К вопросу о взаимодействии Вооруженных Сил Российской Федерации и внутренних войск МВД России при защите конституционного строя (А.В. Юдин, "Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2005 г.)

К вопросу о взаимодействии Вооруженных Сил Российской Федерации и
внутренних войск МВД России при защите конституционного строя

Вооруженные Силы Российской Федерации и внутренние войска МВД России являются составными частями военной организации государства*(1).

Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Вооруженные Силы являются основой обеспечения военной безопасности Российской Федерации (ст. 10 Федерального закона "Об обороне"; п. 12 Военной доктрины Российской Федерации). Задачи, решаемые Вооруженными Силами и другими войсками по обеспечению военной безопасности и по отражению вооруженного нападения (агрессии) на Российскую Федерацию, а также ее союзников, определены Военной доктриной Российской Федерации

Привлечение Вооруженных Сил Российской Федерации к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

Внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации входят в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации и предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств (ст. 1 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации").

На внутренние войска возлагаются следующие задачи: пресечение массовых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительных учреждениях; разоружение и ликвидация незаконных вооруженных формирований, организованных преступных групп, пресечение массовых беспорядков, сопровождающихся вооруженным насилием, изъятие у населения незаконно хранящегося оружия; пресечение актов терроризма; участие в обезвреживании лиц, захвативших заложников, важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, а также здания органов государственной власти; участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; участие в территориальной обороне Российской Федерации и др.

На Вооруженные Силы и внутренние войска МВД России во внутренних вооруженных конфликтах возлагается решение следующих задач: разгром и ликвидация незаконных вооруженных формирований, бандитских и террористических групп и организаций, уничтожение их баз, центров подготовки, складов, коммуникаций; восстановление законности и правопорядка; обеспечение общественной безопасности и стабильности; поддержание правового режима чрезвычайного положения в районе конфликта; локализация и блокирование района конфликта; пресечение вооруженных столкновений и разъединение противоборствующих сторон; изъятие оружия у населения в районе конфликта; усиление охраны общественного порядка и безопасности в районах, примыкающих к району конфликта.

При этом как Вооруженные Силы так и внутренние войска для решения вышеуказанных задач применяют военные методы, которые в конечном счете определяют специфическое содержание деятельности войск, которое, в свою очередь, находит отражение в конкретных формах этой деятельности (операции, боевые действия и т.д.)*(2). Военная доктрина Российской Федерации определила следующие основные формы применения войск: операции (стратегические, совместные, контртеррористические) и боевые действия. По мнению А.В. Кудашкина, военные методы решения задач военной безопасности также подлежат правовому регулированию, причем исключительно в императивной, а не в диспозитивной форме*(3).

Военные методы предполагают использование оружия и вооружения для решения задач военной безопасности. В то же время оружие на законном основании могут применять и некоторые военизированные формирования и государственные органы (сотрудники органов внутренних дел, исполнения наказаний и др.). Однако указанные органы и организации при этом решают иные, отличные от военной безопасности, задачи, например, охраны общественного порядка. Следовательно, только совокупное сочетание военных методов с решением задач военной безопасности позволяет включать ту или иную государственную организацию и орган в военную организацию государства*(4). На практике же, например, при защите конституционного строя в Чеченской Республике к выполнению боевых задач привлекались не только войсковые подразделения, но и различные другие вооруженные формирования, входящие в "силовые" министерства и ведомства, что актуализировало вопрос их взаимодействия, особенно при проведении контртеррористической операции на Северном Кавказе.

Прежде всего проблемы заключаются в том, что: во-первых, в указанных ведомствах различается порядок исполнения служебных обязанностей - в войсковых подразделениях - военной службы, в военизированных - службы, являющейся разновидностью правоохранительной службы; во-вторых, их деятельность регламентируется различным законодательством: в войсковых подразделениях - военным законодательством, в военизированных подразделениях - законодательством о правоохранительной службе, которое в настоящее время только создается; в-третьих, и это основное, войсковые подразделения решают поставленные специфические задачи специфическими (военными) методами, военизированные подразделения - иными способами и средствами.

