Институт несостоятельности (банкротства) как правовой инструмент экономической политики государства (В.А. Химичев, "Право и экономика", N 10, октябрь 2005 г.)

Институт несостоятельности (банкротства) как правовой инструмент
экономической политики государства

Законы рыночной экономики требуют адекватного им правового регулирования отношений в сфере предпринимательской деятельности, способного обеспечить устойчивость гражданского оборота, придать импульс динамичному развитию экономики государства. Современное российское законодательство, регулирующее предпринимательскую деятельность, находится в процессе становления. Важнейшим и обязательным инструментом правового регулирования отношений, складывающихся в рыночной экономике, является институт банкротства.

В сфере отношений, возникающих по поводу несостоятельности (банкротства) субъектов предпринимательской деятельности, активно идет процесс реформирования, что проявилось в принятии трех законов о несостоятельности в период с 1992 по 2002 год.

При определении государственной политики в сфере регулирования несостоятельности (банкротства) государство исходит из существующих экономических и политических реалий. В современной России институт банкротства развивался в условиях зарождения рыночной экономики и формирования демократических институтов. Поэтому правовое регулирование конкурсных отношений в значительной мере определяется этими обстоятельствами. Однако, несмотря на это, российскому законодателю удалось за относительно короткий промежуток времени создать достаточно совершенную и эффективную по международным меркам национальную систему несостоятельности (банкротства). Наблюдается положительная тенденция в регулировании конкурсных отношений. Правовые нормы, образующие институт несостоятельности (банкротства), стали более совершенными, способными обеспечить эффективное регулирование конкурсных отношений.

В отношении целей и задач, построения и изложения правовых норм институт банкротства представляется вполне совершенным. Однако эффективность правового регулирования определяется не только юридико-техническим совершенством правовых норм, образующих какой-либо правовой институт. Действительную оценку содержательной стороны института банкротства возможно дать лишь на основании анализа судебной практики, поскольку совершенство правовых норм познается во всей полноте только в процессе правоприменения.

В значительной степени, не говоря об экономических и политических факторах, изменение и совершенствование правового регулирования конкурсных отношений происходило под влиянием судебной практики, нашедшей отражение в ряде постановлений и определений Конституционного Суда РФ, принятых при проверке конституционности некоторых положений федеральных законов в сфере законодательства о банкротстве, а также некоторых постановлений Пленума и информационных писем Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам применения норм конкурсного права.

Под влиянием судебной практики, а также критических оценок действовавшего ранее законодательства о несостоятельности (банкротстве) со стороны специалистов в области банкротства, правовое регулирование рассматриваемого вида отношений приобрело новое качество, позволяющее в целом оценивать действующую систему несостоятельности положительно.

Тем не менее, правовое регулирование отношений в сфере несостоятельности не лишено существенных недостатков, что вызывает справедливую критику. Наиболее критическое отношение к действующим законодательным актам о несостоятельности (банкротстве) состоит в том, что они являются ничем иным как средством передела собственности и "ухода" от долгов.

В этой крайне негативной оценке законодательства о банкротстве есть немалая доля истины. Однако, как представляется, эта критика по большей части не относится непосредственно к проблеме правового регулирования конкурсных отношений. Это скорее не правовая, а политико-экономическая оценка нормативного акта. По своим целям и задачам, порядку возбуждения дела о банкротстве, введению процедур банкротства и их реализации современный институт несостоятельности (банкротства) никак нельзя назвать инструментом передела собственности.

Подобная критика была уместна в отношении отдельных положений Закона о банкротстве 1998 г., позволяющих кредиторам легко, даже по непроверенным требованиям, возбудить конкурсный процесс и злоупотребить процедурами банкротства. Острота проблемы была снята с принятием Закона о банкротстве 2002 г., нормы которого содержат положения о возможности обращения кредитора в суд только по истечении 30 дней с даты предъявления исполнительного листа в службу судебных приставов и его копии должнику, что является серьезным правовым барьером для различного рода злоупотреблений.

Поэтому сейчас есть все основания считать, что проблема злоупотребления правом кредитора на подачу заявления о признании должника банкротом утратила свою актуальность.

