Некоторые правовые проблемы реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, касающейся компетенции Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств (М.А. Ковалевский, О.В. Кузинец, А.А. Черкасов, "Менеджер здравоохранения", N 9, сентябрь 2005 г.)

Некоторые правовые проблемы реализации Федерального закона
от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
в части, касающейся компетенции Министерства здравоохранения
и социального развития Российской Федерации и подведомственных
ему федеральных служб и федеральных агентств

С 1 января 2006 года вступает в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым устанавливаются общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяются государственные гарантии его осуществления.

I. В Федеральном законе от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и Федеральном законе от 6 октября 2003 N 131-ФЗ разграничиваются в основном виды медицинской помощи.

К ним относятся:

скорая медицинская помощь (за исключением санитарно-авиационной), первичная медико-санитарная помощь, медицинская помощь женщинам в период беременности, во время и после родов (по общему правилу они относятся к вопросам местного значения);

специализированная медицинская помощь и специализированная (санитарно-авиационная) скорая медицинская помощь (по общему правилу они относятся к полномочиями субъекта Российской Федерации).

Дополнительным критерием разграничения служит то, в каком виде медицинского учреждения оказывается специализированная медицинская помощь:

если медицинская помощь оказывается в таких неспециализированных медицинских учреждениях, как амбулаторно-поликлинические (стационарно-поликлинические) и больничные учреждения, то это вопросы местного значения;

если медицинская помощь оказывается в специализированных медицинских учреждениях, то это полномочия субъекта Российской Федерации.

Подобный способ разграничения предметов ведения и полномочий дает возможность по различному формировать структуры систем здравоохранения в разных субъектах Российской Федерации - закреплять с определенной свободой одни из существующих медицинских учреждений за муниципальным образованием, а другие - за субъектом Российской Федерации.

II. Для того, чтобы осуществить необходимое разделение полномочий между муниципальным образованием и субъектом Российской Федерации в сфере здравоохранения необходимо выполнить следующее:

осуществить разделение медицинской помощи на специализированную и неспециализированную;

осуществить разделение медицинских учреждений на специализированные и неспециализированные.

Первая задача решается путем утверждения Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации перечня видов специализированной медицинской помощи (часть 3 статьи 40 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан).

Для решения второй задачи необходимо утвердить номенклатуру медицинских организаций Приказом уполномоченного федерального органа исполнительной власти (статья 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан). Данный уполномоченный федеральный орган исполнительной власти должен быть определен Правительством Российской Федерации. Представляется, что в соответствии с общим содержанием полномочий Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации этим органом является Министерство.

Вместе с тем, как бы не была построена система здравоохранения на территории конкретного субъекта Российской Федерации, это не должно нарушать конституционное право граждан на медицинскую помощь (пункт 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем реализации Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ может помешать отсутствие закрепленных в законодательстве надлежащих способов финансирования, обеспечивающих решение вопросов местного значения в сфере здравоохранения.

Для того, чтобы гражданин получил необходимую ему медицинскую помощь в рамках любых конфигураций систем здравоохранения, действующих на территории субъектов Российской Федерации необходима координация вопросов здравоохранения (подпункт "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В Федеральном законе закреплены два механизма такой координации (взаимодействия):

вертикальный механизм координации (взаимодействия) между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, состоящий в передаче муниципальному образованию части полномочий Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в сфере организации оказания медицинской помощи, подобное взаимодействие осуществляется путем издания соответственно специального федерального закона или закона субъекта Российской Федерации о передаче полномочий (статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ);

горизонтальный механизм координации (взаимодействия) между различными муниципальными образованиями на основе договоров и соглашений (пункт 4 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

При передаче субъектом Российской Федерации полномочий муниципальному образованию по оказанию специализированной медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях в соответствующем законе субъекта Российской Федерации о передаче таких полномочий должны быть указаны федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты (пункт 6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Федеральные стандарты специализированной медицинской помощи устанавливаются Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации (статья 40 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан).

Возможно участие и федеральных государственных медицинских учреждений в реализации вопросов местного значения, относящихся к сфере здравоохранения.

Так к сфере полномочий Федерального медико-биологического агентства косвенно относятся вопросы организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях в части заключения договоров с органами местного самоуправления за счет средств соответствующего бюджета и средств обязательного медицинского страхования, договоров на оказание подведомственными Агентству федеральными государственными учреждениями здравоохранения и санитарно-эпидемиологического надзора услуг по выполнению целевых программ и оказанию медицинской помощи, в том числе специализированной медицинской помощи, в рамках программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (пункт 5 постановления Правительства Российской Федерации от 11.04.2005 N 206).

