Транснациональные преступления как угроза национальной безопасности России (конвенционные механизмы противодействия) (Л.Н. Васильева, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2005 г.)

Транснациональные преступления как угроза национальной безопасности
России (конвенционные механизмы противодействия)

Сегодня, в начале XXI века, система взглядов на обеспечение в нашем государстве безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, отраженная в Концепции национальной безопасности Российской Федерации*(1), должна учитывать такие новые для относительно молодого Российского государства угрозы, как рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма на территории России. Эти угрозы национальной безопасности России, наряду с состоянием отечественной экономики, несовершенством системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политической поляризацией российского общества и криминализацией общественных отношений, ростом коррупции, составили основные направления разработки механизмов обеспечения национальной безопасности нашей Родины.

Среди транснациональных преступлений, уголовных преступлений международного характера, борьба с которыми объединяет усилия большинства государств и мирового сообщества в целом, следует ныне отметить те, которые приобрели за последние 10-15 лет угрожающие России размах и масштабы: международный терроризм, захват заложников, вербовка, финансирование и обучение наемников, незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, легализация доходов, полученных преступным путем, а также контрабанда, незаконная эмиграция, эксплуатация проституции третьими лицами*(2).

Большинство из названных преступлений являются не только посягательством на жизнь и здоровье людей, но и подрывают национальную экономику разных государств, наносят ущерб ряду отраслей промышленности, торговле и внешнеэкономическим связям между государствами. Например, по данным Департамента общественной информации ООН, только незаконный оборот наркотических средств приносит прибыли, объем которых ежегодно составляет около 500 миллиардов долларов США, что эквивалентно общей сумме валового национального продукта двух третей государств - членов ООН*(3).

Настораживает тот факт, что начиная с 90-х гг. XX в. наркотики широкой лавиной "хлынули" в Россию, подрывая ее демографический и интеллектуальный потенциал, итогом чего может стать деградация ее молодого поколения. Об этом свидетельствуют следующие тревожные данные об употреблении наркотиков в России: в 1995 г. было обнаружено и изъято 6457,3 кг наркотиков, 2 805 452 ампул и таблеток психотропных веществ, 75,2 тыс. кг химпродуктов, являющихся основным сырьем для производства наркотиков*(4). В сентябре 2002 г. на заседании Совета Безопасности Российской Федерации были представлены новые статистические данные, свидетельствующие о том, что в России насчитывается более двух миллионов наркоманов. За последние пять лет количество лиц, потребляющих наркотики, увеличилось почти в 3,6 раза*(5).

Реальностью последних лет стала активизация террористов, как "импортированных" в Россию международными террористическими организациями, так и "банальных" наемников, имеющих единственный источник к существованию - совершение актов террора против проживающих на территории России лиц. В Концепции национальной безопасности подчеркивается, что международным терроризмом развязана открытая кампания в целях дестабилизации ситуации в России.

Уже давно признана взаимосвязь между отмеченными формами организованной преступности транснационального характера: вербовкой и обучением наемников, террористов, контрабандой, незаконным оборотом наркотиков. Необходимость легализации доходов, полученных от такого антигуманного "бизнеса", как незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, порождает другое преступление - их "отмывание", а скрытый характер этого деяния - коррупцию. Все это наносит непоправимый ущерб социально-экономическим основам государства, разлагает общественную мораль, что в конечном счете создает реальные и ощутимые угрозы национальной безопасности любого государства. Требует серьезного отдельного исследования изучение коррупциогенности законодательства по ряду направлений обеспечения национальной безопасности России, что позволит на данном этапе развития российской государственности совершенствовать отечественную правовую систему.