Если институт банкротства сам по себе не является средством, позволяющим отнять собственность у одного и передать ее другому, а по результату это выглядит именно так, то причины использования столь нужного для государства правового института в корыстных целях состоят в чем-то другом. На мой взгляд, в ряду множества факторов субъективный фактор играет здесь не последнюю роль. Объяснимо это тем, что в механизме реализации процедур банкротства как нигде задействованы не только целый комплекс правовых средств, но и множество субъектов конкурсных отношений. Поэтому исполнение Закона о банкротстве зависит не только от его юридической состоятельности, но и от добросовестности действий лиц, наделенных полномочиями проводить в жизнь нормы конкурсного права. В делах о банкротстве, где происходит столкновение прав и интересов различных субъектов права, вовлеченных в процедуры банкротства, неправомерные действия кредиторов, должника и арбитражных управляющих - не редкое явление. Более того, можно сказать, что они обусловлены самой природой конкурсных отношений.

Неправомерные действия при банкротстве столь многообразны в своих формах и проявлениях, что вряд ли можно привести их исчерпывающий перечень. Такая правовая действительность есть результат невысокого уровня правосознания, характеризующего уровень развития правовой системы государства. Отрицание закона, а также безнаказанность, которая позволяет незаконопослушным гражданам проводить в жизнь "серые" схемы по так называемому переделу собственности, используя институты банкротства, свидетельствуют о том, что еще, видимо, рано говорить о создании в России подлинно правового государства.

Правовое регулирование конкурсных отношений не обеспечивает ожидаемой от него эффективности. Поэтому данную проблему, как представляется, целесообразно рассматривать, в первую очередь, с позиции эффективности правового регулирования общественных отношений.

Главным показателем эффективности правового регулирования отношений в сфере предпринимательской деятельности является обеспечение устойчивости экономического роста.

Правовое регулирование в области несостоятельности есть неотъемлемая часть общего процесса упорядочения рыночных отношений, поэтому оно, несомненно, определяет конечный результат правового воздействия на общественные отношения. Непосредственный результат правового воздействия на отношения по поводу несостоятельности должника в основном выражается в показателях сохранения бизнеса (и соответственно рабочих мест) и в возврате долгов кредиторам.

Главенствующей в правовых системах несостоятельности является идея сохранить действующие предприятия вместо распродажи имущества несостоятельного должника по частям. При такой направленности правового регулирования защита интересов кредиторов отходит на второй план, обеспечение их прав является лишь одной из задач в процессе сохранения хозяйствующего субъекта.

Наиболее желаемый результат правового регулирования конкурсных отношений видится в решении двух обозначенных задач. Такое регулирование было бы оптимальным. Но в силу специфики конкурсных отношений, в частности противоречивости интересов различных субъектов конкурсного права, пока, к сожалению, на ближайшую перспективу эта цель правового регулирования является лишь желаемой.

Специфика института несостоятельности (банкротства) состоит и в том, что он воплощает в себе главенствующие идеи не только гражданского права, но и других отраслей права. В нем, в частности, находят отражение концептуальные положения арбитражного процессуального и налогового законодательства. Поэтому чем совершеннее арбитражно-процессуальное или налоговое законодательство в плане концептуальных подходов и юридической техники изложения правовых норм, тем совершеннее в целом институт банкротства. И, наоборот, существенные недостатки правовых норм других отраслей права, образующих в совокупности с нормами гражданского права институт банкротства, делают этот институт недостаточно пригодным для решения свойственных ему задач, т.е. насколько в целом совершенно российское законодательство, настолько совершенен и институт банкротства.

Однако, как представляется, совершенство института банкротства определяется не только этим обстоятельством и даже не столько им. По оценке многих ведущих специалистов в области банкротства, во Франции, где высок уровень развития законодательства, система несостоятельности (банкротства) недостаточно эффективна.

В чем же парадокс такого явления? Возможно, отчасти это объясняется тем, что, видимо, не следует механически переносить на почву конкурсных отношений положения норм других отраслей права, равно как и норм общегражданских. Специфика конкурсных отношений требует корректировки правовых норм и институтов.

Поэтому представляется правильным, что при регулировании отношений в сфере несостоятельности (банкротства) необходимо учитывать, что нормы других отраслей права, искусственно введенные в правовое регулирование конкурсных отношений, могут парализовать его отдельные институты. Инородным в законодательстве о банкротстве, например, является комплекс правовых норм, регулирующих порядок заключения мирового соглашения с участием уполномоченного органа. Требование законодателя соблюсти при заключении мирового соглашения положения налогового законодательства, как показала практика, фактически нейтрализовало институт мирового соглашения.

