О некоторых проблемах получения послевузовского образования офицерами военной прокуратуры (А.С. Зорин, "Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2005 г.)

О некоторых проблемах получения послевузовского образования
офицерами военной прокуратуры

В современных условиях в связи с возрастанием требований к профессиональным знаниям и компетенции работников прокуратуры особо актуальной является задача совершенствования системы подготовки и повышения квалификации прокурорско-следственных кадров как одного из важнейших направлений повышения результативности работы органов прокуратуры*(1).

В соответствии со ст. 43.4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-I повышение квалификации является служебной обязанностью прокуроров и следователей; отношение к учебе и рост профессионализма учитываются при решении вопросов о соответствии прокурора или следователя занимаемой должности, его поощрении и продвижении по службе.

Формы повышения квалификации прокурорских работников различны. Это и создание надлежащих условий для самоподготовки, изучения и решения вопросов прокурорско-следственной практики, периодического стажирования, работы постоянных семинаров, научно-практических конференций, обучения в региональных учебных центрах, институтах повышения квалификации и др. Однако особый интерес представляет повышение уровня образования, научной, педагогической квалификации офицеров военной прокуратуры на базе высшего профессионального образования - получение послевузовского профессионального образования. Основным результатом этого образования, безусловно, является возможность получения ученых степеней кандидата и доктора наук.

Согласно ч. 5 ст. 2, ч. 2 ст. 25 Федерального закона "Об образовании" от 10 июля 1992 г. N 3266-1 послевузовское профессиональное образование может быть получено в аспирантуре, ординатуре, адъюнктуре и докторантуре, создаваемых в образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научных организациях, имеющих соответствующие лицензии. Гражданам Российской Федерации гарантируется свобода выбора формы получения высшего и послевузовского профессионального образования, образовательного учреждения и направления подготовки (специальности).

Наряду с этим ч. 4 ст. 43.4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривает, что подготовка научных и педагогических кадров из числа прокурорских работников осуществляется в отделениях очной аспирантуры при научных и образовательных учреждениях прокуратуры. Означает ли это положение, что офицеры военной прокуратуры могут получить послевузовское образование только в научных подразделениях прокуратуры и только по юридическому направлению или могут самостоятельно выбрать вуз и специальность?

Думается, что такой выбор у военных прокуроров и следователей есть. В системе прав и свобод человека и гражданина право каждого человека на образование занимает главенствующее положение. Впервые это право было закреплено в ч. 1 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и получило свое дальнейшее развитие в ч. 1 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.*(2) Одновременно Парижская конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г. запрещает создание или сохранение раздельных систем образования или учебных заведений для каких-либо лиц или группы лиц.

Возвращаясь к особенностям организации деятельности военной прокуратуры, отметим, что частично действующее в настоящее время Положение о военной прокуратуре, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1981 г., предусматривает, что подготовка и повышение квалификации офицерских кадров военной прокуратуры осуществляются в системе военно-учебных заведений Министерства обороны СССР и учебных заведений при Прокуратуре Союза ССР. Конечно, с этим положением можно поспорить, буквально сопоставляя его с нормами Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Однако нельзя поспорить с тем, что офицеры органов военной прокуратуры имеют статус военнослужащих, проходят военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах и обладают правами и социальными гарантиями, установленными Федеральным законом "О статусе военнослужащих". В свою же очередь право военнослужащих на обучение в военных образовательных учреждениях профессионального образования (в том числе на получение послевузовского образования) гарантировано государством в ст. 19 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и, следовательно, не может быть произвольно ограничено волей вышестоящего руководства по мотиву непринадлежности к системе прокуратуры Российской Федерации.

Таким образом, военные прокуроры и следователи могут сами выбрать, где им учиться - в аспирантуре или в адъюнктуре. Далее обратимся к проблемам самой военной адъюнктуры, а также правового регулирования обучения в ней офицеров военной прокуратуры.

В соответствии с п. 29 Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1999 г. N 650, права и обязанности докторантов, адъюнктов и соискателей определяются законодательством Российской Федерации, общевоинскими уставами Вооруженных Сил Российской Федерации и уставом высшего военно-учебного заведения.

Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ вовсе не регулирует деятельность адъюнктуры, либо хотя бы ее статус. Про эту форму образования - ни слова. Единственным полноценным документом, описывающим правовое положение адъюнктуры и соотносящим ее с аспирантурой, является Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденное приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 310. Одна из главных проблем этого документа - серьезное противоречие действующему законодательству во многих положениях. При этом он "заражен" типичным для Министерства обороны Российской Федерации вирусом закрытости. Вопреки ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, указанный документ официально не опубликован.