В конечном счете финансовые средства, полученные от незаконного оборота наркотиков, контрабанды, торговли людьми (в том числе детьми), могут пойти и на финансирование террористической деятельности в любом "неугодном" государстве мира. Стоит согласиться с мнением о том, что в настоящее время объект терроризма меняется. И им становятся уже не "конкретные международные отношения, а также конкретные физические лица". Непосредственный объект терроризма сегодня - это также "политический режим, государственное устройство и территориальная целостность конкретных стран"*(6).

Поэтому борьба с преступлениями международного характера и терроризмом должна быть комплексной, ориентированной на пресечение этих преступлений не только мерами уголовного воздействия, но и посредством использования механизмов противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, финансированию такой противоправной деятельности, а также путем формирования в обществе устойчивого негативного отношения к таким деяниям. Например, вполне очевидны пагубность наркомании и ее связь с преступностью, что проявляется в самых разнообразных формах и направлениях: это не только противоправные деяния, связанные с производством, распространением, сбытом наркотиков, но и ряд других, осуществляемых с целью завладения наркотическими средствами. Это и преступления, совершаемые лицами после употребления наркотиков, под непосредственным их воздействием на психическое состояние наркомана. Так, в 2002 г. в России зарегистрировано 189 576 преступлений в сфере незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ. В 2003 г. только несовершеннолетними совершено 145 968 преступных деяний, из них 8900 - в состоянии наркотического опьянения. Удельный вес наркопреступлений в структуре общей преступности составил в 2003 г. 6,6%*(7). В последнее время СМИ все чаще сообщают о том, что именно в состоянии наркотического опьянения террористы совершают свои преступные деяния, поскольку под влиянием наркотиков восприятие действительности искажается и субъект теряет свою человеческую сущность, сам становясь жертвой манипуляций тех, для кого причинение страданий простым людям стало "бизнесом".

Новые действенные источники международного уголовного права, в том числе и находящиеся еще на стадии разработки, соответствие внутреннего законодательства государства принятым международным обязательствам формируют основу для сотрудничества государств, международных организаций, мирового сообщества в целом в борьбе с транснациональными преступлениями. Но, кроме того, необходимы просветительские программы и семинары, адресованные подросткам и молодежи, превентивные и наглядно репрессивные меры в отношении наркоторговцев, наемников и террористов. И это в перспективе должно положительно сказаться на упрочении безопасности Российской Федерации.

Концепция национальной безопасности справедливо исходит из того, что внешняя политика Российской Федерации должна быть направлена на развитие международного сотрудничества в области борьбы с транснациональной преступностью и терроризмом.

Международным уголовным правом выработаны механизмы и направления борьбы с рядом преступлений международного характера, ставшие объектом исследования в данной статье. Как правило, они зафиксированы в многосторонних международных договорах. Подчеркнем, что Российская Федерация как правопреемник СССР является участником многих международных конвенций в области противодействия преступлениям международного характера. При этом в настоящее время Россия также становится участником "глобальных" международных документов в области пресечения проявлений транснациональной преступности, демонстрируя свою решимость бороться с посягательствами на ее национальную безопасность и международный правопорядок.

Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. N 26-ФЗ*(8) ратифицированы Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. с двумя дополняющими ее протоколами: Протоколом против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протоколом о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее*(9). Именно указанная Конвенция, вступившая в силу для России 25 июня 2004 г., ориентирована на организацию содействия сотрудничеству в деле более эффективного предупреждения транснациональной организованной преступности и борьбы с ней.

Конвенция 2000 г. содержит следующие основные направления противодействия транснациональной организованной преступности. Во-первых, принятие государством-участником мер законодательного характера по признанию уголовно наказуемыми перечисленных в Конвенции деяний, совершенных умышленно. Среди них, к примеру, - отмывание доходов, полученных преступным путем, коррупция. Во-вторых, отнесение к категории "серьезных преступлений" всех преступлений, совершенных в составе организованных преступных групп. В-третьих, в качестве механизма противодействия росту транснациональной преступности можно условно считать складывающуюся систему отчетности государства-участника перед Генеральным секретарем ООН о развитии национального законодательства в отмеченной сфере регулирования. В-четвертых, предусматривается организация международного сотрудничества по вопросам конфискации доходов от преступлений, имущества, оборудования или других средств совершения преступлений, выдача преступников, оказание взаимной правовой помощи, а также любого иного вида помощи, не противоречащего внутреннему законодательству запрашиваемого государства-участника.

