Особенности разграничения предметов ведения и полномочий в сложносоставных субъектах Федерации (Е. Кулешов, "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2005 г.)

Особенности разграничения предметов ведения и полномочий в
сложносоставных субъектах Федерации

Конституция РФ 1993 г. создала такую конструкцию федеративного устройства России, что некоторые субъекты Федерации получились в некотором смысле "двухуровневыми" или, как их еще называют в теории, "сложносоставными". Часть 4 ст. 66 Конституции РФ устанавливает, что часть автономных округов входит в состав краев или областей.

Таким образом, внутри самой Конституции РФ сформировалось следующее противоречие. С одной стороны, в качестве основополагающего принципа построения федерации провозглашено равноправие субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5), с другой - восемь автономных округов входят в состав края или области, что предполагает существенное отличие их правового статуса от статуса иных субъектов Федерации. Именно их "вхождение" в состав области (края) обусловливает целый ряд особенностей их правового положения по сравнению с иными субъектами Федерации.

Сам термин "вхождение" стал предметом толкования Конституционного Суда РФ. Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" установлено, что вхождение автономного округа в состав края, области и по смыслу ч. 4 ст. 66 Конституции РФ означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области*(1)".

Вхождение автономного округа в состав края (области) обусловило ряд особенностей организации государственной власти и нормативно-правовой базы автономных округов. А особенности организации государственной власти, в свою очередь, обусловливают необходимость дополнительного разграничения полномочий между краем (областью) и округом.

Прежде всего, статус края, области, автономного округа определяется Конституцией РФ (ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 66) и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Федерации. Конституция РФ предусматривает также возможность определения статуса автономных округов в ином порядке. По представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе (ч. 3 ст. 66). Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66).

Наряду с этим вхождение одного субъекта Федерации в состав другого является реальным, как полагает Конституционный Суд РФ, лишь в случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта.

Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 мая 1993 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации", нахождение автономного округа в крае или области не означает по действующему законодательству поглощение его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации. Взаимоотношения указанных субъектов Федерации при этом определяются законами Российской Федерации, актами органов государственной власти края (области) и автономного округа и договорами между ними*(2).

Поскольку в правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера, то вхождение автономного округа в край (область) означает также признание населения округа составной частью населения края (области). В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края (области) участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края (области). В то же время акты, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти края (области) не распространяются на территорию округа.

Факт вхождения автономного округа в состав края (области) допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края (области). Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край (область) осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края (области), не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Федерации.

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов край (область), автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти и вправе передать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе путем договора между соответствующими органами государственной власти либо путем принятия закона края (области) или округа.

В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов распространение полномочий органов государственной власти края (области) на автономный округ допускается в рамках, определенных федеральным законом либо по договору между соответствующими органами государственной власти автономного округа, края (области).

Вместе с тем, как отмечает Конституционный Суд РФ, вхождение автономного округа в состав края (области) не изменяет их конституционно-правовую природу как субъектов Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. Более того, вхождение автономного округа в край (область) порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края (области) и автономного округа, нарушают принцип равноправия, не основаны на федеральном законе и не вытекают из договора.

Исходя из изложенных положений, ни о каком равноправии между автономными округами и краями (областями), в которые они входят, не может быть и речи. Край (область) по-прежнему обладает определенными властными полномочиями по отношению к автономному округу, хотя и по более ограниченному, чем ранее, кругу вопросов. Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации.

Конструкция, предложенная Конституционным Судом РФ, не способна в полной мере обеспечить равноправие субъектов Федерации и не позволяет найти правовые пути устранения конфликтов между ними.

В то же время причина неудачи Конституционного Суда РФ заключается в содержании самой Конституции РФ. Невозможно толкованием устранить коллизии, когда конституционными нормами устанавливаются взаимоисключающие положения. Поэтому для разрешения указанных коллизий необходима корректировка конституционных норм.

Таким образом, рассмотренные особенности правового положения автономного округа предопределяют несколько важных выводов.

Поскольку территория автономного округа одновременно является территорией края (области), необходимо детальное разграничение объектов государственной собственности, находящихся на ней, в том числе земельных и природных ресурсов.

Поскольку допускается распространение на территорию автономного округа властных полномочий органов государственной власти края (области), необходимо разграничение полномочий органов государственной власти края (области) и автономного округа в отношении объектов государственной собственности, находящихся на территории округа.