Идеология нового арбитражного процессуального законодательства не могла не выразиться в процессуальных нормах законодательства о банкротстве. Широкое развитие в Законе о банкротстве 2002 г. нашли процессуальные нормы, предусматривающие правовые возможности для пересмотра ошибочных судебных актов. Право на судебную защиту также является отражением позиции Конституционного Суда, изложенной в постановлении от 12 марта 2001 г. N 4-П. Для обеспечения права на судебную защиту по делам о несостоятельности (банкротстве) заинтересованные лица могут воспользоваться различными процедурами пересмотра судебных актов.

Однако обеспечение права на судебную защиту входит в определенное противоречие с задачами конкурсного процесса, реализация которых требует своевременных и активных действий, обеспечивающих эффективное развитие процедур банкротства.

Кредиторы, злоупотребляя процессуальными правами, могут полностью парализовать поступательное движение дела о банкротстве. Поэтому законодатель предусмотрел специальный процессуальный порядок, устанавливающий более короткие процессуальные сроки рассмотрения и обжалования судебных актов, принимаемых в деле о банкротстве, а также меньшее количество судебных инстанций по их пересмотру. Многие судебные акты, принимаемые в деле о банкротстве, подлежат немедленному исполнению, что способствует динамичному развитию конкурсного процесса. Кроме того, в постановлении Пленума ВАС РФ от 8 апреля 2003 г. N 4 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) " содержатся разъяснения, также направленные на обеспечение непрерывности движения дела о банкротстве.

По смыслу п. 2 ст. 61 Закона о банкротстве при обжаловании определений, устанавливающих размер требований кредиторов, арбитражный суд, вынесший определение, направляет в вышестоящие судебные инстанции в порядке, предусмотренном АПК РФ, только те материалы дела о банкротстве, которые непосредственно относятся к спору должника и кредитора (кредиторов) об установлении обоснованности, размера и очередности требований.

Этой же цели служат и разъяснения Президиума ВАС РФ, содержащиеся в информационном письме от 14 июня 2001 г. N 64 "О некоторых вопросах применения в судебной практике Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

Рассматривая общие и специальные основания для приостановления производства по делу о банкротстве и его процессуальные последствия, ВАС РФ обращает внимание судов на то, что приостановление производства по делу о банкротстве означает лишь то, что по делу, по которому производство приостановлено, арбитражным судом не могут быть вынесены решения или определения, предусмотренные ст. 48 Закона о банкротстве, определяющей полномочия арбитражного суда в деле о банкротстве, касающиеся его права, в частности, ввести внешнее управление или открыть конкурсное производство.

Таким образом, до тех пор, пока производство по делу о банкротстве не будет возобновлено, суд не может ввести одну из названных процедур банкротства. Это означает, что процедура наблюдения, которая предшествует финансовому оздоровлению, внешнему управлению или конкурсному производству, может длиться неопределенно долго. Как показывает судебно-арбитражная практика, приостановленных производств в деле о банкротстве на стадии наблюдения не так уж и мало*(1).

Наблюдение нельзя рассматривать как основную процедуру банкротства, т.к. оно не преследует конечных целей конкурсного процесса, а является лишь его промежуточной стадией.

Если наблюдение выполнило свое предназначение, необходимо как можно быстрее перейти к следующей процедуре банкротства, будь то финансовое оздоровление, внешнее управление или конкурсное производство. В ином случае эффективность конкурсного процесса, безусловно, снижается: если предприятие имело шансы на восстановление платежеспособности при условии принятия срочных и безотлагательных мер, то они будут минимальны или утрачены в том случае, если должник длительное время находился в процессе наблюдения в связи с приостановлением производства по делу; если кредиторы имели реальные шансы на удовлетворение своих требований при немедленной ликвидации, то процент удовлетворения требований кредиторов в конкурсном производстве, открытом с большим опозданием, снизится в связи с увеличением издержек по реализации процедур банкротства.

При существующей концепции построения процедур банкротства решить две необходимые, но конфликтующие между собой задачи, - обеспечить полноценное право на судебную защиту и достичь целей конкурсного процесса - довольно трудно.