Кроме того, Конвенция ориентирует на создание системы предупреждения злоупотреблений со стороны организованных преступных групп процедурами торгов, проводимых публичными органами, субсидиями и лицензиями, выдаваемыми публичными органами для осуществления коммерческой деятельности, а также использованием для предупреждения злоупотреблений юридических лиц. В свете последнего предлагается создать публичный реестр юридических и физических лиц, участвующих в учреждении юридических лиц, управлении ими и их финансировании. Возможно также вести реестр лиц, осужденных за преступления, охватываемые отмеченной Конвенцией, и лишенных права занимать должности руководителей юридических лиц.

Таким образом, ставшая в 2004 г. частью отечественной правовой системы Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. предлагает широкий юридический инструментарий для рецепции ее положений в законодательство Российской Федерации, в первую очередь, в сферах борьбы с "отмыванием" денежных средств*(10) и противодействия коррупции.

К сожалению, единого четкого определения коррупции международным правом не выработано. Международные правоохранительные организации оперируют понятием, сформулированным на Межрегиональном семинаре по проблемам коррупции, проведенном в Гаване в 1990 г., а также разработанным Междисциплинарной группой Совета Европы по коррупции в 1995 г. Однако рекомендательный характер выработанных понятий свидетельствует в пользу тезиса о том, что "международные законодатели должны прийти к единому, общепризнанному мнению о том, что считать коррупцией"*(11). Действительно, невозможно бороться с таким разноплановым явлением, как коррупция, если отсутствует единый подход к пониманию его сущности и проявлений.

Обеспокоенность ряда государств серьезностью порождаемых коррупцией проблем и угроз для стабильности и безопасности общества нашла свое отражение в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., подписанной Российской Федерацией в декабре 2003 г.

Отметим основные направления противодействия коррупции, предложенные данной Конвенцией:

1. Мониторинг правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности предупреждения коррупции и борьбы с ней. Качество такого мониторинга, полагаем, напрямую зависит от создания в Российской Федерации специализированного экспертного научного подразделения по анализу нормативных правовых актов на их "коррупциогенный потенциал", тенденций в области коррупции, условий, в которых совершаются коррупционные правонарушения.

2. Создание системы приема на работу, отвечающей следующим критериям: прозрачность, ротация кадров на уязвимых для коррупции должностях, выплата надлежащего вознаграждения и установление справедливых окладов. Отчасти разрешить ситуацию может разработка кодексов или стандартов поведения. Например, на международном уровне разработан Кодекс поведения должностного лица по поддержанию правопорядка, принятый на 34-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1978 г.

3. Усиление прозрачности в публичной администрации.

4. Меры по предупреждению отмывания денежных средств: регулирование и надзор в отношении банков и небанковских финансовых учреждений, учреждение национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств, наличие в рамках национальной правовой системы механизмов для преодоления препятствий, которые могут возникнуть в результате применения законодательства о банковской тайне, мер по возвращению активов (в том числе имущества), а также усиление стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе.

5. Осуществление сотрудничества: с правоохранительными органами, между национальными органами, между национальными органами и частным сектором, а также международного сотрудничества.

В рамках международных организаций регионального уровня также приняты конвенции, содержащие определенные направления противодействия проявлениям коррупции. В ряде этих конвенций Российская Федерация не участвует. Это, к примеру, Конвенция Совета Европы от 4 ноября 1999 г. "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию". Подписана в январе 1999 г., но до сих пор не ратифицирована Конвенция Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию". Эта Конвенция предусматривает ответственность за подкуп национальных и иностранных государственных должностных лиц, членов национальных и иностранных государственных собраний, подкуп в частном секторе (активный и пассивный), должностных лиц международных организаций и международных судов, членов международных парламентских собраний, судей. Предусматривается ответственность за использование служебного положения в корыстных целях и отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией.