Следовательно, существование сложносоставных субъектов Федерации предопределяет необходимость дополнительного разграничения полномочий уже внутри каждого из них. Это усложняет и без того непростую ситуацию с разграничением предметов ведения и полномочий.

Данному вопросу до 2003 г. не уделялось внимания на федеральном уровне. Но Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ предусмотрел специальную статью в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ)*(3), посвященную разграничению полномочий между органами государственной власти края (области) и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа. Эти положения вступили в силу с 1 января 2005 г.

В части собственных полномочий и предметов ведения субъектов Федерации, не являющихся сложносоставными, Закон N 184-ФЗ предусматривает следующую конструкцию:

- полномочия по предметам ведения субъектов Федерации, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (п. 2 ст. 26.2);

- полномочия по предметам совместного ведения, установленные иными федеральными законами (по отношению к Закону N 184-ФЗ), осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 ст. 26.3).

Что касается автономных округов, входящих в состав края или области, то для них система собственных предметов ведения и полномочий выглядит иначе:

1) полномочия по предметам ведения субъектов Федерации, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (п. 2 ст. 26.2), - в случае если иное не установлено договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области;

2) полномочия по предметам совместного ведения, установленные иными федеральными законами (по отношению к Закону), осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 ст. 26.2), осуществляются органами государственной власти края (области) на всей территории края (области), включая территорию автономного округа;

3) полномочия по предметам ведения Российской Федерации, возложенные на субъекты Федерации федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также заключенными соглашениями, осуществляются органами государственной власти края (области) на всей их территории, включая территорию автономного округа;

4) органы государственной власти автономных округов самостоятельно осуществляют полномочия по предметам совместного ведения, осуществляемым самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации, кроме 25 из 55 полномочий, отданных органам государственной власти края (области). Наиболее важными из переданных краям (областям) полномочий являются:

- предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;

- поддержка сельскохозяйственного производства;

- планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевод земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель;

- строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;

- организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);

- обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

- предоставление начального и среднего профессионального образования;

- организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях;

- организация обязательного медицинского страхования неработающего населения;

- организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;

- социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей;

- предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг;

- определение границ нотариальных округов в пределах территории субъекта Федерации и численности нотариусов;

- организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов;

- организация тушения пожаров;

- привлечение субъектом Федерации заемных средств, а также обслуживание и погашение его внутренних и внешних долгов;

- выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей.

Таким образом, предметы ведения и полномочия автономного округа существенно сужены по отношению с предметами ведения и полномочиям обычных субъектов Федерации. С одной стороны, на уровень края (области) переданы полномочия в социальной сфере, что благотворно скажется на состоянии бюджетов автономных округов. Хотя и здесь не надо забывать, что часть округов (например, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий) вполне в состоянии исполнять свои социальные обязательства, и, возможно, могут сделать это даже лучше, чем Тюменская область, в которую они входят. С другой стороны, на уровень края (области) переданы важнейшие полномочия в области экономической деятельности, что существенно ограничит экономическую самостоятельность автономных округов.

Существенно ограничены и финансовые источники бюджетов автономных округов. Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджет края (области), в состав которого (которой) входит автономный округ, по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ, если иное не установлено договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (п. 1 ст. 26.17 Закона N 184-ФЗ)*(4).

Перераспределение налоговых поступлений логично, учитывая, что значительная часть полномочий округов (особенно в социальной сфере) передана краям и областям. Но вместе с тем законодатель поставил автономные округа в явно неравное положение с иными субъектами Федерации, нарушив при этом положения ст. 5 Конституции РФ о равенстве субъектов Федерации.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ не нашел противоречий между приведенными нормами законодательства и Конституцией РФ. В части перераспределения полномочий он указал, что предоставление полномочий органам государственной власти края (области) имеет целью рационализацию государственного управления, исключение функционирования на одной и той же территории параллельных, дублирующих друг друга органов власти с одинаковыми полномочиями и не означает, что автономный округ, входящий в состав края (области), является их административно-территориальной единицей, утрачивая статус равноправного субъекта Федерации*(5).

Несомненно, положительным моментом является то, что данное распределение полномочий края (области) и автономные округа могут изменить с помощью договора или федерального закона. Поскольку за прошедшие годы так и не удалось принять предусмотренный Конституцией РФ федеральный закон о взаимоотношениях между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области, договор остается единственным инструментом регулирования распределения полномочий.

