Нецелевое использование бюджетных средств: понятие и ответственность должностных лиц военных организаций (А.И. Землин, "Право в Вооруженных Силах", N 10, октябрь 2005 г.)

Нецелевое использование бюджетных средств: понятие и ответственность
должностных лиц военных организаций

                                    "Имею желание купить дом, но не  имею

                                    возможности. Имею возможность  купить

                                    козу, но не имею желания"

Эпиграф к данной статье отражает извечное диалектическое противоречие между желаемым и действительным, настойчивые, но безуспешные попытки разрешения которого сопровождают человечество всю его историю. Эта же формула с не меньшим трагизмом и постоянством реализуется в бюджетном процессе как России в целом, так и в ходе сметно-бюджетного финансирования каждой отдельно взятой воинской части. Поскольку анализ развертывания и реализации данного противоречия на макроуровне хотя и может стать весьма интересным и поучительным, особенно на примере решения задачи удвоения ВВП, однако он относится более к области политической проблематики и не входит в предмет нашего исследования, поэтому остановимся на рассмотрении вопросов, возникающих в наиболее типичных ситуациях при исполнении смет военных организаций.

Каждый командир (начальник) не раз стоял перед проблемой нехватки денежных средств на соответствующей статье сметы для приобретения тех или иных необходимых товарно-материальных ценностей. При этом проблема приобретала многоуровневый характер. Например, необходимо приобрести пиломатериалы и обои для ремонта казарменного помещения, но денег на статье нет, зато есть на другой, по которой можно приобрести канцелярские товары, но они не нужны. Однако если лимит по этой статье не израсходовать, в конце года остаток средств будет "обнулен" и зачислен в бюджет, а на следующий год по этой статье расходные обязательства для воинской части будут сокращены. Результатом этого становятся набеги материально-ответственных лиц в конце финансового года на близлежащие торговые точки, весьма напоминающие посещение батькой Махно мирного еврейского местечка, в ходе которых сметается с прилавков все, что списывается прямым расходом (щетки-сметки, карандаши, ластики и пр.). Затем последуют экзотические военно-дизайнерские решения: двери, обшитые планками, при ближайшем рассмотрении оказывающимися линейками ученическими, помещения, оклеенные финским ватманом, стилизованным под мрамор, и т.д.

Очевидно, что решение проблемы подобным образом целесообразным и эффективным назвать затруднительно. Естественно, практикой выработаны алгоритмы, позволяющие в результате многоходовых и хитроумных операций трансформировать закупаемое мыло в шило, а лампочки электрические в кондиционеры, однако эти манипуляции и вовсе, как правило, незаконны.

В связи со сказанным выше возникает вопрос о возможности и правомерности использования бюджетных средств, выделенных по одной статье, на нужды, финансирование которых предусмотрено по иной статье сметы расходов воинской части, а также теоретический вопрос о соотношении эффективности, экономности, целесообразности и законности как принципов финансирования военных организаций.

В последнее время все чаще поднимается вопрос об эффективности бюджетных расходов, финансовой деятельности и т.д. Речь, в первую очередь, идет о небезызвестном постановлении Правительства Российской Федерации "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" от 22 мая 2004 г. N 249, в котором в качестве квинтэссенции очередной бюджетной реформы выделяется проблема обеспечения эффективности.

По этому поводу следует отметить, что Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) затронул проблему эффективности использования бюджетных средств в ст. 34. Однако в указанной статье фактически отождествлены эффективность и экономность, что, конечно же, не соответствует действительности, ибо очевидно, что экономность - это всего лишь частный случай эффективности. При этом в БК РФ ничего не сказано ни о показателях эффективности, ни о порядке их определения. Таким образом, можно признать, что содержание указанной статьи отражает фактическое положение дел с пониманием эффективности бюджетных расходов в нынешней практике финансовой системы.

Фактическое же положение дел характеризуется тем, что даже те самые примитивные рекомендации, которые содержатся в ст. 34 БК РФ, выполняются далеко не всегда. Очевидно, что на практике происходит подмена показателя эффективности принципом "целевого использования" бюджетных средств. Считается, что коль скоро никакого нарушения целевого назначения средств не допущено, то и сам расход средств, несомненно, эффективен. Поскольку спецификой России как раз и является "нецелевое" использование бюджетных денег, то его отсутствие и считается признаком эффективности бюджетных расходов. То, что целевое использование средств может быть неэффективным, полагается, видимо, невозможным. Ясно, что формулировки соответствующих статей БК РФ нуждаются в пересмотре, однако при этом должны быть разработаны и закреплены нормативным правовым актом методики определения эффективности. В части военного бюджета расчеты эффективности должны, видимо, начинаться с уровня сводной бюджетной росписи, в них должно принимать участие Министерство обороны Российской Федерации как главный распорядитель бюджетных средств. При этом заблаговременно должны быть представлены расчеты военных организаций - получателей бюджетных средств. При этом, естественно, возрастают самостоятельность и ответственность получателей бюджетных средств и возникает необходимость нахождения специфических показателей эффективности для всех уровней финансовой системы Вооруженных Сил.

