Система гарантий надежного снабжения электроэнергией (А.Н. Абакшин, Е.Ю. Пустовалова, "Право и экономика", N 12, декабрь 2005 г.)

Система гарантий надежного снабжения электроэнергией

Согласно Основным направлениям реформирования электроэнергетики Российской Федерации, одобренным постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 г. N 526, в сфере поставок электроэнергии конечным потребителям необходимо сформировать эффективные розничные рынки электроэнергии, обеспечивающие надежное энергоснабжение потребителей при поэтапном развитии конкуренции. Таким образом, было провозглашено, что в ходе создания и функционирования созданных эффективных и конкурентных розничных рынков электроэнергии не должно быть нарушено право потребителя на надежное снабжение его электроэнергией. Добросовестный потребитель в новых условиях должен быть уверен, что он бесперебойно будет получать качественную электроэнергию.

Свобода договора на розничных рынках, провозглашенная ГК РФ (ст. 1, 421), с учетом положений Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон од электроэнергетике) (ст. 37) не может быть абсолютной, она должна иметь определенные пределы. Принцип надежного снабжения электроэнергией добросовестных потребителей является одним из таких пределов.

Законодательное закрепление этот принцип применительно к сфере электроэнергетики в целом получил в п. 1 ст. 6 Закона.

Статья 38 Закона об электроэнергетике призвана создать систему гарантий реализации этого принципа в сфере розничных рынков (указанная статья в настоящее время не действует - она вступит в силу одновременно с вступлением в силу правил оптового рынка).

Ответственность за нарушение принципа надежного снабжения
электроэнергией потребителей

Прежде всего, ст. 38 Закона об электроэнергетике предусматривает важное положение функционирования розничных рынков о том, что субъекты электроэнергетики должны отвечать перед потребителями за надежность обеспечения их электроэнергией и ее соответствующее качество. Иными словами, данное положение означает, что за нарушение указанного принципа субъекты электроэнергетики, обеспечивающие поставки электроэнергии потребителям, должны нести ответственность.

Интерес в абз. 1 п. 1 указанной статьи представляет формулировка "субъекты электроэнергетики, обеспечивающие поставки электроэнергии потребителям", которая свидетельствует о том, что законодатель применительно к ст. 38 ограничил состав субъектов электроэнергетики, определенный в ст. 3 того же Закона: "субъекты электроэнергетики - лица, осуществляющие деятельность в сфере электроэнергетики, в том числе производство электрической и тепловой энергии, поставки (продажу) электрической энергии, электроснабжение потребителей, предоставление услуг по передаче электрической энергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, сбыт электрической энергии, организацию купли-продажи электрической энергии". Однако представляется, что формулировка указанного пункта должна охватывать широкий круг субъектов электроэнергетики, поскольку практически все, кто имеет отношение к электроэнергии (например, поставщики топлива (газа, угля и мазута) для электростанции, строительные и ремонтные организации в сфере электроэнергетики), должны осуществлять свою деятельность с учетом того, чтобы потребитель, надлежаще исполняющий свои обязательства перед субъектами электроэнергетики, бесперебойно получал качественную электроэнергию. Закон не предусмотрел исчерпывающий перечень таких субъектов и отнес к ним, в частности, энергосбытовые организации, гарантирующие поставщики и территориальные сетевые организации.

При этом в п. 1 ст. 38 Закона об электроэнергетике говорится о том, что указанные субъекты электроэнергетики должны отвечать за нарушение принципа надежного снабжения электроэнергией потребителей "в пределах своей ответственности". Пределы гражданско-правовой ответственности энергоснабжающей организации на сегодняшний день установлены в ст. 547 ГК РФ. Пределы гражданско-правовой ответственности субъектов оперативно-диспетчерского управления определены в ст. 18 Закона об электроэнергетике.

Виды и пределы ответственности иных субъектов электроэнергетики за нарушение упомянутого принципа еще предстоит установить.