Все сказанное свидетельствует о необходимости установления надлежащего правового регулирования координации действий федеральной, региональной и местной власти в целях оказания медицинской помощи населению.

Это также наглядно иллюстрируется следующим примером.

Например: На территории каждого из двух смежных муниципальных районов существует два больничных учреждения (государственных или муниципальных), одно из которых осуществляет определенный вид специализированной медицинской помощи, а другое - нет. В целях реализации принципов доступности медицинской помощи целесообразно, чтобы отсутствующая специализированная медицинская помощь оказывалась жителям одного муниципального района в больничном учреждении, находящемся на территории другого района.

Подобный пример свидетельствует о том, что медицинская помощь должна финансироваться по месту ее оказания независимо от того, в чьей собственности находится медицинское учреждение.

Однако в силу запрета, закрепленного бюджетным законодательством (статья 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статья 8 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ) один муниципальный район не может осуществлять сметно-бюджетное финансирование бюджетного учреждения другого муниципального района или государственного бюджетного учреждения, находящегося на территории данного района.

Вторая форма финансирования медицинской помощи - финансирование по государственным и муниципальным контрактам (статьи 69, 71 и 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации), реализуется на конкурсной основе, что во многих случаях противоречит существу, возникающих отношений.

Кроме того, действующее законодательство не позволяет осуществлять в рамках таких контрактов надлежащий текущий контроль за расходованием бюджетных средств.

Подобное обстоятельство свидетельствует о необходимости введения новых форм финансирования, отсутствующих в действующем бюджетном законодательстве, в том числе новых форм субсидиарной ответственности собственников бюджетных учреждений (например, субсидиарной ответственности в объеме минимального размера оплаты труда работников, размера стоимости коммунальных платежей и прочее).

Дополнительно следует отметить, что в настоящее время отсутствуют необходимые примерные договоры и соглашения о финансовом взаимодействии в рамках межмуниципального сотрудничества, утвержденные на федеральном уровне.

III. К вопросам местного значения муниципального района и городского округа относится оказание первичной медико-санитарной помощи и оказание скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной).

Объем и порядок оказания первичной медико-санитарной помощи устанавливаются законодательством об охране здоровья граждан.

Полагаем, что в соответствии с общей компетенцией Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации порядок оказания данной помощи должен быть определен Приказом Министерства. Разработка данного Приказа предусмотрена Планом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по реализации перечня нормативных правовых актов, подлежащих принятию в установленном порядке во исполнение Федерального закона от 22 августа 2004 N 122-ФЗ.

Порядок оказания скорой медицинской помощи устанавливается Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (статья 39 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан).

Приказом Минздравсоцразвития России от 1 ноября 2004 г. N 179 утвержден порядок оказания скорой медицинской помощи. При этом необходимо отметить, что данным документом урегулированы вопросы оказания скорой медицинской помощи не только органами местного самоуправления, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Действующим законодательством урегулированы условия труда медицинских работников, оказывающих скорую медицинскую помощь, в том числе в муниципальных медицинских учреждениях.

В соответствии со статьей 350 Трудового кодекса Российской Федерации в зависимости от должности и (или) специальности продолжительность рабочего времени медицинских работников определяется Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2003 г. N 101 определен перечень должностей и (или) специальностей медицинских работников, организаций, а также отделений, палат, кабинетов и условий труда, работа в которых дает право на сокращенную 36-часовую рабочую неделю, в который входят специалисты станций (отделений) скорой медицинской помощи, станций (отделений) скорой и неотложной медицинской помощи, отделений выездной экстренной и консультативной медицинской помощи областных, краевых и республиканских больниц.

IV. В соответствии с пунктом 27 статьи 14, пунктом 22 статьи 15, пунктом 30 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ к вопросам местного значения, решаемым органами местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа относится создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, муниципального района.

Для обеспечения реализации упомянутых полномочий в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" Правительству Российской Федерации предоставлены в частности полномочия по:

определению основных направлений государственной политики в сфере санаторно-курортного лечения и отдыха;

установлению норм и правил пользования природными лечебными ресурсами, лечебно-оздоровительными местностями и курортами;

ведению государственного учета курортного фонда Российской Федерации и государственного реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

установлению налоговых, визовых, таможенных, инвестиционных льгот, стимулирующих сохранение и развитие курортов;

осуществлению международного сотрудничества в сфере изучения и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и курортных регионов (районов).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 N 1425 утверждено положение "Об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения".