Обратим внимание, что в российском законодательстве подкуп в частном секторе вообще не рассматривается как преступление, связанное с коррупцией. Таким образом, все рассмотренные выше конвенции по противодействию коррупции дают богатый фактический материал для трансформации их положений в уголовное право Российской Федерации, поскольку борьба с проявлениями коррупции должна вестись во всех сферах взаимодействия гражданина и власти, гражданина и бизнеса.

Противодействие государств проявлениям транснациональной организованной преступности идет по разным направлениям, среди которых и борьба с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (наркотиков).

В сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ действуют в настоящее время такие международные договоры, как Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. с Протоколом о поправках 1972 г., Конвенция о психотропных веществах 1971 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г., выражающие решимость мирового сообщества бороться с наркотической угрозой во всем мире. Россия участвует в Единой конвенции 1961 г., Протоколе к ней 1972 г., Конвенции 1971 г., Конвенции 1988 г.

Одним из основных инструментов контроля мировым сообществом оборота наркотических средств является предусмотренный Конвенцией 1961 г. механизм ежегодного предоставления сторонами исчислений потребностей в наркотических средствах, статистических сведений об их производстве, использовании и потреблении, ввозе и вывозе, складских запасах, наличие специализированного государственного учреждения в случае культивирования опийного мака для производства опия.

Если же не удалось пресечь утечку наркотических средств в незаконный оборот, то Единая конвенция 1961 г. ориентирует государства-участники на применение мер уголовного воздействия. "Стержень" Единой конвенции 1961 г. - статья 36. Данная статья содержит перечень и условия наказуемости деяний, признаваемых преступными в связи с незаконным оборотом наркотиков*(12). Более того, "ничто не препятствует или считается препятствующим Сторонам принимать более строгие или более суровые меры контроля, чем те, которые предусматриваются настоящей Конвенцией" (ст. 39) для охраны народного здоровья и благополучия.

В сфере противодействия незаконному обороту наркотиков следует отметить и Конвенцию о психотропных веществах 1971 г. Ее принятием под международный контроль были поставлены не только психотропные вещества, но и препараты, содержащие их, что позволяет пресечь их утечку в незаконный оборот. Во исполнение положений Конвенции на государства-участники налагаются определенные обязанности: 1) ограничение изготовления, экспорта, импорта, распределения и складских запасов психотропных веществ, их использования, а также ограничение торговли и владения данными веществами с медицинскими и научными целями; 2) создание и содержание специального управления по контролю над психотропными веществами; 3) соблюдение особых правил международной торговли, связанных с особым порядком выдачи разрешений на экспортно-импортные операции и жестким режимом контроля, вплоть до запрещения и ограничения экспорта и импорта.

Государствами предпринимаются меры как против злоупотребления психотропными веществами, так и против их незаконного оборота, включающие: 1) внутригосударственные меры - превентивные и репрессивные; 2) помощь в проведении кампании по борьбе с незаконным оборотом психотропных веществ; 3) меры по обеспечению оперативного осуществления международного сотрудничества между соответствующими органами; 4) определенную систему наказаний с соблюдением конституционных ограничений государства.

Специальные меры против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ предусмотрены Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.

Помимо уголовных преступлений, перечисленных еще в Единой конвенции 1961 г., были впервые выделены такие составы, как перевод собственности, полученной в результате прибыли от незаконного оборота наркотических средств, сокрытие или утаивание подлинного характера и источника происхождения такой собственности, приобретение, владение или пользование ею, владение оборудованием, материалами, веществами, предназначенными для незаконных операций с наркотиками.

