Министерство юстиции готовится внести изменения в Основы законодательства о нотариате (Л. Григорьева, "Адвокат", N 10, октябрь 2005 г.)

Министерство юстиции готовится внести изменения
в Основы законодательства о нотариате

15 сентября 2005 г. состоялось очередное заседание Правительства Российской Федерации, на котором министр юстиции Ю.Я. Чайка рассказал о проекте федерального закона "О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате", подготовленном Министерством юстиции Российской Федерации.

Проект федерального закона "О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате" разработан Министерством юстиции Российской Федерации в русле административной реформы, разделения функций федеральных органов исполнительной власти по нормативному правовому регулированию, контролю и надзору, и формированию новой Федеральной регистрационной службы. В разработке законопроекта участвовали Федеральная нотариальная палата, Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Законопроект не предполагает изменения существующего порядка нотариальной деятельности и совершения нотариальных действий. Его цель - приведение Основ законодательства Российской Федерации о нотариате 1993 г. в соответствие с положениями о Министерстве юстиции Российской Федерации и Федеральной регистрационной службе.

В настоящее время к ведению Федеральной регистрационной службы отнесены правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата. Однако в Основах ряд этих полномочий до сих пор закреплен за Минюстом России и его территориальными органами. Проект призван устранить существующую коллизию и предусматривает закрепление полномочий по нормативно-правовому регулированию в этой сфере за Министерством юстиции Российской Федерации, а правоприменительных функций и функций по контролю и надзору в сфере нотариата - за Федеральной регистрационной службой и ее территориальными органами.

В частности, Федеральная регистрационная служба должна заниматься выдачей лицензий на право нотариальной деятельности, образованием квалификационных и апелляционных комиссий, осуществлением контроля за исполнением правил нотариального делопроизводства, определением совместно с Федеральной нотариальной палатой порядка учреждения и ликвидации должности нотариуса, наделением нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий, а также наделением лиц, замещающих временно отсутствующих нотариусов, их полномочиями, решением вопросов об открытии и упразднении государственных нотариальных контор и других организационных вопросов.

Определение численности нотариусов на той или иной территории законодательством отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно положению о Росрегистрации, эта Служба совместно с Федеральной нотариальной палатой имеет право устанавливать количество должностей нотариусов в нотариальном округе. Поэтому в законопроекте предлагается установить, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют общую численность нотариусов с учетом предложений территориального органа Росрегистрации и нотариальной палаты субъекта Российской Федерации.

Ряд положений проекта закона о внесении изменений и дополнений в Основы о нотариате вносят поправки технического характера. В тринадцати статьях Основ уточняются наименования субъектов Российской Федерации, поскольку разрабатывались Основы еще до принятия Конституции Российской Федерации. Кроме того, в ряде положений Основ следует исключить указания на некоторые полномочия субъектов Российской Федерации, поскольку в соответствии с Конституцией РФ эти полномочия относятся к исключительному ведению Российской Федерации.

Например, исключено право субъектов Российской Федерации на установление обязательной нотариальной формы сделок, поскольку в силу ст. 71 Конституции и ст. 163 Гражданского кодекса Российской Федерации регулирование данного вопроса относится исключительно к ведению Российской Федерации.

По заключению Ю.Я. Чайки законопроект актуален, направлен на установление ясного и понятного порядка в сфере нотариата, его реализация не потребует привлечения дополнительных средств федерального бюджета. Вместе с тем фактически законопроект носит переходный характер. С 2001 г. Комиссией по административной реформе, которую возглавлял Д.Н. Козак, велась разработка проекта федерального закона "Об организации деятельности нотариата в Российской Федерации". Подготовленный законопроект в настоящее время находится в Администрации Президента РФ.

14 сентября 2005 г. министр юстиции Российской Федерации Ю.Я. Чайка вручил директору Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков В.В. Черкесову зарегистрированный Минюстом приказ этой Федеральной службы. Приказ Федеральной службы наркоконтроля стал семитысячным по счету нормативным правовым актом, зарегистрированным Минюстом.

Административная реформа и регистрация
ведомственных нормативных правовых актов

Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществляется уже более 13 лет.

Юридическое значение регистрации определено Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". Согласно этому документу нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера) не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Поэтому они не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На такие акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

В настоящее время вопросы государственной регистрации регулируются постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1997 г. N 1538, от 6 ноября 1998 г. N 1304 и от 11 февраля 1999 г. N 154), а также Разъяснениями о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными приказом Минюста России от 14 июля 1999 г. N 217 (зарегистрирован Минюстом России 16 июля 1999 г. N 1835).