Несмотря на подобное нарушение Основного закона государства, данный документ не только успешно применяется, но и в его развитие Заместителем Генерального прокурора Российской Федерации - Главным военным прокурором Российской Федерации в целях упорядочения работы с лицами, претендующими на соискание ученых степеней, 14 октября 2002 г. издано указание N 156. Это указание также официально опубликовано не было, что ставит под сомнение его легитимность.

В то время, когда высококвалифицированные юристы - в острейшем дефиците, юридическая наука как таковая не обеспечена специалистами той квалификации, которая позволяет решать грандиозную задачу создания новой правовой системы, указание N 156 стало почти непреодолимым препятствием на пути офицеров военной прокуратуры, желающих получить послевузовское образование. По смыслу, придаваемому этому указанию на местах, оно является документом, серьезно ограничивающим конституционные права военных прокуроров и следователей. Так, согласно этому указанию тема, избранная офицером, должна быть актуальной для органов военной прокуратуры и согласована с прокурором гарнизонного, окружного звена, научно-консультативным советом ГВП и самим Главным военным прокурором. Только после этого офицер имеет право поступать в адъюнктуру, при этом ему может быть отказано на любом из этапов по мотиву неактуальности темы для органов военной прокуратуры. Налицо не только создание "карманного" бюрократического механизма, но и прямое нарушение международного и национального законодательства, дискриминация права на образование. С какой целью в ГВП попираются права на образование? А может военной прокуратуре не нужны образованные кадры: кандидаты, доктора наук, профессора?

Подобный упрек был высказан Генеральным прокурором Российской Федерации В. Устиновым в адрес подчиненных: "Неужели опасаетесь иметь рядом тех, кто окажется умнее и сильнее вас? А ведь по всем канонам науки управления это самое идеальное состояние для эффективной работы. А может быть, иные не хотят или не умеют изучать людей? Подбор на выдвижение "серых", "удобных" кадров ни к чему хорошему не приведет. Только профессиональные личности с аурой лидера могут повести за собой подчиненных и добиться результатов"*(3).

Наверняка издание указания N 156 явилось нелепой правовой ошибкой и в скором времени оно будет приведено в соответствие с действующим законодательством, так как незыблемость права на образование и запрета дискриминационных ограничений к военнослужащим уже отмечал Верховный Суд Российской Федерации. Так Определением Военной Коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2000 г. N ВКПИ 00-68 Положение об обучении офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы Советской Армии и Военно-Морского Флота в вечерних и заочных гражданских высших и средних специальных учебных заведениях, введенное в действие приказом Министра обороны СССР от 23 февраля 1983 г. N 55, признано незаконным и не действующим в части установления ограничений реализации военнослужащими, проходящими службу по контракту, права на образование со дня вступления в силу Федерального закона "О статусе военнослужащих".

Поступление в адъюнктуру является важным этапом повышения квалификации офицера военной прокуратуры. Здесь проверяются его теоретические и практические знания, умения и навыки посредством сдачи соответствующих вступительных (кандидатских) экзаменов. Следующим же этапом будет само обучение, правовая регламентация которого имеет ряд проблемных моментов, из которых можно выделить следующие.

Во-первых, необходимо определиться, какое правовое положение занимает адъюнкт из числа офицеров военной прокуратуры. На первый взгляд, в соответствии со ст.ст. 9, 15 Положения о порядке прохождения военной службы, утв. Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237 офицер военной прокуратуры переводится на новую должность адъюнкта (докторанта) к новому месту службы в избранном учебном заведении. С ним заключается новый контракт на время обучения и пять лет после окончания образовательного учреждения. На практике же это означает, что офицер освобождается от должности и не находится в распоряжении военной прокуратуры, его учеба не контролируется направившими его туда органами, а сам он по окончании обучения не имеет возможности возврата в прокуратуру. Оправданно ли такое положение дел?

Думается, что нет! И основным аргументом в пользу "брошенных" адъюнктов, бывших следователей (прокуроров) служит ч. 1 ст. 43 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", которая предусматривает, что служба в органах и учреждениях прокуратуры прекращается при увольнении прокурорского работника. А поскольку приказ об увольнении этих лиц прокуратурой не издается ввиду отсутствия правовых оснований для этого, то со всей уверенностью можно сказать, что попытка кадровых органов "откреститься" от них, является, мягко говоря, необоснованной. Ссылка же в этом случае на "военное" законодательство будет беспредметной в силу постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2000 г. В разд. VI Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" содержатся нормы, регулирующие особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры. Однако указанные нормы не содержат положений, ограничивающих права и льготы рассматриваемой категории прокурорских работников по сравнению с другими прокурорскими работниками. Напротив, в п. 8 ст. 48 этого Закона подчеркивается, что офицеры органов военной прокуратуры, имея статус военнослужащих, обладают правами и льготами, установленными Федеральным законом "О статусе военнослужащих" и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации".

