Заключение на проект федерального закона N 211449-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2006 год" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания РФ от 21 сентября 2005 г. N вн. 2.2-1/2678 по проекту федерального закона N 211449-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2006 год", внесенному Правительством Российской Федерации
(I чтение)

Досье на проект федерального закона

1. Исходя из пояснительной записки к законопроекту, бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд) сформирован с учетом положений проекта федерального закона N 211455-4 "О внесении изменений в статью 241 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", предусматривающего снижение номинальной ставки единого социального налога, зачисляемого в Фонд, с 3,2 % по действующему законодательству до 2,9 %. При этом представленным законопроектом предлагается утвердить бюджет Фонда на 2006 год с дефицитом средств в сумме равной 5 280 107,6 тыс. рублей (статья 1).

В условиях дефицита средств статьей 6 законопроекта разрешается Фонду финансировать в 2006 году капитальное строительство (420 000,0 тыс. рублей) и социальное развитие системы Фонда (30 000,0 тыс. рублей). В законопроекте не поясняется на финансирование каких конкретных целей направляются указанные средства. Однако, как следует из пояснительной записки к законопроекту, эти средства предлагается направить не на выполнение возложенных на Фонд задач, определенных в Положении о Фонде социального страхования Российской Федерации (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года N 101), а на приобретение и строительство жилья для работников Фонда.

В соответствии со статьей 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется только исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, регламентирующим их деятельность.

Кроме того, в структуре расходов Фонда (приложение 3) не отражен вид расходов, связанный с финансированием социального развития системы Фонда, что не отвечает требованиям статьи 32 БК РФ, устанавливающей принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов.

2. В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (далее - Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ) размер ежемесячной страховой выплаты подлежит индексации с учетом уровня инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете Фонда на соответствующий финансовый год. Исходя из пояснительной записки к законопроекту, при расчете расходов на обеспечение по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний предусмотрены средства на индексацию размера указанной выплаты на прогнозируемый уровень инфляции. Однако статьей 8 законопроекта, продляющей действие статьи 14 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 202-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год", максимальный размер ежемесячной страховой выплаты предлагается на 2006 год установить без учета размера его индексации в прежней сумме 33 тыс. рублей.

Следует также учитывать, что в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации неоднократно отмечалось, что предельный уровень возмещения вреда, причиненного здоровью, не должен быть ниже, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства (см. постановления от 1 декабря 1997 года N 18-П, от 19 июня 2002 года N 11-П). В связи с этим обращаем внимание, что исходя из уровня инфляции ежегодно производится индексация размера ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, определенный на 15 февраля 2001 года в сумме максимального размера ежемесячной страховой выплаты, установленного федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации (статья 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС").

3. С продлением на 2006 год действия статьи 10 Федерального закона от 11 февраля 2002 года N 17-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" (статья 8 законопроекта) Фонд наделяется правом предоставлять отсрочки (рассрочки) погашения сумм задолженности по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на Производстве и профессиональных заболеваний (далее - страховые взносы) с учетом финансового состояния этих страхователей на основе соглашений. При этом, на период действия указанных соглашений предлагается пени на сумму задолженности не начислять. Предлагаемое изменение порядка взыскания недоимок (задолженности по страховым взносам) и пеней должно осуществляться путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ, поскольку это изменение не относится к предмету регулирования данного законопроекта, касающегося формы образования и расходования денежных средств Фонда в целях выполнения возложенных на него задач. В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" государственные внебюджетные фонды (страховщики) не наделены полномочием изменять способ, обеспечивающий исполнение обязанности по уплате страховых взносов (начисление и взыскание пеней). В их компетенции только право в установленных федеральными законами случаях предоставлять страхователям отсрочку уплаты страховых взносов (подпункт 6). В Федеральном законе от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ, регулирующим обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, это полномочие Фонда не предусмотрено, а установлен порядок взыскания недоимок и пеней за счет иного имущества страхователя - юридического лица в случае недостаточности или отсутствия средств на счетах этих страхователей (см. статью 22.1).

4. Представленные расчеты расходов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на осуществление единовременной страховой выплаты изменяют права застрахованных лиц на получение ими в полном объеме соответствующего вида обеспечения (единовременной страховой выплаты), так как проектом федерального закона N 211456-4 "Об отдельных вопросах выплаты пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и размерах страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (далее - проект федерального закона N 211456-4) предлагается размер единовременной страховой выплаты определять из максимальной суммы 43,2 тыс. руб. (такой же суммарный показатель как в 2005 году), а не из шестидесятикратного минимального размера оплаты труда.

Кроме того, с приостановлением на неопределенный срок действия пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ в части определения размера единовременной страховой выплаты исключается основание индексации максимальной суммы (43,2 тыс. руб.) как в 2006 году, так и в последующие годы в связи с отсутствием критерия индексации (индекса увеличения минимального размера оплаты труда), поэтому в расходах Фонда средства на данную индексацию не предусматриваются, что также изменяет права застрахованных лиц на получение ими в полном объеме соответствующего вида обеспечения по страхованию.

