Коллизии норм национального права и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (М.А. Занина, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2005 г.)

Коллизии норм национального права и
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод

В связи с ратификацией Российской Федерацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенции) как акта, обязательного для всех государственных органов и должностных лиц и граждан, и признанием обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека (далее - Европейского Суда) по вопросам толкования и применения Конвенции, большую практическую значимость приобретают проблемы координации системы права России и Конвенции. Нельзя отвергать предположение о том, что решение Европейского Суда может противоречить нормам российского права. Сосуществование двух нормативных систем всегда рано или поздно ставит государство перед выбором: либо обеспечить верховенство национального права, либо признать приоритет Конвенции и исполнить решение Европейского Суда.

Вопрос о юридической силе Конвенции в национальной правовой системе неоднократно поднимался в практике Европейского Суда. Речь шла о том, чтобы выяснить, обязывает ли Европейская конвенция законодательную власть или ее действие распространяется только на органы исполнительной и судебной власти.

Суд высказал мнение, что Европейская конвенция является критерием законности национальных нормативных правовых актов: "Само внутреннее законодательство должно соответствовать Конвенции, включая общие принципы, выраженные или подразумеваемые в ней"*(1).

"В соответствии с общими принципами международного права, подкрепленными духом Конвенции, а также подготовительными работами, Договаривающиеся Стороны обязаны следить за тем, чтобы их внутреннее законодательство соответствовало Конвенции, и, при необходимости, принять адаптационные меры, которые окажутся необходимыми для этой цели, причем Конвенция обязывает все власти этих Сторон, включая законодательную власть"*(2).

Механизм проверки соответствия Конвенции национальных нормативных актов может существовать на двух уровнях: внутригосударственном и межгосударственном. Ст. 13 Конвенции не предусматривает создание такого механизма на внутригосударственном уровне, что вовсе не исключает его создание по инициативе самого государства. Европейский Суд отметил: "Статья 13 Конвенции не сформулирована настолько широко, чтобы гарантировать какое-либо средство правовой защиты, позволяющее оспаривать законы Высоких Договаривающихся Сторон как таковые в национальном органе власти на том основании, что они не соответствуют Конвенции или эквивалентным внутригосударственным правовым нормам"*(3). В России такая процедура проверки не существует. Любые возможные противоречия национального права и Конвенции могут быть разрешены путем прямого обжалования нормативных актов физическими и юридическими лицами в Европейский Суд.

"Договаривающиеся Государства пользуются определенной свободой усмотрения при определении существования и пределов необходимого вмешательства, но она неразрывно связана с европейским надзором, касающимся одновременно законов и правоприменительных актов"*(4). При этом "Задачей Европейского Суда является определение того, оправдана ли примененная на внутринациональном уровне мера в принципе и соразмерна ли она"*(5).

Следует учитывать, что в функции Европейского Суда не входит рассмотрение in abstracto соответствия законодательных или конституционных норм требованиям Конвенции, вследствие чего он не может выносить решение об общем соответствии норм и практики. Задача Европейского Суда состоит в определении того, привело ли применение национального законодательства к нарушению Конвенции, к ограничению в осуществлении прав, гарантируемых в соответствии с Конвенцией. Суд не уполномочен ни отменять национальные законы, ни давать указания национальному законодателю отменить те положения, которые обжалует заявитель. Он на основании толкования Конвенции должен рассмотреть в порядке контроля решения, вынесенные национальным законодателем*(6).