Таким образом, в данном случае установив в федеральном законе урезанный перечень полномочий автономных округов, законодатель фактически подталкивает органы власти "сложносоставных" субъектов Федерации к заключению договоров.

Несколько подобных договоров уж заключено. В частности, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа и Тюменская область договорились о том, что все собственные полномочия субъекта Федерации, предусмотренные п. 2 ст. 26.3 Закона N 184-ФЗ, будут осуществляться автономными округами самостоятельно (п. 1 и 2 ст. 1 Договора)*(6).

При этом органы государственной власти Тюменской области разрабатывают концепцию развития региона с учетом основных направлений стратегического развития Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа и реализуют областные программы в пределах целевого финансирования по некоторым из переданных Законом N 184-ФЗ краям (областям) полномочий, а именно по вопросам:

1) социальной поддержки отдельных категорий населения в рамках внутриобластных миграционных процессов, а также оказания услуг всему населению Тюменской области, в том числе населению Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, в областных организациях социальной направленности;

2) строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации дорог регионального значения;

3) организации и осуществления проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, имеющих региональное значение;

4) создания и обеспечения охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;

5) организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом, в том числе путем поддержки транспортных организаций (в части маршрутов, соединяющих южные и северные районы области);

6) поддержки сельскохозяйственного производства в части развития внутриобластной кооперации и повышения конкурентоспособности региональных производителей сельскохозяйственной продукции;

7) организации, осуществления и поддержки инвестиционных проектов областного значения, строительства и реконструкции объектов социальной сферы, обеспечивающих оказание услуг всему населению Тюменской области, в том числе населению Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа;

8) предоставления профессионального образования в части мероприятий, предусмотренных областной программой;

9) организации и осуществления программ и проектов в области физической культуры и спорта в части областных мероприятий;

10) предупреждения чрезвычайных ситуаций регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, имеющих областное значение;

11) организации оказания специализированной медицинской помощи в областных учреждениях и организациях.

Решен в Договоре и вопрос о налоговых доходах от федеральных налогов (п. 2 и 3 ст. 4 Договора). Они зачисляются в бюджет автономных округов, за исключением зачисляемых в бюджет Тюменской области налоговых доходов от налога на прибыль организаций по нормативу в размере 29,5% для целевого финансирования областных программ и от налоговых доходов по налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья по нормативу в размере 100% для обеспечения компенсации выпадающих доходов.

В законодательстве Тюменской области, в ее Уставе предусматривается такой институт, как совместное ведение области и автономных округов. Данный институт не известен федеральному законодателю, но не запрещен в федеральном законодательстве.

В соответствии со ст. 15 Устава Тюменской области к совместному ведению органов государственной власти области и автономных округов может быть отнесено:

1) выработка общей стратегии в ценовой политике, налогообложении, образовании общеобластных денежных, натуральных фондов (сохраняя независимость соответствующих бюджетов);

2) совместные действия по вопросам обеспечения населения области продовольствием, товарами народного потребления, новыми технологиями по их производству, строительства предприятий и объектов социальной сферы, развития стройиндустрии;

3) разработка и реализация на основе долевого участия области и автономных округов региональных программ за счет бюджетных и внебюджетных ассигнований по согласованному перечню;

4) образование общей долевой собственности области и автономных округов и Российской Федерации на территории области, а также с другими регионами и республиками, юридическими и физическими лицами, в том числе юридическими и физическими лицами зарубежных государств, в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) выработка и реализация единых подходов по вопросам, затрагивающим интересы области и автономных округов в сфере культуры, образования, здравоохранения, градостроительства, охраны природы, транспорта, связи, защиты прав и свобод личности и обеспечения общественного порядка, пенсионного обеспечения, социального страхования, архивного дела, социальной защиты малоимущих слоев населения, а также совместное финансирование объектов и программ, обеспечивающих указанную деятельность в соответствии с соглашениями, заключенными между соответствующими структурами исполнительной власти области и автономных округов;

6) осуществление совместного правового регулирования в области недропользования в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.

7) карантин, борьба с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, ликвидация их последствий;

8) иные полномочия, отнесенные к совместному ведению договорами и соглашениями органов государственной власти области и автономных округов.