Конвенция 1988 г. ориентирует на применение таких санкций, как тюремное заключение, иные виды лишения свободы, конфискация и - впервые - штрафные санкции, а также применение в отношении правонарушителя таких мер, как перевоспитание или социальная реинтеграция. Последние используются в случаях малозначительности совершенных правонарушений- как меры, являющиеся правом Сторон Конвенции. Заслуживает особого упоминания и тот факт, что к числу отягчающих ответственность обстоятельств Конвенцией отнесено, в числе прочих, участие в организованной преступной группе либо в иных видах международной организованной преступной деятельности.

Стороны, согласно данной Конвенции, также обязываются принимать меры, которые могут потребоваться для конфискации как незаконно используемых наркотических средств и психотропных веществ, так и полученных в результате этого доходов (ст. 5). Однако конвенции 1961, 1971 и 1988 гг. "единых правил определения размеров количества наркотических средств и психотропных веществ не содержат", что существенно влияет на выработку общего подхода в рамках международного сотрудничества при определении степени тяжести совершенного правонарушения либо преступления*(13).

В России до сих пор является дискуссионным вопрос об исключении конфискации имущества как вида наказания, в том числе за наркопреступления, из Уголовного кодекса Российской Федерации. В этой связи справедливо подчеркивается, что "конфискация - эффективное средство для борьбы с мафией, наша страна идет по другому пути"*(14).

Конвенция предусматривает ряд новых форм сотрудничества, например, метод контролируемых поставок*(15). Надо подчеркнуть, что регламентирование в конвенциях вопроса о предоставлении взаимной юридической помощи можно также считать одним из механизмов борьбы с преступлениями международного характера.

Решимость государства противостоять тем или иным проявлениям организованной преступности, имеющей транснациональный характер, проявляется и в тех механизмах, которые предусматриваются в национальном законодательстве для противодействия финансирования данной преступной деятельности. В этой связи в качестве ориентира для отечественного законодателя следует отметить Международную конвенцию от 10 января 2000 г. "О борьбе с финансированием терроризма", вступившую в силу для Российской Федерации с 27 декабря 2002 г.*(16)

В обобщающем виде направления противодействия финансированию терроризма и подготовке к совершению транснациональных преступлений в пределах территории государства заключаются в следующем:

1) запрещение на территориях государств незаконной деятельности лиц или организаций, которые умышленно поощряют, подстрекают, организуют или совершают указанные преступления;

2) введение обязанности финансовых учреждений и других организаций, участвующих в совершении финансовых операций, принимать эффективные меры для идентификации их клиентов - постоянных или случайных, клиентов, в пользу которых открыты счета, а также обращать особое внимание на необычные или подозрительные операции и сообщать об операциях, предположительно связанных с преступной деятельностью.

Среди международных документов регионального уровня в области противодействия терроризму важное значение имеет Европейская Конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1977 г., вступившая в силу для России 5 февраля 2001 г.*(17) Данная Конвенция выражает стремление государств - членов Совета Европы к принятию эффективных мер по обеспечению неотвратимости уголовного преследования и наказания лиц, совершивших террористические акты. Участники Конвенции убеждены в том, что особенно эффективным средством для достижения этой цели является выдача лиц, совершивших подобные акты. Положения Конвенции предоставляют для этого достаточно широкий инструментарий.

Следует отметить также Шанхайскую конвенцию "О борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом" от 15 июня 2001 г., вступившую в силу для России 29 марта 2003 г.*(18) Государства - участники данной Конвенции*(19) подчеркнули, что терроризм, сепаратизм и экстремизм ни при каких обстоятельствах не подлежат "оправданию по соображениям исключительно политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или иного аналогичного характера". Отметим, что сама Конвенция в основном предусматривает регламентацию сотрудничества по пресечению отмеченных деяний, а также оказанию правовой помощи. Вместе с тем одной из позитивных договоренностей можно считать решение о создании и обеспечении функционирования региональной антитеррористической структуры*(20).

