Конституционно-правовое регулирование деятельности Совета Федерации (И.В. Гранкин, "Право и экономика", N 10, октябрь 2005 г.)

Конституционно-правовое регулирование деятельности Совета Федерации

В соответствии с ч. 1 ст. 95 Конституции РФ Совет Федерации является неотъемлемой частью российского парламента. Однако некоторые специалисты характеризуют названную палату как государственный орган. Так, А.А. Вихарев считает, что Совет Федерации - это федеральный конституционный орган России, выражающий федеративно-государственный характер, а верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации*(1). Одновременно с этим утверждением А.А. Вихарев отмечает, что Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России*(2). Столь противоречивая статусная характеристика одной из палат российского парламента не основана ни на соответствующих нормах Конституции РФ, ни на иных правовых актах. Ошибочная характеристика названной палаты содержалась в первоначальном тексте ст. 1 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания от 30 января 2002 г., в которой Совет Федерации назывался представительным и законодательным органом Российской Федерации. На данную неточность обращалось внимание в юридической литературе. Видимо, в связи с этим в названную статью Регламента Совета Федерации было внесено соответствующее изменение. Теперь в ч. 1 ст. 1 указанного Регламента Совет Федерации характеризуется как палата Федерального Собрания - парламента Российской Федерации - представительного и законодательного органа Российской Федерации.

Как и Государственная Дума, Совет Федерации наделен определенной компетенцией. При этом предметы его ведения в законодательной сфере совпадают с предметами ведения Государственной Думы. Равно как и Государственная Дума, Совет Федерации наделен полномочиями по принятию законов федерального уровня. Эти полномочия и предметы ведения в законодательной сфере парламента и его палат М.В. Баглай называет предметной компетенцией. Кроме предметной компетенции он выделяет специальные полномочия Совета Федерации и Государственной Думы, к числу которых относит те, которые прямо установлены Конституцией РФ.

На две группы делит полномочия палат российского парламента и Т.Я. Хабриева. В первую группу, по ее мнению, входят полномочия, которые осуществляются палатами самостоятельно и независимо друг от друга. Во вторую - полномочия, требующие участия обеих палат. К первой группе относится, к примеру, право на обращение в Конституционный Суд РФ. К полномочиям второй группы относится право палат на участие в формировании Счетной палаты РФ. С.М. Шахрай выделяет полномочия, относящиеся к исключительному ведению каждой из палат парламента, а также полномочия, связанные с организацией деятельности палат и полномочия по принятию законов*(3), т.е. считает, что у палат имеется три группы полномочий.

Представляется, что целесообразно выделять две группы полномочий Совета Федерации. Первая группа полномочий - это полномочия, которые обе палаты в установленной последовательности решают вместе. Таковыми являются полномочия в законодательной сфере. Во вторую входят те, которые каждая палата решает одна, независимо от деятельности другой палаты. В нее входят полномочия, которые М.В. Баглай характеризует как специальные, и полномочия, которые С.М. Шахрай называет полномочиями, связанными с организацией деятельности палат. Таким образом, первую группу полномочий Совета Федерации составляют его права и обязанности по обеспечению определенных стадий законодательного процесса, вторую - полномочия, закрепленные в ст. 102 Конституции РФ.

По мнению ряда ученых, Совет Федерации обладает меньшим объемом полномочий в законодательной сфере. При этом С.М. Шахрай "сводит" их к рассмотрению принятых Думой законов, одобрению или неодобрению таких актов. Представляется, что такой подход к роли Совета Федерации в данной сфере несколько упрощен. Компетенция палат парламента не должна оцениваться только путем перечисления закрепленных за ними полномочий. Ее следует оценивать исходя из значимости соответствующих полномочий. В том, что полномочия Совета Федерации весьма существенны, сомневаться не приходится. Ведь, как правило, без его одобрения федеральные законы не приобретают всех присущих законам признаков. Значимость этой процедуры подтверждается тем, что она выделяется в качестве самостоятельной стадии парламентского законодательного процесса.

В то же время, если оценивать Совет Федерации с позиции "сильная или слабая" верхняя палата, т.е. наличия возможности или невозможности принятия закона без ее согласия, то Совет Федерации относится к "слабым" верхним палатам. Такое положение Совета Федерации подтверждается тем, что ч. 5 ст. 105 Конституции РФ позволяет Государственной Думе квалифицированным большинством не менее чем в 2/3 голосов принять не одобренный верхней палатой парламента федеральный закон.