Право на индивидуальную жалобу, согласно ст. 34 Конвенции, признается лишь за жертвой нарушения прав, признанных в Конвенции или в протоколах к ней. По общему правилу, заявителем не может быть обжалован нормативно-правовой акт, не примененный к нему, однако суд может признать за ним статус жертвы в том случае, если он докажет риск подвергнуться его действию. Так, в решении по делу "Класс и другие против Федеративной Республики Германии", в котором заявители обжаловали ст. 10 п. 2 Основного закона и Закон от 13 августа 1968 г. на предмет несоответствия ст. 6 п. 1., ст. 8 и ст. 13 Конвенции, Суд указал: "... в принципе для индивидуального заявителя недостаточно утверждать, что само существование закона нарушает его право, установленное Конвенцией; необходимо, чтобы закон был применен с причинением ему вреда. Тем не менее ... закон может сам по себе нарушать права отдельных лиц, если они испытывают его действие даже в отсутствие каких-либо конкретных мер по его применению. В связи с этим Суд напоминает, что в предыдущих двух делах, возникших из жалоб, поданных в соответствии со ст. 25, он столкнулся с законодательством, имевшим такие последствия в деле "О языках в Бельгии" и в деле "Кьелдсен, Бусх Мадсен и Педерсен" Суду пришлось изучить совместимость Конвенции и Протокола N 1 с законодательством об образовании"'. В решении по делу "Маркс против Бельгии" Суд отметил: "... статья 25 Конвенции предоставляет лицу право утверждать, что закон нарушает его права, если он подвергается риску быть непосредственным объектом таких нарушений ... Именно таковой и является позиция заявительниц. Они возражают против нескольких статей Гражданского кодекса, которые автоматически применялись или применяются по отношению к ним. Утверждая, что эти статьи противоречат Конвенции и Протоколу N 1, заявительницы требуют от Суда не абстрактной оценки внутреннего законодательства, что не соответствовало бы ст. 25 Конвенции"*(8).

Согласно ст. 35 Конвенции, Европейский Суд может принять дело к рассмотрению, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Суд выработал позицию, согласно которой в делах, связанных с оспариванием только национального законодательства, а не конкретных мер, принятых в соответствии с ним или в его нарушение, обращение в Конституционный Суд с жалобой о проверке конституционности закона может рассматриваться как эффективное средство правовой защиты, необходимое в соответствии со ст. 35 Конвенции, если физическое лицо обладает правом прямого обращения*(9). Таким образом, в России в аналогичных случаях Конституционный Суд РФ является эффективным средством правовой защиты.

Решения самого Конституционного Суда РФ также могут стать предметом проверки в Европейском Суде, в то время как на национальном уровне они не могут быть пересмотрены никаким другим органом, кроме самого Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд признает такое право: "Что касается возможности обжалования решений Конституционного Суда Российской Федерации, то следует иметь в виду, что Конституцией Российской Федерации, определяющей полномочия и порядок деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, не предусмотрено образование какого бы то ни было органа, правомочного пересматривать его решения. Вместе с тем в соответствии с частью третьей статьи 46 Конституции Российской Федерации, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый вправе обратиться в установленном порядке в межгосударственные органы по защите прав человека и основных свобод человека, а значит, и обжаловать в них решение Конституционного Суда Российской Федерации"*(10).

Одна из тонких и острых нерешенных проблем заключается в организации контроля со стороны Европейского Суда над национальными конституциями на предмет соответствия нормам Конвенции. Дело в том, что в Конвенции прямо не сформулировано положение о ее верховенстве над Основными законами государств-участников. Нет четкого обозначения приоритета одного над другим и в Конституции РФ. Это один из аспектов более масштабной проблемы, касающейся передачи части суверенитета государства международным организациям и их ответственности в свете обязательств, принятых на себя государствами, присоединившимися к Конвенции.

Большинство российских теоретиков права, специалистов в области конституционного и международного права на вопрос о том, обладает ли Конвенция приоритетом над Конституцией РФ, отвечают отрицательно. Изучение прецедентного права Европейского Суда не позволяет согласиться с такой точкой зрения. Судом выработана правовая позиция, согласно которой санкционирование действий государства конституционными нормами, противоречащими Конвенции, отнюдь не освобождает государство от обязанности соблюдения Конвенции.

Так, в деле "Affaireparti communiste unifie de Turquie etautresc. Turquie" Европейский Суд отметил: "Ассоциация, в том числе политическая партия, не может быть лишена защиты, предоставляемой Конвенцией, лишь потому, что ее действия расцениваются национальными властями как подрыв конституионных основ государства (подчеркнуто мной. - М.3.) и требуют применения запретительных мер. Как Суд уже об этом говорил, если национальные органы власти имеют право выбирать меры, которые они посчитают необходимыми для соблюдения принципа верховенства права или для обеспечения конституционных прав, они должны их применять в соответствии с их обязанностями на основании Конвенции и при условии контроля со стороны органов, предусмотренной последней" ... в соответствии со ст. 1 государства-участники "обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе 1 настоящей Конвенции ... вышеназванные Государства отвечают за соблюдение ими Конвенции своей "юрисдикцией" в целом, которая часто осуществляется, прежде всего через Конституцию" (подчеркнуто мной. - М.3.) ... институциональное и политическое устройство государств - участников Конвенции должно соблюдать права и принципы, закрепленные в Конвенции. Мало важно, в этом отношении, что оказывается применимым, конституционные нормы или простые нормы закона (подчеркнуто мной. - М.3). С того момента, как данное государство осуществляет свою "юрисдикцию", используя эти нормы, они оказываются подчиненными Конвенции"*(11).