К сожалению, сегодня "терроризм претерпевает интернационализацию и приобретает характеристики регулятивного механизма в отношениях между государствами, сужая сферу влияния международного права"*(21). Вместе с тем механизм, включая основания привлечения к ответственности государства за подобную "политику" на международной арене, в международном праве достаточно не разработан*(22). Проведение разработок в данном направлении существенно обогатит международное уголовное право, международное публичное право в целом, поскольку предоставит новый инструментарий противодействия незаконным актам, придаст "вес" мнению международного сообщества в целом, повысив значение ООН как универсальной международной организации.

Конечно, предложенные на международном уровне методы и направления борьбы с транснациональными преступлениями, среди которых - упрощенные процедуры выдачи, оказание взаимной судебной и правовой помощи, конфискация средств и доходов, полученных преступным путем, адаптированные к современным условиям методы контроля за финансовыми операциями, допущение раскрытия банковской тайны, станут эффективнее в случае реальной заинтересованности всех стран в борьбе с организованной преступностью, не знающей государственных границ.

Пока же территориальная целостность любого государства и безопасность отдельных граждан находятся под угрозой.

Л.Н. Васильева,

и. о. старшего научного сотрудника ИЗиСП, кандидат

юридических наук

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.

*(2) См.: Панов В.П. Международное уголовное право. М., 1997. С. 71-72.

*(3) См.: Встреча на высшем уровне в интересах социального развития. Нью-Йорк, 1994. С. 3.

*(4) См.: Флеминг В. Кокаин завоевывает Россию // Сегодня. 1996. 2 июля.

*(5) См.: Курченко В.Н. Противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов: уголовно-правовые и криминологические аспекты: Автореф. дисс. : д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 1.

*(6) Антипенко В.Ф. Механизм международно-правового регулирования борьбы с терроризмом: Автореф. дисс. : д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 25.

*(7) См.: Курченко В. Н. Указ. соч. С. 1.

*(8) См.: РГ. 2004. 29 апр.

*(9) См.: СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3882.

*(10) Например, ст. 7 Конвенции предусматривает меры по борьбе с отмыванием денежных средств:

- установление государством всеобъемлющего внутреннего режима регулирования и надзора в отношении банков и небанковских финансовых учреждений, других органов, являющихся особо уязвимыми с точки зрения отмывания денежных средств;

- обеспечение сотрудничества и обмена информацией на национальном и международном уровнях административных, регулирующих, правоохранительных и других органов, ведущих борьбу с отмыванием денежных средств;

- учреждение подразделения по финансовой оперативной информации, которое будет действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств.

*(11) Хиндикайнен Н.В. Коррупционная преступность в Российской Федерации: Автореф. дисс. : канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004. С. 18.

*(12) Подробнее см.: Васильева Л.Н. Незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ и международное право // Юридический мир. 2000. N 10.

*(13) См.: Курченко В.Н. Указ. соч. С. 5-6.

*(14) Курченко В.Н. Указ. соч. С. 8.

*(15) Метод, при котором допускается вывоз, провоз или ввоз на территорию одной или нескольких стран незаконных или вызывающих подозрение партий наркотических средств и психотропных веществ с ведома и под надзором их компетентных органов с целью выявления лиц, участвующих в незаконном обороте наркотиков.

*(16) См.: БМД. 2003. N 5.

*(17) См.: Федеральный закон от 7 августа 2000 г. N 121-ФЗ.

*(18) См.: Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 3-ФЗ.

*(19) Республика Казахстан, КНР, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан и Республика Узбекистан.

*(20) Соглашение между государствами-членами Шанхайской организации сотрудничества о Региональной антитеррористической структуре заключено 7 июня 2002 г.

*(21) Антипенко В.Ф. Указ. соч. С. 18

*(22) См.: Там же.