5. В проекте федерального закона N 211456-4 (статьи 2 и 3) предлагается установить иной порядок исчисления пособия по беременности и родам (в части исчисления размера пособия только из средней заработной платы по основному месту работы, определения размера пособия независимо от продолжительности непрерывного трудового стажа, исключения из условий применения районного коэффициента к размеру пособия условие отсутствия этого коэффициента в составе заработной платы), чем порядок, предусмотренный в Федеральном законе от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". При этом, законопроект не содержит предложений о внесении изменений в названный базовый Федеральный закон, поэтому показатели расчетов расходов на выплату пособий по беременности и родам, представленные в пояснительной записке, не могут служить критерием этих расчетов.

6. В сумму средств (4 979 794,0 тыс. руб.), предусмотренной на финансирование расходов в целях обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами, протезно-ортопедическими изделиями (статья 4 законопроекта), включены административные расходы в сумме 390 804,0 тыс. рублей. Однако, в структуре расходов Фонда сумма средств, связанная с административными расходами, не выделена в отдельный вид расходов Указанная сумма включена как расходы по обеспечению инвалидов и ветеранов названными средствами (страница 2 приложения 3), что нарушает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов, установленный статьей 32 БК РФ.

Положения статьи 32 БК РФ не учтены также и в статье 14 проекта, поскольку в структуре расходов Фонда не нашли отражения средства, направляемые на обеспечение мероприятий, связанных с обучением по вопросам охраны труда (384 465,0 тыс. рублей) и на финансирование научно-исследовательских работ по вопросам охраны труда (48 735,0 тыс. рублей).

Редакционные замечания к статьям законопроекта

7. В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ застрахованные граждане (в том числе и инвалиды), пострадавшие в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, обеспечиваются техническими средствами реабилитации только за счет средств обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а не за счет средств федерального бюджета, переданных Фонду, как это предусматривается в статье 4 законопроекта. В связи с этим, в целях устранения указанной несогласованности в этой статье законопроекта предлагается слова "обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации" заменить словами "обеспечение инвалидов (за исключением инвалидов, пострадавших в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) техническими средствами реабилитации".

8. В статье 5 законопроекта следует слова "и проезда к месту лечения" заменить словами "и стоимости проезда на междугородном транспорте к месту лечения", что будет соответствовать наименованию социальной услуги, установленной пунктом 1 части 1 статьи 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", а также корреспондироваться с пунктом 2 статьи 38 проекта федерального закона N 211446-4 "О федеральном бюджете на 2006 год", распределяющим средства федерального бюджета на предоставление гражданам социальных услуг по проезду.

В этой же статье законопроекта в отношении средств федерального бюджета, передаваемых Фонду на предоставление гражданам социальных услуг (по санаторно-курортному лечению, проезду на междугородном транспорте к месту лечения и обратно) применяется термин "меры социальной поддержки", что не согласуется с преамбулой Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", устанавливающей предметом его регулирования основы оказания государственной социальной помощи. В связи с этим в данной статье законопроекта слова "имеющим право на меры социальной поддержки" следует заменить словами "имеющим право на получение государственной социальной помощи". Указанное замечание относится и к наименованию доходов в приложении 2 кода бюджетной классификации Российской Федерации 092 2 02 02012 07 0000 151, а также к наименованию расходов в приложении 3 (см. страницу 5).

9. Статьей 14 законопроекта предусматривается передача Фондом средств обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на осуществление мероприятий, связанных с обучением по вопросам охраны труда отдельных категорий застрахованных граждан, указанных в подпункте 12 пункта 2 статьи 17 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ. Однако в данном подпункте эти категории граждан не перечислены, в нем также содержится запись "отдельные категории застрахованных", поэтому предлагается пункт 1 статьи 14 законопроекта изложить в следующей редакции: "на осуществление мероприятий, связанных с обучением по вопросам охраны труда отдельных категорий застрахованных граждан, предусмотренном подпунктом 12 пункта 2 статьи 17 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".

10. В структуре расходов, представленных в приложении 3 к законопроекту (страница 2), в наименовании расхода "Оздоровление детей и подростков" следует слова "и подростков" исключить как излишнее, так как в законодательстве Российской Федерации такое понятие не раскрыто. Следует учитывать, что в соответствии со статьей 54 Семейного кодекса Российской Федерации ребенком признается лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет (совершеннолетия). Кроме того, в статье 7 законопроекта, устанавливающим норматив оборотных денежных средств Фонда, предусматриваются расходы только на оздоровление детей.

Замечания юридико-технического характера

11. Слова "Российская Федерация", следующие после номера законопроекта, необходимо снять.

12. Статью 8 законопроекта необходимо оформить следующим образом:

Статья 8

Продлить на 2006 год действие статьи 13 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 7-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2001 год" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 7, ст. 612), статьи 10 Федерального закона от 11 февраля 2002 года N 17-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 7, ст. 628), статей 11, 21 Федерального закона от 8 февраля 2003 года N 25-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, N 6, ст. 508), статьи 14 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 202-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 1,ст. 28).

Начальник управления

Г.П. Ивлиев