В юридической литературе высказывается мнение о том, чтобы в научный оборот конституционного права ввели понятия "верхняя" и "нижняя" палата, полагая, что "верхней" является Совет Федерации, "нижней"- Государственная Дума. При этом авторы таких предложений ссылаются на международную практику, используемую при характеристиках зарубежных двухпалатных парламентов, либо таким образом подчеркивают наличие у Совета Федерации определенных приоритетов в законодательной сфере по отношению к Государственной Думе. Представляется, что объективной необходимости в реализации таких предложений нет, т.к. Конституция РФ не закрепляет у "верхней" палаты каких-либо преимуществ.

Основы деятельности Совета Федерации как палаты Федерального Собрания РФ определены в Конституции РФ. При этом у Совета Федерации на два специальных полномочия больше, чем у Государственной Думы. Заметим, что в ст. 102 Конституции не употребляется термин "полномочия", тем не менее именно они перечисляются в ее ч. 1 данной статьи. Так, в частности, Совету Федерации предоставлено право утверждения изменения границ между субъектами Российской Федерации, утверждения указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и чрезвычайного положения.

Соответствующие решения по перечисленным вопросам оформляются Советом Федерации постановлениями. Его право принимать такие ненормативные акты закреплено в ч. 2 названной статьи Конституции РФ. Особенность реализации данной части компетенции Совета Федерации в том, что она не обусловлена предшествующей деятельностью другой палаты парламента. Исключение составляет лишь вопрос об отрешении Президента РФ от должности.

К конституционным полномочиям Совета Федерации относится его право на участие в законодательной деятельности на федеральном уровне, что вполне естественно, т.к. он является частью законодательного органа государственной власти Российской Федерации.

Совет Федерации наделен довольно обширными и весьма значимыми полномочиями в законодательной сфере. В соответствии со ст. 104 Конституции он и его члены имеют право внесения законодательной инициативы в Государственную Думу. Кроме того, в соответствии со ст. 134 Конституции Совет Федерации или группа членов СФ численностью не менее 1/5 от общего состава этой палаты имеют право вносить предложения о поправках к гл. 3-8 Конституции РФ.

Статья 105 Конституции закрепляет право Совета Федерации на рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов. Реализация этого права гарантируется на конституционном уровне путем возложения на Государственную Думу обязанности направлять принятые федеральные законы в пятидневный срок на рассмотрение Совету Федерации. При этом Совет Федерации вправе одобрить их либо отклонить. В связи с наделением такого рода полномочиями Совет Федерации осуществляет сдерживающую функцию по отношению к Государственной Думе и к другим субъектам права законодательной инициативы на федеральном уровне. Ведь без его одобрения их инициативы не могут стать законами.

Статья 107 Конституции РФ предоставляет Совету Федерации право участвовать совместно с Государственной Думой в преодолении отлагательного "вето" Президента РФ в случаях отклонения им федеральных законов. Статьей 108 Конституции Совет Федерации наделяется правом участия в одобрении федеральных конституционных законов.

Конституционные полномочия Совета Федерации в законодательной сфере дополняются и конкретизируются в федеральном законодательстве. Важная роль отводится Совету Федерации в реализации Федерального закона от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". Этим Законом предусмотрено обязательное рассмотрение в Совете Федерации одобренного Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. При этом такой закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения такого закона Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложения о создании согласительной комиссии. На этом деятельность Совета Федерации по принятию закона о конституционной поправке не заканчивается. Статьей 7 Федерального закона N 33-ФЗ на Председателя Совета Федерации возлагается обязанность в пятидневный срок со дня принятия закона РФ о поправке к Конституции РФ опубликовать для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке к Конституции с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации. Кроме того, Председатель Совета Федерации направляет закон в законодательные органы субъектов РФ для рассмотрения. После этого Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона РФ о поправках к Конституции законодательными органами субъектов РФ (им для этой процедуры выделен один год) и устанавливает общие результаты их волеизъявления. Если при этом будет установлено, что закон о поправке к Конституции одобрили законодательные органы не менее 2/3 субъектов РФ, то такой акт Председатель Совета Федерации направляет Президенту РФ для подписания и официального опубликования, после чего поправка считается вступившей в силу.

К числу федеральных законов, которые в соответствии со ст. 106 Конституции РФ в обязательном порядке рассматриваются Советом Федерации, относится федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Данное конституционное положение нашло развитие в Бюджетном кодексе РФ. Этому вопросу посвящены ст. 207-209 Кодекса. В них установлено, что Совет Федерации при рассмотрении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год голосует по вопросу его одобрения в целом и после этого в течение пяти дней со дня одобрения направляет Президенту РФ для подписания и обнародования. Таким же образом закон одобряется в случае его отклонения при первом рассмотрении Советом Федерации после преодоления возникающих разногласий в согласительной комиссии и повторного принятия Государственной Думой. Так же решается вопрос об участии Совета Федерации в ратификации и денонсации международных договоров России: в ст. 106 Конституции установлена обязательность их рассмотрения Советом Федерации, а в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах" это полномочие данной палаты парламента подтверждается и конкретизируется.