Думается, деятельность Европейского Суда дает основания для переосмысления правоведами вопроса соотношения Конвенции и национальной Конституции. Прецедентное право суда утверждает безусловный практический приоритет Конвенции даже над национальными конституциями: цели Конвенции могут быть достигнуты лишь тогда, когда она будет обладать высшей юридической силой над любой нормой национального закона, в том числе над национальной Конституцией.

Суды иностранных государств - участников Конвенции в общем принимают эту доктрину, но не полностью. Вызывает сомнение ее безусловный характер. Если Конвенция имеет приоритет, национальные суды обязаны руководствоваться в первую очередь ею, даже если она расходится с национальным правом. Это серьезно колеблет суверенитет государств в проведении внешней политики. Однако в различных государствах эти проблемы принимают разные формы.

На мой взгляд, приоритет Конвенции требует принятия специальных конституционных положений в европейских государствах. В настоящее время выводы о месте Конвенции в правовой системе государства, как правило, формулируются, исходя из общих положений о приоритете международных прав человека или норм международного права и международных договоров, толкуемых в соответствии с определенными условиями, применительно к разным международным организациям. Так, в одних государствах преобладает позиция, согласно которой, что бы ни говорила Конвенция, ее положения могут иметь силу и приоритет только в том случае, если она инкорпорирована во внутреннее право. В других странах в силу наличия процедуры конституционной проверки договоров в принципе исключается ратификация договора, предоставляющего приоритет наднациональному праву, без изменения Конституции. Безусловно, далекоидущей возможностью для национальных властей было бы принятие концепции безусловного приоритета Конвенции как признание верховенства Конвенции. Однако в современных условиях это чрезвычайно трудно, скорее даже невозможно, ибо означает, что национальная конституция более не является основной национальной нормой и будет по сути подталкивать государства к самонеповиновению*(12).

С другой стороны, если не понимать приоритет так жестко и безусловно, т.е. не отождествлять его с верховенством в иерархии норм права, а подходить к нему практически (условно), то признание государствами верховенства Конвенции не составляет проблемы. Национальные конституции в этом случае сохраняют верховенство. Пример именно такого подхода дает Дания, в Конституции которой закрепляется приоритет положений договоров и решений международных организаций над всем национальным правом, включая Конституцию, при условии их согласования друг с другом. Такой вариант вовсе не должен расцениваться как отказ от правовой доктрины в угоду жесткой политической действительности, ибо нужно принимать во внимание, что верховенство Конвенции не является самоцелью. Любая правовая доктрина должна учитывать практическую и политическую реальность, в условиях которой она функционирует*(13).

Таким образом, ситуация в настоящее время такова, что, несмотря на сильное желание участия в европейских институтах и объединениях, неминуемо стремящихся к ограничениям суверенной власти стран-участников, большинство государств предпочитает не обеспечивать эту возможность в своих конституциях*(14).

Резюмируя изложенное, следует сделать следующие выводы.

Фактор прав человека играет важную роль в европеизации национальных правовых порядков и конституций. Развитие европейского права прав человека и утверждение верховенства Конвенции в национальной правовой системе обеспечивается прецедентным правом Европейского Суда.

Подходы к роли Конвенции во внутренних правовых системах далеки от единообразия. В большинстве случаев государства наделяют Конвенцию высшей юридической силой по отношению к законам, а не к Конституции.

Европейский Суд вынес значительное количество решений, основанных на приоритете Конвенции над национальными конституциями и законами. Хотя сейчас рано делать какие-либо выводы о реальном превращении права прав человека в фундамент международного права и национальных правовых систем, деятельность Конвенции, более не могут быть игнорируемы государствами. Необходимо сделать так, чтобы по вопросам основных прав человека Конвенция приобрела верховенство в национальной правовой системе.

Решение проблемы о том, какое место в иерархии норм права необходимо отводить Конвенции, не зависит исключительно от воли государства, но должно определяться судебным толкованием, даваемым ей Судом.