Быстрое вхождение в активные процедуры банкротства, каковыми можно рассматривать все процедуры, за исключением процедуры наблюдения, определяет динамичное развитие конкурсного процесса. Вряд ли в скором времени российский законодатель откажется от принятой им модели банкротства, в которой отличительной особенностью российской системы несостоятельности (подобно французской) является наличие процедуры наблюдения.

Поэтому важной задачей должно стать совершенствование этого института, отдельные положения которого заслуживают критической оценки. Помимо того что с момента возбуждения дела о банкротстве до выбора активной процедуры установленный законом срок составляет до 7 месяцев и даже более, а по указанным выше причинам процессуального характера этот срок становится неопределенно длительным, в дополнение к этому другие нормы права, образующие в своей совокупности правовой режим процедуры наблюдения, в значительной мере "обесценивают" данный институт банкротства, делая его малоэффективным. Проявляется это, в частности, в следующем.

Непосредственной задачей процедуры наблюдения является обеспечение сохранности имущества должника. Обеспечение сохранности имущества должника предусматривает целый комплекс правовых мер, закрепленных ст. 63 и 64 Закона о банкротстве.

Реальной гарантией обеспечения прав кредиторов при проведении процедур банкротства является правовой режим ограничений должника в части распоряжения имуществом. Однако такой режим в полном объеме применяется только после введения соответствующих процедур банкротства. Он не охватывает промежуток времени от момента принятия заявления о признании должника банкротом до введения наблюдения. Заметим, что по Закону 1998 г. такая ситуация исключалась, т.к. наблюдение вводилось одновременно с принятием заявления о признании должника банкротом, да и режим ограничений частично наступал непосредственно с возбуждением дела о банкротстве (ст. 56 и 57). Упущение законодателя, на мой взгляд, состоит в том, что он, следуя правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 12 марта 2001 г. N 4-П о необходимости введения наблюдения только после проверки обоснованности требований кредитора, не нашел эффективного способа обеспечить права кредиторов в период от момента принятия заявления о признании должника банкротом до введения наблюдения. Данный недостаток правового регулирования не может восполнить основанное на ст. 46 Закона право кредитора просить суд принять меры по обеспечению заявленных требований по правилам АПК РФ, поскольку принимаемые на этой стадии рассмотрения дела о банкротстве обеспечительные меры не могут включать в себя весь комплекс ограничений, предусмотренных ст. 63 и 64 Закона, в силу их специфичности как правовых последствий введения процедуры наблюдения. При таком регулировании конкурсных отношений вполне вероятно желание органов управления должника в указанный промежуток времени совершить действия, направленные в ущерб интересам кредиторов.

Конкурсный процесс состоит из многих стадий, последовательное введение которых обеспечивает поступательное и динамичное развитие процедур банкротства. Каждая стадия или процедура банкротства имеет свои цели и задачи, реализация которых в своей совокупности должна обеспечить выполнение институтом банкротства своего предназначения. Поэтому эффективность конкурсного процесса зависит от степени выполнения той или иной процедурой банкротства своих непосредственных задач.

Однако несмотря на то, что наблюдение не относится к числу активных стадий конкурсного процесса, а, напротив, нейтрально (пассивно), все же было бы неверным недооценивать его значение. Пожалуй, главное его предназначение состоит в определении правильного пути развития всего дальнейшего хода конкурсного процесса. От того, насколько эффективным будет наблюдение, зависит, насколько будет эффективным и весь конкурсный процесс.

В.А. Химичев,

председатель судебного состава арбитражного суда

Орловской обл., специалист по гражданскому,

предпринимательскому, семейному, международному

частному праву, кандидат юридических наук

"Право и экономика", N 10, октябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Например, при рассмотрении дела о банкротстве N А48-227/02-19б (архив Арбитражного суда Орловской области) арбитражный суд, оценив фактические обстоятельства спора, был вынужден приостановить производство по делу о банкротстве при разрешении вопроса о введении процедуры банкротства на основании решения первого собрания кредиторов до рассмотрения судом жалобы кредиторов по признанию недействительным результатов указанного собрания. В связи с возможностью апелляционного и кассационного обжалования судебного акта вопрос о введении процедуры банкротства, следующей за наблюдением, не мог быть решен более 2-х лет, что, безусловно, не отвечало интересам кредиторов.