Согласно ст. 7 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" на Президента РФ возложена обязанность информировать Совет Федерации об освобождении от должности Председателя Правительства РФ. В статье 36 этого Закона определены взаимоотношения Правительства и Совета Федерации при рассмотрении федеральных законов, а в ст. 38-40 регулируются взаимоотношения членов комитетов и комиссий Совета Федерации с Правительством России.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" подтверждает в ст. 84 конституционное право Совета Федерации и 1/5 его членов на запрос о проверке конституционности указанных в ст. 125 (ч. 2) Конституции РФ нормативных актов федерального и регионального уровней, договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ.

Конституционные полномочия в кадровой сфере дополняются закрепленным в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" правом Совета Федерации участвовать в формировании Центральной избирательной комиссии РФ путем назначения пяти ее членов. Эти лица отбираются из кандидатур, предложенных законодательными органами государственной власти субъектов РФ и высшими должностными лицами субъектов РФ, руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В статье 5 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" закреплено право Совета Федерации назначать заместителя Председателя Счетной палаты РФ сроком на 6 лет. В статье 6 этого Закона установлено право Совета Федерации назначать 6 аудиторов Счетной палаты РФ. В статье 2 названного Закона определена обязанность Счетной палаты РФ регулярно представлять Совету Федерации информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. Председатель Счетной палаты и его заместитель согласно ст. 5 обязаны представлять Совету Федерации отчеты о работе Счетной палаты. В ст. 10 закреплено право Совета Федерации давать поручения Счетной палате РФ. Таким же правом наделена одна 1/5 членов Совета Федерации.

На деятельность Совета Федерации влияет Федеральный закон N 133-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 5 июля 1999 г.). В этом Законе определены права и обязанности членов Совета Федерации, условия их работы в палате и вне ее в соответствующем субъекте РФ. При этом Закон гарантирует непосредственное личное участие члена Совета Федерации в деятельности палаты и ее органов. Каждый из них пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом Федерации, а также комитетом, комиссией, согласительной и специальной комиссией, членом которых он является.

Важной гарантией обеспечения гласности деятельности Совета Федерации являются положения ст. 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", которая устанавливает обязанность официального опубликования актов Совета Федерации, в течение 10 дней после их принятия.

Особые полномочия Совета Федерации непосредственно или как палаты Федерального Собрания РФ закреплены в более чем 20 федеральных конституционных законах и федеральных законах.

Особое значение в организации деятельности Совета Федерации имеет его Регламент. Право СФ РФ на принятие Регламента закреплено в ст. 101 Конституции РФ. Равно как и Регламент Государственной Думы, Регламент Совета Федерации определяет подробный порядок внутренней организации и деятельности палаты, способы осуществления конституционных полномочий. В этих актах, в основном, содержатся нормы процессуального назначения*(4). При этом вместе взятые Регламенты палат определяют правовой статус самого российского парламента, порядок его внутреннего устройства и порядок принятия решений в пределах предоставленной палатам компетенции.

Т.Я. Хабриева вполне справедливо в этой связи отмечает, что Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации - это единые юридические акты, в которых объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе Конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности*(5). Действующий Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ является третьим Регламентом этой палаты. Он был принят 30 января 2002 г. В первоначальном его варианте в тексте было немало неточностей, которые впоследствии были устранены, в том числе постановлениями Совета Федерации от 26 марта 2003 г. N 79-СФ и от 26 мая 2004 г. N 152-СФ. 9 февраля 2005 г. были внесены изменения в Регламент, уточняющие порядок назначения заместителя Председателя Счетной палаты РФ, а также порядок решения ряда иных вопросов.

За годы работы Федерального Собрания РФ появилось более двух тысяч законов федерального уровня. Результаты законодательной деятельности по годам выглядят следующим образом.

Наименование	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Федеральные конститу- ционные законы	1	2	1	3	0	1	3	6	5	4	6
Федеральные законы, в том числе кодексы	79	228	163	159	193	229	169	198	200	187	229
	1	3	2	3	3	1	1	6	2	1	2
Всего	80	230	164	162	193	230	172	204	205	191	235

Всего за 1994-2004 гг. принято:

федеральных конституционных законов - 32;

федеральных законов - 2011;

в том числе кодексов - 25;

итого - 2043.

Такой массив федерального законодательства обеспечивал закрепление проводимых государственно-политических и социально-экономических преобразований в нашей стране. Однако, представляется, что имеется острая необходимость в повышении его качества.

Глубокую неудовлетворенность реальным состоянием федерального законодательства высказал 25 февраля 2005 г. Председатель Совета Федерации С.М. Миронов в ходе обсуждения на пленарном заседании палаты состояния законодательства в Российской Федерации. Он обратил внимание на следующие недостатки.