Регистрации в Минюсте подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, имеющие межведомственный характер или устанавливающие правовой статус организаций.

Процедура регистрации включает в себя: юридическую экспертизу соответствия нормативного правового акта законодательству Российской Федерации, принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера, занесение в государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. По результатам проведения юридической экспертизы нормативного правового акта, представленного на государственную регистрацию в Минюст России, может быть принято одно из следующих решений: о регистрации нормативного правового акта с присвоением ему регистрационного номера и занесением в государственный реестр; о признании нормативного правового акта не нуждающимся в государственной регистрации; о возвращении акта без государственной регистрации; об отказе в государственной регистрации.

Характерными нарушениями при подготовке нормативных правовых актов являются: превышение пределов предоставленной компетенции, установление условий гражданско-правовых договоров, использование терминов и определений, не предусмотренных законодательством Российской Федерации или противоречащих ему, несвоевременное представление актов на государственную регистрацию. Одним из распространенных нарушений является утверждение федеральными органами исполнительной власти технических требований на уровне ведомственных актов, что не соответствует Федеральному закону "О техническом регулировании".

В настоящее время особенности государственной регистрации связаны с проведением административной реформы, которая оказывает существенное влияние на ведомственное нормотворчество. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в качестве основных нормотворческих органов определены федеральные министерства. Иные федеральные органы исполнительной власти не лишены возможности издавать нормативные правовые акты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Следует обратить внимание на существенное сокращение количества нормативных правовых актов, принимаемых в отраслях, правовое регулирование которых ранее осуществляли федеральные органы исполнительной власти, в настоящее время являющиеся подведомственными федеральным министерствам. Прежде всего данную ситуацию можно объяснить усложнением процедуры принятия нормативных правовых актов федеральных министерств, разработчиками которых являются подведомственные им федеральные органы исполнительной власти.

Изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти оказали существенное влияние на количественные показатели государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов. Так, в 2004 г. количество актов, поступающих на государственную регистрацию, по сравнению с 2003 г. снизилось. Вместе с тем необходимо отметить, что в 2005 г. наметилась тенденция к росту количества актов, представляемых в Министерство юстиции Российской Федерации: за 8 месяцев 2005 г. на государственную регистрацию было представлено 1112 актов, в то время как за весь 2004 г. - 1248 актов. Количество актов, в государственной регистрации которых было отказано, за 8 месяцев 2005 г. составило 11,5% от представленных на государственную регистрацию. Это на 5% ниже, чем в 2004 г., что свидетельствует о повышении качества подготовки нормативных правовых актов. Количество зарегистрированных актов, признанных судами полностью или частично недействительными, в 2005 г. по сравнению с 2004 г. уменьшилось на 8%.

В настоящее время зарегистрировано около 7000 нормативных правовых актов из представленных на государственную регистрацию более 12000 актов.

Рост числа представленных на государственную регистрацию нормативных правовых актов вызван реализацией федеральными органами исполнительной власти положений актов законодательства Российской Федерации, прежде всего - о федеральных органах исполнительной власти, в которых содержатся конкретные поручения по разработке и утверждению нормативных правовых актов, а также необходимостью существенной переработки ранее зарегистрированных актов реорганизованных (упраздненных) федеральных органов исполнительной власти.

Следует отметить высокое качество подготовки нормативных правовых актов МВД России, Минобороны России, Мининформсвязи России, ФСКН России, ФСФР России, ФСТ России, Банка России, по которым в текущем году практически не было отказов в государственной регистрации.

В целях принятия дополнительных мер, направленных на формирование более совершенного механизма контроля за ведомственными актами, Минюстом России был подготовлен и направлен в Правительство Российской Федерации проект указа Президента Российской Федерации "О внесении дополнений в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", возлагающий на Минюст России функцию контроля за соблюдением федеральными органами исполнительной власти установленного порядка подготовки и издания нормативных правовых актов, с приложением проекта постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

Возникновение института государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов в самом начале демократических преобразований в нашей стране было оправдано тем, что министерства и ведомства регламентировали практически любые вопросы в регулируемой ими сфере, подменяя ведомственными предписаниями не только нормы, которые должны устанавливаться Президентом и Правительством России, но и (в некоторых случаях) федеральными законами.

От эффективности этой работы зависят защита прав и свобод граждан, отсутствие барьеров в предпринимательстве, совершенствование законодательства.

Л. Григорьева,

корреспондент

"Адвокат", N 10, октябрь 2005 г.