Следовательно, необходимо выяснить, кому нужны адъюнкты из числа офицеров военной прокуратуры? И если они не нужны самой военной прокуратуре, то как их из нее законно уволить?

Во-вторых, еще одна острая проблема во время обучения адъюнктов - обеспечение их денежным довольствием. Общеизвестно, что денежное довольствие офицеров военной прокуратуры отличается от общевойскового и исчисляется в процентном соотношении от оклада Генерального прокурора. Также общеизвестно, что денежное довольствие данной категории военнослужащих на порядок выше денежного довольствия обычных войсковых офицеров, наряду с ними обучающихся в адъюнктуре, их преподавателей и командиров. Такое "расслоение" порождает не только различного рода кривотолки, но и негативную практику финансовых органов, самостоятельно пытающихся "уравнять" офицеров военной прокуратуры со всеми остальными офицерами, руководствуясь при этом приказом Министра обороны 1993 г. N 020, который предусматривает выплачивать офицерам, получавшим до зачисления в адъюнктуру оклады по воинским должностям в больших размерах, оклады по последним штатным должностям, которые они занимали в воинских частях, но не более оклада по воинской должности преподавателя соответствующей кафедры.

По мнению автора, данная практика не основана на законе. В соответствии с приложением N 1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 26 июня 2002 г. N 462 и примечанием к приложению N 1 к приказу Министра обороны Российской Федерации от 2 октября 2003 г. N 345 военнослужащим, поступившим на обучение в военные образовательные учреждения профессионального образования в период прохождения военной службы по контракту, в период обучения выплачиваются месячные оклады в соответствии с воинскими должностями, занимаемыми ими до поступления на обучение. Нормы вышеуказанного постановления и приказа по своей правовой сути корреспондируют с положениями ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Указанные положения закрепляют за военнослужащими право на получение окладов по воинским должностям, занимаемым ими до поступления на обучение, без какого бы то ни было ограничения, чем создают надлежащие условия оплаты труда, а также развития образования и науки.

Данная правовая позиция подтверждена и Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П. Применяется правило "lex posterior derogat priori" ("последующий закон отменяет предыдущие"), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон.

Что же касается самих должностей военных следователей и прокуроров, то они на основании ч. 10 ст. 48 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" включаются в перечни воинских должностей. Точку же в этом правовом споре поставили приказ Министра обороны Российской Федерации от 5 февраля 2005 г. N 33 и разъяснение Главного финансово-экономического управления Министерства обороны России от 3 марта 2005 г. N 180/1/2/116, на основании которых адъюнкты и докторанты были наконец-то включены в примечание к тарифной сетке, чем фактически подтверждено право офицеров военной прокуратуры на получение оклада по занимаемой до поступления в адъюнктуру воинской должности в полном объеме.

Кроме рассмотренных в настоящей статье вопросов, необходимо детально проанализировать весь порядок сбора и направления документов, аттестации, подбора кадров для поступления в адъюнктуру, процедуру распределения окончивших ее лиц, а также вопросы обеспечения положенными видами довольствия и предоставления дополнительных социальных гарантий данной категории лиц. При этом следует отметить, что в рамках принятой в мае 2002 г. Федеральной программы "Реформирование системы военного образования Российской Федерации на период до 2010 года" Министерство обороны Российской Федерации должно представить предложения по внесению в федеральные законы "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" изменений, касающихся особенностей функционирования военных учебных заведений, адъюнктуры и военной докторантуры, а также закрепления особого статуса докторантов и адъюнктов, обусловленного их нахождением на военной службе. Согласно заявлению начальника Главного управления кадров - заместителя Министра обороны Российской Федерации по кадрам генерала армии Н. Панкова "необходимо дополнить соответствующие статьи законов положениями, устанавливающими сферу государственных интересов в области военного образования, особенностей приема обучаемых, установления их статуса и ряд других"*(4).

Здесь необходимо вмешательство органов военной прокуратуры и реализация ими полномочий, предусмотренных ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре", согласно которым прокурор при установлении необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

А.С. Зорин,

старший лейтенант юстиции, адъюнкт кафедры

конституционного (государственного) и

международного права Военного университета

"Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации "О совершенствовании системы подготовки и повышения квалификации прокурорско-следственных кадров" от 28 ноября 1997 г. N 71.

*(2) См: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М.. 2002.

*(3) Материалы расширенного заседания коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Москва. 21 января 2005 года.

*(4) Цит. по: Ганин А. Проблемы военного образования и пути их решения // Ориентир. 2004. Октябрь.