Запреты в отношении определенных субъектов электроэнергетики

Законодатель запрещает субъектам электроэнергетики ограничивать энергоснабжение, в том числе при использовании веерных отключений (понятие веерного отключения определено в ст. 3 Закона об электроэнергетике), в отношении добросовестных потребителей, даже если в силу технологических особенностей функционирования объектов электроэнергетики это требуется для воздействия на потребителей-неплательщиков.

Потребитель, надлежащим образом исполняющий свое обязательство по оплате электроэнергии, должен иметь неприкасаемое и гарантированное право на постоянное и качественное энергоснабжение.

Следует признать, что в ст. 38 Закона об электроэнергетике неудачно раскрывается понятие добросовестного потребителя. Закон признает в качестве такого потребителя того, кто не имеет задолженности по оплате электроэнергии и исполняет иные обязанности, предусмотренные законодательством РФ и соглашением сторон. Представляется, что наличие возможности установления дополнительных требований для признания потребителя добросовестным будет на практике способствовать обходу указанного запрета. Поэтому предлагается законодательно прописать четкий и исчерпывающий перечень таких требований для потребителей-граждан.

Однако из общего правила-запрета есть исключения - случаи возникновения аварийных электроэнергетических режимов, понятие которых определено в ст. 15 Закона. Вместе с тем, неясно, почему законодатель не распространил это исключение на случаи, когда возникла аварийная ситуация, не требующая веерных отключений (абз. 2 п. 1 ст. 38 Закона об электроэнергетике). Скорее всего, это недостаток законотворческой техники. В соответствии со ст. 546 ГК РФ перерыв в подаче, прекращение или ограничение подачи энергии допускаются по соглашению сторон, за исключением случаев, когда удостоверенное органом государственного энергетического надзора неудовлетворительное состояние энергетических установок абонента угрожает аварией или создает угрозу жизни и безопасности граждан. Положение об ограничении или временном прекращении подачи электрической энергии (мощности) потребителям при возникновении или угрозе возникновения аварии в работе систем электроснабжения, утв. постановлением Правительства РФ от 22 июня 1999 г. N 664, определяет порядок действий энергоснабжающих организаций по ограничению или временному прекращению подачи электрической энергии (мощности) потребителям при возникновении или угрозе возникновения аварии в работе систем электроснабжения и является обязательным для всех электростанций, энергоснабжающих организаций и потребителей электрической энергии независимо от формы собственности.

В целях недопущения веерных отключений на организацию, оказывающую услуги по передаче электроэнергии, Законом возлагаются дополнительные обязанности - обеспечить возможность индивидуального ограничения режима как собственного потребления, так и потребления обслуживаемых потребителей.

Техническое регулирование

Обеспечить реализацию указанного принципа призвано также обязательное наличие технического регулирования и контроля в данной сфере. Розничные рынки должны функционировать на основе надежной схемы энергоснабжения и выполнения всех требований правил технической эксплуатации электростанций и сетей. Общие положения о целях, задачах и функциях технического регулирования и контроля в электроэнергетике предусмотрены в ст. 28 Закона об электроэнергетике.

Особые субъекты электроэнергетики

Гарантией Закона об электроэнергетике является и участие на розничных рынках особых субъектов электроэнергетики и потребителей. Речь идет о гарантирующих поставщиках, субъектах оперативно-диспетчерского управления и потребителях с управляемой нагрузкой.

Гарантирующий поставщик - это специализированная коммерческая организация на розничных рынках, специфика деятельности которой состоит в следующем:

в закрепленной за ней зоне она обязана заключить договор купли-продажи электроэнергии с любым обратившимся потребителем либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя и желающим приобрести электроэнергию (Основные направления реформирования электроэнергетики РФ, ст. 3 Закона об электроэнергетике);

договор, заключаемый гарантирующим поставщиком с потребителем электроэнергии, является публичным, его правовой режим определен в п. 2 ст. 37 Закона об электроэнергетике и действующей ст. 426 ГК РФ;

в отношении любого обратившегося потребителя данная организация обязана самостоятельно урегулировать отношения, связанные с оперативно-диспетчерским управлением, приобретением и передачей электроэнергии обслуживаемым ей потребителям, с иными осуществляющими указанные виды деятельности организациями. Очевидно, что эта обязанность гарантирующего поставщика должна содержаться в договоре купли-продажи электроэнергии, заключаемом им с потребителем (абз. 1 п. 5 ст. 38 Закона об электроэнергетике);

сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков подлежат государственному регулированию (Основные направления реформирования электроэнергетики РФ, п. 2 ст. 23, п. 1 ст. 40 Закона об электроэнергетике, ст. 7 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период..." (далее - Закон N 36-ФЗ)).