При этом в соответствии с положениями пункта 6 статьи 16 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека возложен контроль и надзор за обеспечением санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Косвенно к данному вопросу относится и следующая норма.

Согласно статье 49 Основ законодательства об охране здоровья граждан на Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации возложено установление порядка проведения экспертизы временной нетрудоспособности граждан в связи с направлением на санаторно-курортное лечение.

Данные полномочия могут быть реализованы в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21.04.2001 N 309 "Об утверждении положения о приобретении, распределении, выдаче путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей".

Также следует отметить, что Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации издан Приказ от 22.11.2004 N 256 "О порядке медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение".

V. Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ в полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения включено финансирование муниципальных учреждений.

В соответствии со статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из первых направлений расходов бюджетных средств являются расходы на оплату труда работников.

Следовательно, в полномочия органов местного самоуправления входят вопросы, касающиеся оплаты труда работников муниципальных бюджетных учреждений и муниципальных предприятий (пункт 2 статьи 53 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Пунктом 1 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 321, установлено, что Министерство осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере оплаты труда.

Контроль и надзор в сфере труда, в том числе в муниципальных бюджетных учреждениях и на муниципальных предприятиях, осуществляет Федеральная служба по труду и занятости в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 324.

VI. Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (статьи 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Данные вопросы затрагивают сферу полномочий Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека в части осуществления санитарно-эпидемиологического контроля и его нормативно-правового регулирования.

К вопросам местного значения относятся также вопросы, связанные с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций, организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, что косвенно затрагивают сферы полномочий Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации в части оказания медицинской помощи пострадавшим.

VII. В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относятся определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

В свою очередь, согласно пункту 3 статьи 13 Кодекса к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений отнесено установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.

Согласно пунктам 2 и 5 статьи 14 Кодекса в компетенцию органов местного самоуправления в области жилищных отношений входит установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.

При этом в действующем законодательстве не раскрыты критерии для определения граждан малоимущими именно для целей жилищного законодательства.

Вместе с тем согласно статье 5 Федерального закона от 5 апреля 2003 г. N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи, устанавливается Правительством Российской Федерации.

В настоящее время постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2003 г. N 512 утвержден Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи.

Представляется, что аналогичный перечень видов доходов для признания граждан малоимущими в целях постановки их на учет для получения жилья по договорам социального найма жилых помещений должен быть утвержден федеральным законом, либо полномочие по утверждению данного перечня должно быть передано федеральным законом Правительству Российской Федерации.

VIII. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не предусматривает участие органов местного самоуправления в вопросах оказания социальной помощи и социальных услуг населению.

Ранее до 1 января 2005 года в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения" предусматривалось существование муниципальной системы социальных служб, к которой относились муниципальные предприятия и учреждения социального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, а управление этой системой было возложено соответственно на органы местного самоуправления.

С 1 января 2005 года вступил в силу Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, внесший изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, отнеся вопросы социального обслуживания и управления системой социальных служб исключительно к ведению субъектов Российской Федерации.

До 1 января 2005 года в соответствии с Федеральным закон от 17 июля 199 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" органы местного самоуправления могли участвовать в оказании государственной социальной помощи в пределах передаваемых им органами государственной власти в этих целях полномочий вместе с материальными и финансовыми ресурсами для их осуществления.

Однако с 1 января 2005 года эта функция Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ также закреплена только за органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления пунктом 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ установлен порядок безвозмездной передачи имущества, в частности, от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации должно быть принято до 1 ноября 2005 года.

IX. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не предусматривает участие органов местного самоуправления по вопросу организации обязательного медицинского страхования неработающего населения.

Ранее до 1 января 2005 года в соответствии с Законом Российской Федерации от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" платежи на обязательное медицинское страхование неработающего населения осуществляли органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, согласно которым вопросы организации обязательного медицинского страхования неработающего населения отнесены исключительно к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

М.А. Ковалевский,

доцент юридического факультета Санкт-Петербургского

государственного университета

О.В. Кузинец

А.А. Черкасов

"Менеджер здравоохранения", N 9, сентябрь 2005 г.