Конечно, несмотря на изложенные выше теоретические и практические аргументы, можно доказывать относительность приоритета Конвенции над Конституциями и национальными законами. В конечном счете дело в формальном закреплении этого положения. Некоторые Конституции четко устанавливают ограничения такого верховенства, закрепляя формулировку о том, что международный договор не может противоречить Конституции. Главное же, на мой взгляд, заключается в том, что объективные факторы, ведущие к приоритету Суда объективно способствует фактическому утверждению приоритета Конвенции во внутригосударственном праве и стимулирует государства к юридическому признанию такого приоритета*(15).

М.А. Занина,

преподаватель кафедры теории права, государства и судебной власти

Российской академии правосудия

"Российская юстиция", N 11, ноябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Case of Winterwerp v. The Netherlands / http://cmiskp.echr.coe.int/tkp 197/view.asp?item=l&portal=hbkm&action= html&highlight=winterweф&sessionid=2952241&skin=hudoc-en;

Case of Kemmache v. France No. 3 http://cmiskp.echr.coe.int/tkpl97/view.asp?item=2&portal=hbkm&action=prof &source=tkp&highlight=Kemmache&sessionid=2952241&skin=hudoc-en

*(2) См.: Case ofDe Becker v. Belgium / http://cmiskp.echr.coe.int/tkpl97/view.asp?item=l&portal=hbkm&action=html &highlight=de%20%7C%20becker&sessionid=2952241&skin=hudoc-en

*(3) См.: Case of Lithgow and others v. the United Kingdom / http://cmiskp.echr.coe.int/tkpl97/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=prof &source=tkp&highlight=lithgow&sessionid=2955981&skin=hudoc-en

*(4) См.: Case of Chorherr v. Austria, / http://cmiskp.echr.сое. int/tkpl97/view,asp?item=1&portal=hbkm&action=prof&source=tkp&highlight= chorherr&sessionid=2953239&skin=hudoc-en;

Case of Casado Coca v. Spain / http://cmiskp.echr.coe.int/tkpl97/view.asp?item=l&portal=hbkm&action=prof &source =tkp&high-light=Casado%20%7C%20Coca&sessionid=2953239&skin=hudoc-en

*(5) CM.:Case of Jacubowski v. Germany / http://cmiskp.echr.coe.int/tkpl97/view.asp?item=l&portal=hbkm&action= prof&source=tkp&highlight=Jacubowski&sessionid=2953239&skin=hudoc-en

*(6) CM.:Case of Thorgei Thorgeirson v. Iceland / http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=l&portal=hbkm&action=html &highlight=Thorgeir%20%7C%20Thorgeison&sessionid=2953239&skin=hudoc-en;

Судебное решение "Де Вильде, Оомс и Версии против Бельгии". - Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: в 2 т., т. 1 / Председатель ред. коллегии - доктор юридических наук, профессор В.А. Туманов. - М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 34

*(7) См.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: в 2 т., т. 1 / Председатель ред. коллегии - доктор юридических наук, профессор В.А. Туманов. - М.: Издательство НОРМА, 2000. - С. 170 - С. 171.

*(8) См.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: в 2 т., т. 1 / Председатель ред. коллегии - доктор юридических наук, профессор В.А. Туманов. - М.: Издательство НОРМА, 2000. - С. 233

*(9) CM.:Grisankova and Grisankov v. Latvia / http://cmiskp.echr.coe.int/tkpl97/viewhbkm.asp?sessionld=294881&:skin= hudoc-en.

*(10) См.: Определение от 22 мая 1996 г. N 62-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аветяна Вельмира Арамаисовича как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"

Определение от 13 января 2000 г. N 6-О "По жалобе гражданки Дудник Маргариты Викторовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"

*(11) CM.: http://cmiskp.echr.coe.int/tkpl97/view.asp?item=l&portal =hbkm&action=html&highlight=Turquie%20%7C%20PARTI%20%7C%20communiste%20% 7C%20UNIFI%C9&sessionid=2952241&skin=hudoc-en.

*(12) См.: Reestman Jan Herman. Primacy of Union Law. - // European Constitutional Law Review, 1:104-107, 2005.

*(13) Ibid. - P. 107.

*(14) См.: Vereshchetin Vladlen S. New Constitutions and the old problem of the Relationship between International Law and National Law // European Journal of International Law, 1996. Vol. 7. N 1. P. 29-42.

*(15) См.: Bizina Savaneli. Globalisation, Human Rights Law and Pluralism. - // http://www.tsu.edu.ge/personalpages/savaneli/vticnf/ globalisation, human rights law and pluralism.htm.