Организация взаимодействия войсковых и военизированных подразделений является одной из самых насущных задач при защите конституционного строя. Необходимость решения данного вопроса доказало ведение боевых действий в Чечне как в 1994-1996 гг., так и в ходе контртеррористической операции, поскольку в них принимали и принимают участие представители почти всех силовых структур, в том числе те, которые не являются военнослужащими (сотрудники органов внутренних дел и Федеральной службы исполнения наказаний при Министерстве юстиции Российской Федерации). Военизированные формирования могут быть включены в состав военной организации государства, однако при соблюдении определенных условий, так как не следует ограничиваться простым присоединением их к вооруженным силам в целях кажущимся образом увеличить массу вооруженной силы, поскольку, по мнению Л. фон Штейна, даже при совершенно одинаковом внешнем виде эти вооруженные команды существенно отличаются от войска уже тем, что не предназначены для войны.

Таким образом, если возникает необходимость включения военизированных подразделений в состав военной организации, следует соблюсти три необходимых условия, составляющих существо вооруженной силы.

Во-первых, военизированные подразделения должны быть включены в состав военной организации формальным образом - изданием публичного акта государственной власти, приняты в состав конкретного войскового подразделения, подчинены определенным воинским должностным лицам, указанным в публичном акте, тем самым переведены под военное управление и, таким образом, сделаны частью готового к боевым действиям войска. При этом, с учетом их первоначального предназначения, им может быть поручено решение ограниченных задач, например оборона определенного пункта (дороги, коммуникаций и т.д.). Во-вторых, на лиц, входящих в состав военизированных формирований, включенных в военную организацию государства, должен распространяться статус военнослужащих (права, обязанности и ответственность, включая уголовную и дисциплинарную). Указанное условие должно также соблюдаться посредством издания публичного акта (указа, постановления, приказа). В-третьих, наряду с соблюдением двух первых условий необходимо осуществить перевод указанных подразделений на довольствие той части военной организации государства, в состав которой они включены.

Издание публичного акта о включении в состав военной организации того или иного военизированного формирования не должно происходить спонтанно, исходя из целесообразности и необходимости в конкретный временной отрезок увеличения численности вооруженных сил, а должно следовать из законодательно закрепленных полномочий главы государства и возможности их применения в соответствующих законодательных актах, определяющих правовое положение военизированных формирований, в которых представляется целесообразным определить формы, способы их применения, а также методы, которые они могут использовать для решения временно возложенных на них задач*(5).

Несоблюдение перечисленных условий при проведении боевых действий в Чеченской Республике, особенно в 1994-1996 гг., приводило подчас к несогласованности применения войск и иных сил и как следствие к его недостаточной эффективности, что в результате повлекло неоправданные потери личного состава. За 10 месяцев в Чечне погибло более 2 500 и ранено более 7 000 человек личного состава, участвовавшего в контртеррористической операции*(6), что отчасти явилось результатом не всегда согласованных действий сил, принимавших участие в контртеррористической операции.

С учетом изложенного необходимо нормативно (на законодательном уровне) определить порядок, формы, содержание взаимодействия не только Вооруженных Сил и внутренних войск МВД России, но также войсковых и военизированных подразделений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти.

А.В. Юдин

"Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., подробнее: Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. СПб., 2003. С. 36-42.

*(2) См. подробнее: Чечня: термины и право // Независимое военное обозрение. 2000. N 2. С. 4.

*(3) См.: Кудашкин А.В. Указ. соч. С. 28.

*(4) См.: Кудашкин А.В. Указ. соч. С. 29.

*(5) См.: Кудашкин А.В. Указ. соч. С. 30.

*(6) См.: Николаев А.И. Военная реформа буксует // Независимое военное обозрение. 2000. N 23. С. 4.