Референдумы в новейшей истории России (Г.В. Синцов, "Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2005 г.)

Референдумы в новейшей истории России

Заведующий кафедрой гражданского права и гражданского процесса Института истории и права Пензенского государственного педагогического университета имени В.Г. Белинского кандидат юридических наук, доцент Г.В. Синцов обобщает опыт проведения референдумов в нашей стране.

Юридически институт референдума в нашей стране существует с 1977 г., когда в Конституции СССР были установлены две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум) (ст. 5). Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 г. В соответствии с этими нормами на всенародное голосование (референдум) могли ставиться наиболее важные вопросы государственной жизни Законы могли выноситься на референдум решением Верховного Совета СССР. Формально институт референдума не был абсолютно новым для отечественного конституционного законодательства, поскольку в общем виде был определен и в Конституции СССР 1936 г., но в него вкладывался смысл всенародного опроса. В Конституцию СССР 1977 г. было введено понятие всенародного голосования, что и составляет юридический смысл референдума. Поэтому легальное оформление этого института мы относим к 1977 г., а не к 1936 г. Из двух форм непосредственного народовластия, предусмотренных ст. 5 Конституции СССР, на практике применялось только всенародное обсуждение. Так, всенародное обсуждение проводилось по проекту Конституции СССР 1977 г. Согласно официальным данным в этом обсуждении, продолжавшемся четыре месяца, "приняло участие более 80% советских граждан, поступило около 400 тыс. предложений, замечаний и дополнений. С учетом опыта проведения всенародного обсуждения проекта Конституции СССР 1936 г. в этот раз изучение внесенных предложений было проведено более плодотворно, что отчасти объяснялось установкой Пленума ЦК КПСС на необходимость создания четкого механизма учета замечаний и предложений, поступающих по всем каналам"*(1). Организаторы всенародного обсуждения "учли" все, кроме всенародного голосования - эта форма народовластия опять осталась невостребованной. Долгое время законодательство не определяло механизм применения института референдума несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, регламентирующего порядок его проведения.

Реализация данного конституционного положения подразумевала развитие специального законодательства. Поначалу предполагалось определить порядок проведения всенародного обсуждения и референдума в едином законодательном акте. С этой целью 12 декабря 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР принял пятилетний план организации работ по приведению законодательства СССР в соответствие с Конституцией СССР, отнеся его реализацию на 1982 г. Подготовка законопроекта затянулась, и лишь 30 июня 1987 г. Верховный Совет СССР принял Закон СССР "О всенародном обсуждении важнейших вопросов государственной жизни". Закон впервые официально закрепил процедуру всенародного обсуждения и стал нормативно-правовой базой для его применения на практике. Однако этот Закон не упоминал о порядке проведения референдума.

Законы о референдуме - вначале российский, а затем и союзный - были приняты в 1990 г. Всенародное обсуждение заменялось всенародным голосованием - более действенным институтом непосредственной демократии. В декабре 1990 г. Съезд народных депутатов СССР принял Закон СССР "О всенародном голосовании (референдуме) СССР", предусматривавший возможность проведения в стране всенародного голосования (референдума), а также выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении СССР (консультативный референдум)*(2). Заметим, что разработка и принятие этого акта были отнесены планом организации работ по приведению законодательства СССР в соответствие с Конституцией СССР, принятым Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 г., еще на 1982 г.

За несколько месяцев до принятия союзного Закона о референдуме был принят аналогичный закон в Литве, затем Закон о референдуме в РСФСР, республиканские законы в Армении, Грузии, Азербайджане, на Украине, в Белоруссии, Молдавии.

Свои законы о референдуме приняли и некоторые республики в составе Российской Федерации. Например, Закон о референдуме в Кабардино-Балкарской Республике был разработан на основе российского Закона о референдуме, Конституции РСФСР и Конституции Кабардино-Балкарии.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. провозгласила две формы осуществления народом принадлежащей ему государственной власти: непосредственную и представительную, устанавливая при этом, что вопрос о территории РСФСР может быть решен только путем волеизъявления народа, выраженного в ходе референдума. Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 3 предусматривает те же формы осуществления народовластия.

За семидесятилетний период существования СССР всенародное голосование было проведено лишь однажды - 17 марта 1991 г. Была поставлена задача - выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента РСФСР. По первому вопросу из 143 миллионов голосовавших, внесенных в списки для голосования, 70,12% ответили "да", а 28,36% - "нет". Таким образом, граждане СССР высказались за сохранение его территориального единства. Следует оговориться, что органы государственной власти Коми АССР и Северо-Осетинской АССР, а также Смоленский областной Совет народных депутатов приняли решение о неучастии данных регионов в голосовании. Но все же подавляющее большинство граждан СССР высказались за сохранение единого федеративного государства.

Что касается референдума по вопросу о введении поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием - 69,85% высказались утвердительно. Неучастие в голосовании таких регионов, как Северо-Осетинская АССР, Татарская АССР, Чечено-Ингушская АССР, Коми АССР и Тувинский автономный округ не повлияло на исход голосования по этому вопросу. В результате референдума был введен пост Президента Российской Федерации.

Подводя итоги референдума, газета "Известия" писала: "Принятие законов о референдумах и их периодическое проведение послужит важным стимулом и шагом на пути дальнейшего развития демократии. Наше общество достигло такого уровня политической активности масс, что неиспользование референдума как формы прямого выражения общественного мнения и непосредственного правотворчества народа в будущем оказало бы сдерживающее влияние на демократические процессы"*(3).