Согласно Основным направлениям реформирования электроэнергетики РФ, первоначально в качестве гарантирующих поставщиков должны выступить реформированные акционерные общества энергетики и электрификации (далее - АО-энерго). В этот период времени предполагается, что в каждой зоне обслуживания в качестве гарантирующего будет выступать только один поставщик. Допускается укрупнение гарантирующих поставщиков на межрегиональной основе. По мере становления рынка статус гарантирующего поставщика может быть присвоен любой энергосбытовой организации на основе конкурса, порядок проведения которого будет установлен Правительством РФ.

В целях запуска в России системы деятельности гарантирующих поставщиков Правительство РФ должно утвердить основные положения функционирования розничных рынков, предусматривающие в этой части:

порядок присвоения организациям статуса гарантирующего поставщика (п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 37, п. 2 ст. 38 Закона об электроэнергетике);

границы зон деятельности гарантирующих поставщиков в пределах территорий соответствующих субъектов РФ (по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ). Предоставление указанных полномочий органам субъектов РФ является исключением, на которое не распространяется запрет, предусмотренный ст. 4 Закона об электроэнергетике (п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 37 и 38 того же Закона);

правила заключения договоров между потребителями электрической энергии и гарантирующими поставщиками и правила их исполнения, включающие в себя существенные условия указанных договоров (п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 37 Закона об электроэнергетике).

В соответствии с Планом мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2005-2006 гг., утв. Распоряжением Правительства РФ от 27 июня 2003 г. N 865-р (с учетом изменений, внесенных Распоряжением Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. N 417-р), Минпромэнерго России, Минэкономразвития России, ФАС России, ФСТ России с участием ОАО РАО "ЕЭС России" должны разработать и представить в Правительство РФ проект упомянутых основных положений функционирования розничного рынка не позднее IV квартала 2006 г.

Правительство РФ также должно утвердить правила и порядок деятельности гарантирующих поставщиков (п. 1 ст. 21 Закона об электроэнергетике).

В целях развития и защиты конкуренции на розничных рынках Закон об электроэнергетике устанавливает следующие запреты:

запрещается предоставлять гарантирующим поставщикам преимущества по отношению к иным энергосбытовым организациям. Однако федеральными законами могут быть установлены исключения из этого общего правила;

запрещается в границах зоны деятельности одного гарантирующего поставщика деятельность других гарантирующих поставщиков.

В соответствии с п. 3 ст. 38 Закона об электроэнергетике на территории одного субъекта РФ могут функционировать несколько гарантирующих поставщиков. Данное положение Закона свидетельствует о том, что зона деятельности одного гарантирующего поставщика не должна ограничиваться границами соответствующего субъекта РФ. В целях надежного энергоснабжения потребителей в рамках одного субъекта РФ может быть установлено несколько зон деятельности гарантирующего поставщика, т.е. могут осуществлять деятельность несколько гарантирующих поставщиков.

Поскольку гл. 7 "Розничные рынка" Закона об электроэнергетике, в том числе ст.38,вступит в силу одновременно с вступлением в силу правил оптового рынка, постольку предполагалось, что система гарантирующих поставщиков начнет создаваться и функционировать по окончании переходного периода реформирования электроэнергетики.

Однако в соответствии со ст. 6 Закона N 36-ФЗ до даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики розничные рынки функционируют на основании правил переходного периода, утверждаемых Правительством РФ.