В соответствии с Договором о разграничении полномочий, заключенным между Архангельской областью и Ненецким автономным округом*(7), до 1 января 2006 г. органы государственной власти Ненецкого автономного округа осуществляют на территории Ненецкого автономного округа все полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения без изъятий, установленных Законом N 184-ФЗ (ст. 1, п. 1 ст. 2 Договора).

При этом область и округ обязуются с 1 января 2005 г. начать подготовку к совместным действиям, направленным на исполнение органами государственной власти Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа с 1 января 2006 г. полномочий, переданных Законом N 184-ФЗ органам власти области.

Что же касается налоговых доходов, то здесь Договор детализирует положения федерального законодательства (ст. 2).

Налоговые доходы от федеральных налогов и сборов по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ, собираемые на территории Ненецкого автономного округа, подлежат зачислению в бюджет Ненецкого автономного округа, за исключением 50% доходов от налога на добычу полезных ископаемых по углеводородному сырью, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации (2,5% по нормативу от налога на добычу полезных ископаемых по углеводородному сырью зачисляются в бюджет Архангельской области).

Налоговые доходы от добычи полезных ископаемых (роялти) при исполнении соглашения о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего) зачисляются по нормативу: 2,5% - в бюджет Архангельской области, 2,5% - в бюджет Ненецкого автономного округа. Общая сумма налога на добычу полезных ископаемых, зачисляемого в бюджет Архангельской области, должна составлять 240 млн руб. в год.

Налог на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации, распределяется в соотношении: 68% - в бюджет Ненецкого автономного округа, 32% - в бюджет Архангельской области и должен составлять 260 млн руб. в год.

Общая сумма налоговых доходов, поступающих в бюджет Архангельской области в 2005 г., должна составлять 500 млн руб.

Соответствующий договор заключен между органами государственной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Однако срок его действия истекает 1 января 2006 г. Он предусматривает, что полномочия органов власти автономного округа, отнесенные Законом N 184-ФЗ к компетенции края (области), на территории Усть-Ордынского Бурятского автономного округа осуществляются его органами власти самостоятельно, но за счет субвенций из бюджета Иркутской области, предоставляемых бюджету Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (ст. 1 Договора).

В части распределения налоговых поступлений Договор предписывает доходы от федеральных налогов и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, зачисляемых в бюджеты субъектов Федерации по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ, собираемые на территории Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, зачислять в бюджет Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

Таким образом, в настоящее время складываются несколько моделей организации взаимоотношений органов государственной власти краев (областей) и входящих в их состав автономных округов.

Первая модель предполагает высокую степень самостоятельности автономных округов. Им передаются практически равные с краем (областью) полномочия и финансовые ресурсы (например, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа).

Вторая модель предполагает передачу краям (областям) отнесенных к их компетенции полномочий автономных округов, но по истечении определенного переходного периода. Распределение финансовых ресурсов устанавливается отличное от федеральной модели, но с высокой долей налоговых поступлений, передаваемых в бюджет краев (областей) (например, Архангельская область и Ненецкий автономный округ).

Третья модель предполагает точное следование предложенному законодателем в Законе N 184-ФЗ механизму, поскольку изменяющие его договоры по тем или иным причинам не приняты (например, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ).

Е. Кулешов,

кандидат юридических наук

"Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1997. - N 5.

*(2) Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1993. - N 28. - Ст. 1083.

*(3) СЗ РФ. - 1999. - N 42. - Ст. 5005; 2002. - N 19. - Ст. 1792.

*(4) Аналогичное положение содержится также в п. 4 ст. 56 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. - 1998. - N 31. - Ст. 3823; 2000. - N 32. - Ст. 3339; 2001. - N 33 (ч. I). - Ст. 3429; 2002. - N 22. - Ст. 2026; N 28. - Ст. 2790; 2003. - N 28. - Ст. 2892; N 50. - Ст. 4844; N 52 (ч. I). - Ст. 5036; 2004. - N 34. - Ст. 3526, 3535; N 52 (ч. II). - Ст. 5278; 2005. - N 1 (ч. I). - Ст. 8, 21; N 19. - Ст. 1756; N 27. - Ст. 2717.

*(5) СЗ РФ. - 2005. - N 30 (ч. II). - Ст. 3201.

*(6) Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа (подписан 12 августа 2004 г.) // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2004. - N 11. - Ст. 1766.

*(7) Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва. - 2004. - N 34.