Парламенты всех уровней, включая Государственную Думу и Совет Федерации, оказались не в лидерах законодательной работы. Эффективность их работы весьма низкая. В 2004 г. из 363 законопроектов, внесенных депутатами Государственной Думы, принято всего 65. Из внесенных Советом Федерации 56 законопроектов было одобрено лишь три. Из 451 проекта, подготовленных региональными законодателями, было одобрено всего два. Законодатели долго "шли на поводу" у Правительства, принимая его законопроекты незамедлительно. Это делалось даже в тех случаях, когда они содержали многочисленные погрешности. При этом, по словам С.М. Миронова, парламентарии исходили из пресловутого принципа: "Потом мы его доработаем". В результате законодательство у нас "запутанное и полное противоречий", а абсолютное большинство принимаемых парламентом законов - это поправки к уже действующим законам*(6).

Подобные выводы не лишены оснований. Этим диктуется необходимость совершенствования законодательной деятельности. В постановлении Совета Федерации от 11 марта 2005 г. "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации" были сформулированы некоторые предложения, направленные на достижение этой цели. В частности, комитетам и комиссиям Совета Федерации предложено рекомендации доклада использовать при осуществлении своей деятельности по мониторингу и реализации конституционных полномочий палаты. С целью постоянного комплексного анализа и прогноза качества законодательства, правоприменительной практики Совет Федерации одобрил идею о целесообразности создания всероссийского центра мониторинга права.

Следует особо отметить, что Президент РФ В.В. Путин также ставит задачу существенной активизации Совета Федерации. По его мнению, сенаторам не удается справиться с выполнением одной из своих непосредственных задач - защищать интересы регионов на федеральном уровне при разработке новых законопроектов. В связи с этим он считает необходимым "привлечь к работе Совета Федерации ярких людей" и полагает, что "обязанность координации федеральной и региональной законодательной работы является прямой компетенцией членов Совета Федерации"*(7).

Вполне обоснованна точка зрения о том, что Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния*(8). Пока же он не имеет должной поддержки со стороны населения, т.к. в конфликтных ситуациях оказывается неспособным реально противостоять исполнительной власти, а в законодательной сфере занимается деятельностью, направления которой определяются активностью Государственной Думы, не используя все возможности и полномочия, которые предоставлены ему Конституцией РФ*(9).

Представляется, что в настоящее время созрели условия для радикального изменения осуществляемого в российском парламенте законодательного процесса. Его эффективность значительно повысится, если Совет Федерации будет наделен в законодательной сфере равными с Государственной Думой полномочиями. При этом следовало бы организовать законодательный процесс по "челночному" методу, как по федеральным конституционным, так и по федеральным законам. При такой организации законодательного процесса проект становится законом лишь после достижения полного согласия по его содержанию обеими палатами парламента. Естественно, Совет Федерации лишится так называемой сдерживающей функции, но, как показывает опыт взаимодействия палат, она не дает нужных результатов. В случае введения предлагаемого порядка принятия законов федерального уровня Совет Федерации смог бы в максимально полной степени использовать свой законотворческий потенциал, потенциал его членов и Аппарата палаты для их разработки. Для решения этого вопроса в полном объеме потребуется внесение поправки в гл. 5 Конституции РФ. Естественно, одновременно с такой поправкой следовало бы внести в Конституцию иные поправки, которые позволили бы Федеральному Собранию РФ стать полноценным парламентом, осуществляющим законодательную власть в полном объеме. Таковым является парламент, наделенный полномочиями как принимать законы, так и наблюдать за ходом их исполнения, а также имеющий право при необходимости проконтролировать исполнение законодательства.

И.В. Гранкин,

директор НИИ государствоведения и местного самоуправления,

специалист по конституционному праву, кандидат юридических наук

"Право и экономика", N 10, октябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: вопросы конституционной теории и практики. М. 2003. С. 6.

*(2) Там же.

*(3) См. Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации. М. 2003. С. 447.

*(4) См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М. 2001. С. 204-207.

*(5) Хабриева Т.Я. Концепция развития законодательного процесса // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Хабриевой Т.Я., Тихомирова Ю.А., Орловского Ю.П. М. 2004. С.83.

*(6) См.: Российская газета. 2005. 26 февраля.

*(7) Свое мнение Президент РФ В.В. Путин высказал на встрече с руководством названной палаты парламента 3 февраля 2005 г. Подробно об этом см.: Российская газета. 2005 г. 4 февраля.

*(8) См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2003. С. 419.

*(9) См.: Медушевский А.Н. Совет Федерации в российской системе разделения властей // Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Смирнягин Л.В. М. 2003. С. 411-413.