Таким образом, при функционировании финансового механизма Вооруженных Сил основополагающими являются принципы законности и эффективности финансовой деятельности компетентных органов и организаций. При этом целесообразность производна от эффективности, а экономность - частный случай целесообразности.

Особого внимания заслуживает вопрос об ответственности военных организаций и их должностных лиц за нецелевое использование средств, выделенных из федерального бюджета, которое представляет собой вид нарушений, чаще других выступающий в качестве основания применения правовых санкций*(1). БК РФ, устанавливая такого рода ответственность, в ст. 38 исходит из принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, неисполнение которого считается бюджетным правонарушением.

В настоящее время вопрос об определении нецелевого использования бюджетных средств приобретает особое, можно сказать, политическое значение. Дело в том, что в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации основным принципом бюджетной реформы назван переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Далее, Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.*(2) в качестве негативного фактора названа ограниченность полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при исполнении бюджета. Заявленное же реформирование должно, по мнению Правительства Российской Федерации, позволить осуществить переориентацию деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение измеримых результатов. При этом запланировано расширение самостоятельности администраторов бюджетных средств, когда "детализация направлений использования общей суммы ассигнований осуществляется самими администраторами бюджетных средств в ходе исполнения бюджета". В связи с этим одним из главных направлений провозглашено реформирование бюджетной классификации, при котором экономическая классификация расходов, утверждаемая законом, сводится буквально к двум десяткам кодов, а в будущем - полностью интегрируется в классификацию операций сектора государственного управления.

Таким образом, возможно, в недалеком будущем каждый распорядитель и получатель бюджетных средств не будет связан назначением кодов бюджетной классификации при осуществлении расходов за счет средств федерального бюджета, а будет лишь учитывать границы выделенного объема ассигнований и необходимость достижения измеримого результата.

С данной точки зрения контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, в том числе и выделяемых по смете Министерства обороны Российской Федерации, осуществляемый сегодня, требует радикально новой методики. Дело в том, что целевое (или нецелевое) использование бюджетных средств всегда определяется в соотношении с целью выделения таких средств. Цель, в свою очередь, выводится из кода экономической классификации, по которой доведены до бюджетной (а в нашем случае - военной) организации объемы финансирования. При отсутствии ограничения кодами экономической классификации средства, выделенные воинской части, например, на оплату электроэнергии, будет возможным направить на оплату капитальных расходов либо на выплату премий. Подобные действия на сегодняшний день однозначно квалифицируются как нецелевое использование бюджетных средств и влекут применение соответствующих мер принуждения в отношении виновного лица.

Сложившаяся на сегодняшний день арбитражная практика в целом позволяет сформулировать точку зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но ее достижение сопровождалось неправомерными действиями, то, с точки зрения судов, подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств. В этих ситуациях должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона "О бухгалтерском учете". Арбитражные суды квалифицируют как правомерное поведение, не содержащее признаков нецелевого использования бюджетных средств, случаи, например, самовольного определения направления и порядка использования бюджетных средств, выделенных образовательному учреждению (исходя из закона Российской Федерации "Об образовании"). При рассмотрении споров, связанных с использованием кредитов, выделяемых из федерального бюджета, суд указывает, что факт зачисления бюджетных средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке, в нарушение постановления Правительства Российской Федерации о выделении соответствующего кредита, не может рассматриваться как нецелевое использование кредита*(3). Таким образом, с точки зрения судов, нецелевым использованием бюджетных средств является лишь недостижение целей, на которые они выделялись, произошедшее в результате неправомерных действий. Что касается нарушений, связанных с неправомерным несоблюдением установленного порядка получения и расходования бюджетных средств, то сами по себе такие факты, по судебной трактовке, нецелевым использованием не являются.

Следует отметить, что действующее законодательство содержит несколько определений нецелевого использования бюджетных средств.

В соответствии со ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также, при наличии состава преступления, санкции, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) нецелевое использование бюджетных средств - использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.

Уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств введена Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ. Согласно ст. 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) нецелевое расходование бюджетных средств - расходование их должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Таким образом, на сегодняшний день имеются три схожих законодательно установленных определения нецелевого использования бюджетных средств весьма расплывчатого содержания. В подзаконных нормативных актах также можно встретить определение нецелевого использования средств федерального бюджета. Так, в п. 2 Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации (далее - Инструкция)*(4) установлено, что нецелевое использование средств федерального бюджета - направление и использование средств федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным федеральным бюджетом на соответствующий финансовый год, бюджетной росписью федерального бюджета, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

При этом конкретизируется, что нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в следующем:

а) использование средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использование средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использование средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

г) использование средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций, на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

д) иные виды нецелевого использования средств федерального бюджета.

