О совершенствовании санкций за совершение налоговых и валютных правонарушений (А.А. Мусаткина, "Право и экономика", N 12, декабрь 2005 г.)

О совершенствовании санкций за совершение налоговых и
валютных правонарушений

Основным нормативным правовым актом, регулирующим валютные отношения, является Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле"*(1), в ст. 25 которого указывается, что "резиденты и нерезиденты, нарушившие положения актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации". Эта статья носит отсылочный характер и предоставляет широкие возможности для ведомственного нормотворчества.

Новый акт не лишен недостатков, которые были характерны и для утратившего силу федерального закона от 1992 г. На наш взгляд, новый Закон ухудшил положение в сфере регулирования ответственности. Хотя утративший силу закон и оставлял свободу для ведомственного усмотрения, но содержал самостоятельные санкции, которые непосредственно в нем и определялись, а в новом Законе норма об ответственности полностью носит отсылочный характер, хотя санкции за совершение валютных правонарушений должны устанавливаться в законе, а не в иных разновидностях нормативных правовых актов, что и позволяет ЦБ РФ вводить многочисленные инструкции, устанавливающие санкции за финансовые правонарушения*(2). Например, Инструкцией ЦБ РФ от 27 февраля 1995 г. N 27 "О порядке организации работы обменных пунктов на территории Российской Федерации, совершения и учета валютно-обменных операций уполномоченными банками"*(3) главным территориальным управлениям Банка России предоставлено право применять следующие санкции за нарушения требований инструкции: аннулировать свидетельство о регистрации обменного пункта банка; налагать штраф в размере суммы, которая не была учтена банком, была учтена с нарушением требований настоящей Инструкции или по которой документы и информация не были представлены Банку России или иным органам и агентам валютного контроля, но всего не более 1500-кратного установленного законодательством РФ размера МРОТ.

Кроме того, телеграммой ЦБ РФ от 20 февраля 1998 г. N 62-Т установлено, что взимаемые в соответствии с упомянутой Инструкцией суммы штрафов пересчитываются по состоянию на 1 января 1998 г. исходя из нового масштаба цен. Телеграммы ЦБ РФ не относятся к нормативным правовым актам, и в них не могут содержаться положения, фактически влияющие на размеры штрафов и меры юридической ответственности.

Инструкцией ЦБ РФ от 29 июня 1992 г. N 7 "О порядке обязательной продажи предприятиями, объединениями, организациями части валютной выручки через уполномоченные банки и проведения операций на внутреннем валютном рынке Российской Федерации"*(4) за нарушения требований Инструкции предусмотрены санкции в виде штрафов в размере всей сокрытой выручки в иностранной валюте или рублевого эквивалента суммы штрафа по текущему курсу Банка России. Санкциям, содержащимся в Инструкции, присущ абсолютно определенный характер, что не позволяет индивидуализировать ответственность. Определение сумм штрафов в зависимости от величины сокрытой выручки соответствует принципу талиона, а не принципам индивидуализации и справедливости.

До настоящего времени не утратил силу Указ Президента РФ от 21 ноября 1995 г. N 1163 "О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в Российской Федерации"*(5), в котором для импортеров-резидентов установлены штрафы в размере суммы, эквивалентной сумме иностранной валюты, ранее переведенной в оплату. Такая мера незаконна, т.к. подобного рода указы Президент РФ имеет право принимать, если отсутствует соответствующий закон, регулирующий данный вид отношений. В новом Федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле" не предусмотрено право Президента вводить штрафные санкции за нарушение валютного законодательства. Тем не менее этот Указ не признан утратившим силу и продолжает действовать в настоящее время, в связи с чем вызывает сомнение следующая позиция Высшего Арбитражного Суда: органы валютного контроля имеют право налагать штрафы в соответствии с Указом Президента РФ*(6).

В иных нормативных правовых актах непосредственно не устанавливаются санкции за финансовые правонарушения, но существует отсылка к Федеральному закону "О валютном регулировании и валютном контроле". Однако в них формулируются сами виды финансовых правонарушений. В связи с этим опять возникает вопрос, имеют ли право органы исполнительной власти в своих нормативных правовых актах устанавливать самостоятельные составы правонарушений и санкции за их совершение? Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к полномочиям, которые определены в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ О "Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(7).

В статье 4 этого Закона определяются функции, среди которых особо следует отметить: установление порядка и условий осуществления валютными биржами деятельности; установление правил осуществления расчетов в РФ; установление правил проведения банковских операций; организацию и осуществление валютного регулирования и валютного контроля в соответствии с законодательством РФ; установление правил бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ. В статье 57 указано, что "Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами". Из положений ст. 4 и 57 следует, что ЦБ РФ имеет право издавать нормативные акты, но ему не предоставлено право устанавливать составы финансовых правонарушений и санкции за их совершение в данных нормативных правовых актах. Как показано выше, эти нормативные акты должны издаваться по иным вопросам правового регулирования.