В декабре 1991 г. СССР прекратил свое существование. Таким образом, референдум 1991 г. был единственным, первым и последним референдумом в истории СССР.

Хотя единственный советский референдум оставил достаточно тяжелое и противоречивое впечатление, политическая жизнь в последующий период характеризуется активным использованием референдума. Он становится конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов и национальностей в вопросах государственного строительства. Так, на территории Российской Федерации в республиках Башкортостан и Татарстан решением референдума были утверждены декларации о суверенитете, в республиках Марий Эл и Дагестан проводились референдумы по земле и т.д.

25 апреля 1993 г. был проведен общероссийский референдум, на который выносились следующие вопросы:

"Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?"

"Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 г.?"

"Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?"

"Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?"

По данным Национальной службы новостей в результате голосования на референдуме ответы избирателей на вопросы распределились следующим образом.

По первому вопросу в голосовании участвовало 68 869 974 человек (64,2% избирателей): из участвовавших 58,7% высказались "за" доверие Президенту, а 39,2% - "против". 1 468 868 бюллетеней было признано недействительными.

По вопросу об одобрении политики Президента РСФСР в голосовании участвовало 68 759 866 человек (64,1% избирателей): из участвовавших 53% одобрили, а 44,6% не одобрили политику Президента. Число недействительных бюллетеней - 162 883.

По вопросу о досрочных выборах Президента в голосовании участвовало 68 762 529 человек (64,1% избирателей): из участвовавших 31,7% считали необходимыми досрочные выборы, а 30,2% выступали против такого решения. По этому вопросу зафиксировано наибольшее количество недействительных бюллетеней - 2 316 247.

По четвертому вопросу в голосовании участвовало 68 832 060 человек (64,1%): из участвовавших 43,1% посчитали необходимым досрочное переизбрание Президента, а 19,3% выступили против. 887 258 бюллетеней было признано недействительными.

5 мая 1993 г. Центральная комиссия всероссийского референдума установила его правомерность на основании протоколов окружных комиссий и в соответствии со ст. 35 Закона "О референдуме РСФСР". Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. состоялся.

Официальные его итоги были таковы. По первому и второму вопросам решения приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме. По третьему и четвертому вопросам решения не приняты, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме.

Следует отметить, что результаты референдума были весьма противоречивыми. Например, в списки для голосования было внесено 107 310 174 участников, а бюллетеней для голосования выдано почти вдвое меньше - 69 222 858. Конкретные результаты апрельского референдума 1993 г. также не совсем понятны: голоса, отданные Б.Н. Ельцину, не добавили исполнительной власти полномочий или ясности целей в проведении экономической программы.

Следующий всероссийский референдум состоялся 12 декабря 1993 г. на основании Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. N 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г." Указом было также утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции. Это был первый в истории России всенародный конституционный референдум. По данным Национальной службы новостей в референдуме участвовало 58 187 775 зарегистрированных избирателей (54,8%), большинство из которых - 32 937 630 (58,43%) проголосовали за принятие новой Конституции. День проведения референдума стал днем принятия новой Конституции России. Правда, следует отметить, что : "в референдуме не участвовало более 45% населения. Замечания об искажениях в отчетах о проценте участия в голосовании поступили через несколько месяцев после референдума, однако они не были ни подтверждены, ни опровергнуты. Отсутствие детального отчета о результатах голосования затрудняет оценку соответствующих данных"*(4).

Складывается впечатление, что к декабрю 1993 г. многие россияне просто устали от референдумов, а отчасти полагали, что это мероприятие - слабое средство влияния на принятие решений. Значительное число россиян к тому моменту было настроено откровенно цинично по отношению к референдумам вообще независимо от того, что они думали о самих изменениях, предложенных для голосования. Здесь сказалось отсутствие традиций и недоверие граждан к новому правовому институту.

В последнее время законодательство о референдуме значительно обновилось*(5). Приняты Федеральный конституционный закон от 23 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" и Федеральный закон от 22 мая 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Практика показала, что институт референдума как форма демократии и непосредственного участия населения в решении глобальных социально-экономических и политических вопросов прижился и действует в нашей стране. Референдум не только позволяет выявить общественное мнение по самому широкому кругу наиболее важных вопросов для жизни страны, но и учитывать его в политической практике, в процессе принятия и проведения в жизнь политических решений.

Принимая во внимание эволюцию развития института референдума в России, необходимо отметить, что по мере демократизации общества данный институт оказывает серьезное влияние на весь исторический путь развития государства, дает государственным органам возможность выявлять те вопросы, решение которых позволяет сглаживать социальные конфликты.

Г.В. Синцов,

заведующий кафедрой гражданского права и гражданского

процесса Института истории и права Пензенского государственного

педагогического университета имени В.Г. Белинского,

кандидат юридических наук, доцент

"Законодательство и экономика", 2005, N 11

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Старостина И.А. Всенародные обсуждения: правовые возможности и практика // Вестник Московского университета. Серия 11. - Право. - 1998. - N 1. - С. 42.

*(2) Закон СССР от 27 декабря 1990 г. "О всенародном голосовании (референдуме) СССР" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1991. - N 1. - Ст. 10. - С. 37-45.

*(3) Об итогах референдума СССР, состоявшегося 17 марта 1991 года // Известия. - 1991. - 27 марта.

*(4) Платковский В.В. Референдум в России: итоги демократических преобразований // Социологические исследования. - 1995. - N 10.