Итак, БК РФ, УК РФ, КоАП РФ и Инструкция указывают на понимание целевого использования средств федерального бюджета как на их направление на указанные при выделении средств (освоение) цели, независимо от наличия результата, а также наличия (отсутствия) неправомерных действий, сопровождающих такое использование.

При этом письмом Министерства финансов Российской Федерации от 20 августа 2003 г. N 03-01-01/15-245 разъясняется, что Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" и приказ Министерства финансов Российской Федерации "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" от 11 декабря 2002 г. N 127н*(5) устанавливают статьи бюджетной классификации, в строгом соответствии с которыми получатель средств федерального бюджета вправе расходовать полученные средства федерального бюджета.

Арбитражные суды, как показано выше, заняли позицию, когда для квалификации наличия целевого использования бюджетных средств значение имеет лишь достижение цели их выделения.

Наибольшей полнотой в изложении видов и признаков нецелевого использования бюджетных средств отличается недействующее в настоящее время письмо Министерства финансов Российской Федерации "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета" от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02. Лишь в данном письме подчеркнуто, что непременным признаком и условием нецелевого использования бюджетных средств являются неправомерные действия, неправомерное поведение, связанное с получением и использованием бюджетных средств. Такое неправомерное поведение своим результатом имеет как недостижение цели, на которую выделялись бюджетные средства, так и ненадлежащее их расходование, например, сопровождающееся отсутствием первичных документов, отвлечением выделяемых ассигнований, превышением полномочий по их перераспределению, превышением установленных норм и др.

Видимо, следует исходить из того, что нецелевое использование средств федерального бюджета - это правонарушение. До недавнего времени данное правонарушение являлось согласно ст. 283 БК РФ лишь основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Сегодня же нецелевое использование бюджетных средств влечет административную и уголовную ответственность, т.е., при наличии соответствующего состава квалифицируется в качестве административного правонарушения или преступления.

Исходя из противоправной природы нецелевого использования средств, при его определении надлежит, как и при определении любого другого правонарушения, прежде всего, выяснить наличие неправомерных действий, затем оценить наличие общественно опасных последствий, которые могут выражаться как в недостижении результата, так и в нарушении установленного порядка. Разумеется, необходимым условием является наличие причинно-следственной связи между неправомерными действиями и негативными последствиями.

Хотелось бы еще раз отметить, что позиция, при которой допустимо все, в том числе и неправомерное поведение, коль скоро существует результат, не может быть принята еще и по той причине, что определение измеримого результата, уровня эффективности в большинстве случаев при выделении бюджетных средств представляется весьма спорным. Так, необходимость большинства государственных расходов на оборону продиктована вовсе не прямолинейными меркантильными соображениями, и они не должны иметь материально осязаемого результата, а это опять возвращает нас к бюджетной классификации как единственному источнику целей, если угодно, "справочнику результатов". При планируемом укрупнении, а затем и вовсе отмене экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации такого "справочника" не будет. Останется возможность лишь субъективной оценки наличия (отсутствия) целевого использования бюджетных средств в каждом конкретной случае.

Таким образом, напрашивается вывод о том, что легальное определение нецелевого использования бюджетных средств не определяет состава данного правонарушения, итогом чего является невозможность надлежащего правоприменения. Следует, впрочем, отметить, что вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства относятся к числу наименее разработанных и заслуживают, по нашему мнению, при наличии, естественно, читательского интереса, отдельного рассмотрения.

А.И. Землин,

полковник юстиции, кандидат юридических наук,

доцент, начальник кафедры военной администрации,

административного и финансового права Военного университета

"Право в Вооруженных Силах", N 10, октябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) О понятии и признаках нецелевого использования бюджетных средств см. письмо Министерства финансов Российской Федерации "О проверках органов федерального исполнительного казначейства по проверкам в расчетно-кассовых центрах ЦБ РФ" от 14 июля 1997 г. N 3-А2-02 // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1997. N 10).

*(2) Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" от 22 мая 2004 г. N 249.

*(3) Обзор судебно-арбитражной практики Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20 апреля 2001 г. "Отчет по спорам, связанным с нецелевым использованием средств федерального бюджета". Утвержден протоколом президиума Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20 апреля 2001 г. N 6 (текст обзора опубликован не был).

*(4) Утверждена приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26 апреля 2001 г. N 35н (Бюллетень нормативных правовых актов. 2001. N 30).

*(5) В настоящее время утратил силу. По указанному вопросу действует приказ Министерства финансов Российской Федерации от 10 декабря 2004 г. N 114н.