На наш взгляд, санкции, установленные в нормативных актах ЦБ РФ, за валютные правонарушения, противоречат действующему законодательству и положениям теории юридической ответственности. Во-первых, Банк России не наделен полномочиями в своих нормативных правовых актах вводить новые составы финансовых правонарушений и санкции за их совершение. Во-вторых, большинство санкций являются абсолютно определенными и их размер связан с суммой валютной выручки. Это напоминает принцип талиона, явно не соответствующий современному уровню правовой культуры. Конституционным Судом РФ неоднократно подчеркивалось, что санкции должны соответствовать принципу соразмерности, степени общественной опасности правонарушения и принципу индивидуализации. Представляется, что строгие меры за совершение валютных правонарушений должны соответствовать принципам юридической ответственности и устанавливаться в законах, а не в подзаконных актах.

Виды санкций, их определения и конкретный перечень банковских правонарушений определяются в Инструкции ЦБ РФ от 31 марта 1997 г. N 02-139 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности"*(8). То есть снова меры ответственности устанавливаются в подзаконном нормативном правовом акте, что нарушает принцип законности. Кроме того, в Инструкции неудачно сформулированы многие нормы. Например, указано, что санкция в виде запрета на открытие филиалов применяется в случае опасного нарастания проблем в деятельности кредитной организации, неудовлетворительного ее финансового положения в целях ограничения риска кредиторов и клиентов кредитной организации. Стоит отметить, что под опасным нарастанием проблем можно понимать все что угодно. Однако Конституционный Суд отмечает, "что норма, устанавливающая ответственность, должна быть четко определена и предельно ясна"*(9), а в качестве важнейшего требования законности юридической ответственности выступает четкость и детализированность норм, устанавливающих меры ответственности*(10).

Анализ санкций за совершение налоговых правонарушений показывает, что большая их часть является абсолютно определенной. В виде денежных штрафов предусмотрены санкции в ст. 116, 118, 120, 125, ч. 2 ст. 126, 128, 129.1 НК РФ, их размер определяется фиксированно в денежном эквиваленте (3000, 5000 руб и т.д.). Максимальный штраф подобного типа равен 10 000 руб. Санкции других норм за налоговые правонарушения построены по иному принципу. Так, размер штрафа исчисляется в процентах в зависимости от доходов. В ч. 1 ст. 117 установлен штраф в размере 10% от доходов, полученных в течение времени уклонения от постановки на учет в налоговом органе, но не менее 20000 рублей, а в ч. 2 - штраф в размере 20% процентов доходов. Размер штрафа за непредоставление налоговой декларации зависит от суммы налога, подлежащей уплате за каждый полный или неполный месяц со дня, установленного для ее представления, но не более 30% и не менее 100 руб. За квалифицированный вид этого правонарушения установлена санкция в размере 30%. В абсолютном процентном выражении санкции закреплены в ст. 122, 123 НК РФ. Размер штрафа за непредставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст. 126 НК) зависит от количества непредоставленных документов (по 50 руб. за каждый документ).

Штрафы за нарушение банком обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах (гл. 18 НК РФ), устанавливаются либо в абсолютной сумме (ст. 132, 135.1 НК РФ), либо в абсолютном процентном выражении (ст. 133-135 НК РФ). Таким образом, финансовые санкции за совершение налоговых правонарушений носят безальтернативный и абсолютно определенный характер и не позволяют индивидуализировать финансовую ответственность правонарушителя, что одновременно нарушает и принцип справедливости юридической ответственности.

Итак, действующее финансовое законодательство должно идти по следующему пути развития: во-первых, установление альтернативных и относительно определенных санкций, позволяющих индивидуализировать финансовую ответственность; во-вторых, финансовые санкции должны быть регламентированы только на уровне законов, а не ведомственных нормативных актов.

А.А. Мусаткин,

доцент кафедры гражданского права и процесса Волжского

ун-та им. В.Н. Татищева, специалист по финансовому

праву, кандидат юридических наук, доцент

"Право и экономика", N 12, декабрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. 2003. 17 декабря.

*(2) См. напр.: Инструкция ЦБ РФ от 10 сентября 2001 г. N 101-И "О порядке учета уполномоченными банками валютных операций резидентов, связанных с получением от нерезидентов кредитов и займов в иностранной валюте и предоставлением нерезидентам займов в иностранной валюте" // Вестник Банка России. 2001. N 59.

*(3) Нормативные акты по банковской деятельности. Вып. 3(9). 1995.

*(4) Нормативные акты для бухгалтера. 1998. N 19.

*(5) СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4654.

*(6) См.: Информационное письмо ВАС РФ от 31 мая 2000 г. N 52 "Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с применением законодательства о валютном регулировании и валютном контроле" // Хозяйство и право. 2000. N 8.

*(7) СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

*(8) Вестник Банка России. 1997. N 23.

*(9) См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России. М.: Городец-Издат, 2002. С. 406-408.

*(10) См.: Мироненко М.Б. Принципы юридической ответственности. Тольятти, 2001. С. 87.