в той же ст. 4 Закон N 5-ФЗ устанавливает, что официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Следовательно, днем вступления в силу, за исключением отдельных статей, указанных в ст. 5 этого же Закона, является 11 декабря 2003 г., и именно с этой даты за деяния, квалифицируемые в соответствии со ст. 285.1 УК РФ как нецелевое расходование бюджетных средств, наступает уголовная ответственность.

Статья 285.1 УК РФ определяет, что является нецелевым расходованием бюджетных средств применительно к уголовному праву, и в значительной степени повторяет понятие нецелевого использования бюджетных средств, приведенного в ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также в ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Ранее ответственность за нецелевое использование бюджетных средств предусматривалась законами о федеральном бюджете, законами о бюджете субъектов РФ, нормативными актами о бюджетах муниципальных образований (аналогично ответственности, установленной в законе о федеральном бюджете) на соответствующий финансовый год.

Толкование норм и разъяснения о порядке их применения приводились в приказах и письмах Минфина России и Госналогслужбы РФ (например, письма Минфина России от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств выделенных из федерального бюджета", от 4 октября 1995 г. N 3-Е1-5 "О применении штрафных санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета", письмо Госналогслужбы РФ от 17 июля 1996 г. N ПВ-6-11/487 "Об ответственности организаций за нецелевое использование средств федерального бюджета, несвоевременный возврат этих средств, а также за просрочку уплаты процентов за их использование"). Однако в том виде, в котором представлена объективная сторона состава преступления, квалифицированного в статье 285.1 УК РФ, впервые состав рассматриваемого правонарушения нашел свое закрепление в Бюджетном кодексе РФ, вступившем с силу в основном с 1 января 2000 г. Именно в ст. 289 Бюджетного кодекса дано определение нецелевого использования бюджетных средств, которое легло в основу диспозиции статьи 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.

В УК РФ несколько изменилась формулировка правонарушения: неиспользование бюджетных средств, а их расходование. Возможно, это вызвано необходимостью подчеркнуть, что преступление считается совершенным, только если бюджетные средства фактически израсходованы.

В статье 289 БК РФ, которая предусматривает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, изначально были заложены, кроме финансовых санкций в виде изъятия в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, отсылочные нормы о привлечении нарушителей к ответственности и административно-правовой, и уголовной. Однако на момент вступления Бюджетного кодекса РФ в силу специальной нормы, предусматривающей ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, ни в административном законодательстве России, ни в УК РФ не существовало. Это вовсе не значит, что должностные лица, допускавшие нецелевое расходование бюджетных средств, ранее не привлекались к уголовной ответственности. Действия должностных лиц, образующие формальный состав нецелевого расходования бюджетных средств, ранее (до введения в действие статьи 285.1 УК РФ) могли быть квалифицированы как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285). Однако уголовная ответственность наступала только в том случае, если было доказано, что нецелевое расходование совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства. Так, например, в постановлении президиума Липецкого областного суда от 15 июня 2001 г. указано, что при вынесении приговора о признании должностного лица виновным в злоупотреблении властью или служебными полномочиями (ст. 170 УК РСФСР 1960 г.) необходимо исследовать и отразить, в чем выразилась корыстная или личная заинтересованность должностного лица; в материалах дела также должны присутствовать доказательства того, что подсудимый руководствовался корыстными целями или иными личными побуждениями. Решение суда о привлечении должностного лица к уголовной ответственности должно ставиться в зависимость от факта причинения существенного вреда государственным, общественным интересам либо охраняемым законам правам и интересам граждан.

Кроме того, введение в УК РФ ст. 285.1 значительно упростило доказывание совершения преступления. В отличие от ст. 289 БК РФ, в ст. 285.1 УК РФ наступление уголовной ответственности для должностного лица не ставится в зависимость от корыстных побуждений и личной заинтересованности - достаточно формальных признаков направления бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств. Установлен конкретный размер нецелевого расходования бюджетных средств для классификации этого правонарушения как уголовно наказуемого деяния.

Закрепление в ст. 285.1 УК РФ данной нормы является прогрессивным, поскольку неопределенное понятие "существенный ущерб" по-разному понимается как правоведами, так и правоприменителями, что нарушает единообразие в применении норм права судами. И хотя установление законодателем размера именно в полтора миллиона рублей комментируется, тем не менее, установление порога наступления уголовной ответственности за рассматриваемые здесь действия имеет вполне логичное объяснение. Во-первых, в случае нецелевого использования бюджетных средств в меньшем размере должностное лицо привлекается к административной ответственности, а на юридическое лицо, кроме того, накладываются жесткие финансовые санкции. В случае хищения бюджетных средств (доказана корыстная или иная личная заинтересованность), независимо от размера ущерба, если суд признает таковой существенным, должностное лицо привлекается к уголовной ответственности по ст. 285 УК РФ.

Следующим этапом в эволюции ответственности за нецелевое использование бюджетных средств можно считать установление административной ответственности для лиц, совершивших данное противоправное действие. Так, 1 июля 2002 г. введен в действие новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, в котором в ст. 15.14 была предусмотрена административная ответственность должностных и юридических лиц - получателей бюджетных средств в виде штрафа за нецелевое использование бюджетных средств. Но в силу специфики объема правового регулирования Кодекса РФ об административных правонарушениях указанная статья применима только к нецелевому использованию средств федерального бюджета, протоколы за данное правонарушение вправе составлять инспектора Счетной палаты РФ, дела рассматриваются должностными лицами органа, ответственного за исполнение федерального бюджета (Минфина России. Таким образом, новый КоАП РФ решил вопрос о привлечении к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств лишь частично; неохваченными остались нарушители в отношении бюджетных средств региональных и местных бюджетов. Но так как в соответствии с положениями ст. 72 Конституции РФ административное право является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, то в части, неурегулированной федеральными законами, рассматриваемые правоотношения могли регулироваться законами региональными. В статье 285.1 УК РФ с новным критерием, отделяющим случаи наступления уголовной ответственности за рассматриваемое правонарушение от административной, является сумма нецелевого расходования бюджетных средств. Так, уголовная ответственность для должностного лица - получателя бюджетных средств наступает в случае расходования средств бюджетов на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенного в крупном размере, что составляет применительно для данного преступления сумму превышающую один миллион пятьсот тысяч рублей. Нецелевое расходование бюджетных средств в меньшем размере, при отсутствии в действиях должностного лица иного состава преступления, является основанием для привлечения получателя (юридического и должностного лица) к административной ответственности.

А.И. Аверин,

начальник юридического отдела Департамента по финансам,

бюджету и контролю Краснодарского края

"Право и экономика", N 10, октябрь 2005 г.