В течение переходного периода реформирования электроэнергетики производители электроэнергии, определяемые Правительством РФ, обязаны заключить долгосрочные договоры поставки электроэнергии гарантирующим поставщикам, которые вступают в силу с даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики и действуют в течение 3 лет. Правительство РФ должно определить условия указанных долгосрочных договоров с учетом требований, предусмотренных ст. 6 Закона N 36-ФЗ. Проект документа, определяющий данные условия, в соответствии с Планом мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2005-2006 гг., Минпромэнерго России, Минэкономразвития России, ФАС России, ФСТ России и Росатом должны разработать и представить в Правительство РФ не позднее IV квартала 2006 г. Следовательно, гарантирующие поставщики должны появиться еще до вступления в силу комментируемой статьи. Порядок присвоения организациям статуса гарантирующего поставщика и другие вопросы, связанные с данным институтом электроэнергетики, должны быть урегулированы уже в указанных правилах переходного периода. На сегодняшний день существует проект данных правил.

Проект соответствующего постановления Правительства РФ предусматривает, что первый конкурс на право осуществления деятельности в качестве гарантирующего поставщика должен быть проведен не ранее 1 января 2007 г. и не позднее 1 июня 2007 г. До проведения указанного конкурса гарантирующими поставщиками электрической энергии, помимо реформированных АО-энерго, будут признаваться и иные энергоснабжающие организации, определенные в указанном проекте. Границами зоны деятельности гарантирующего поставщика при отсутствии на территории иных гарантирующих поставщиков признаются административные границы субъекта (субъектов) РФ. Если в пределах административных границ субъекта РФ в качестве гарантирующих поставщиков определено две или более организации, являющиеся участниками оптового рынка электрической энергии (мощности), разграничение зон деятельности таких гарантирующих поставщиков производится по их группам точек поставки на оптовом рынке. Границами зоны деятельности гарантирующих поставщиков - иных энергоснабжающих организаций, определенных в указанном проекте, являются границы балансовой принадлежности электрических сетей данных организаций. При этом такие зоны деятельности последних устанавливаются в каждом из субъектов РФ, на территории которых осуществляет деятельность в качестве гарантирующего поставщика соответствующая энергоснабжающая организация. Не позднее двух месяцев с даты вступления в силу упомянутого проекта постановления Правительства РФ, по итогам согласования уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ зон деятельности гарантирующих поставщиков, ФСТ России утверждает перечень "первых" гарантирующих поставщиков с указанием их зон деятельности.

Данный проект разработан Минпромэнерго России, Минэкономразвития России, ФАС России, ФСТ России с участием ОАО РАО "ЕЭС России" и должен быть представлен в окончательном варианте в Правительство РФ не позднее II квартала 2005 г.

На первый взгляд, может вызвать удивление следующая гарантия принципа надежного снабжения электроэнергией потребителей - функционирование на розничных рынках потребителя с управляемой нагрузкой.

Понятие потребителя с управляемой нагрузкой определено в ст. 3 Закона об электроэнергетике. Особенность данной категории потребителей состоит в том, что они своим потреблением электроэнергии они могут оказывать влияние на качество электроэнергии, надежность работы Единой энергетической системы России, в том числе обеспечивать ее вывод из аварийных ситуаций.

Следовательно, потребитель с управляемой нагрузкой может влиять на надежное энергоснабжение иных потребителей.

В связи с этим данный потребитель может оказывать в сфере электроэнергетики соответствующие услуги, в том числе услуги по выводу Единой энергетической системы России из аварийных ситуаций. В Законе об электроэнергетике перечень таких услуг не является исчерпывающим.

Следует признать, что аналогичные услуги в сфере электроэнергетики также оказывают владельцы генерирующих мощностей, обеспечивающих системную надежность. Особенности функционирования данных субъектов электроэнергетики определены в ст. 36 ФЗ об электроэнергетике. Информация о причинах, по которым эти субъекты не включены в систему гарантий принципа надежного энергоснабжения, отсутствует.

Данные услуги оказываются потребителем с управляемой нагрузкой на возмездной договорной основе. С данным потребителем согласовываются пределы воздействия субъектов оперативно-диспетчерского управления на этого потребителя. Однако Закон об электроэнергетике четко не называет заказчика этих услуг, а также того, с кем должны быть согласованы упомянутые пределы воздействия. Неясно, является ли условие о согласовании указанных пределов воздействия условием договора возмездного оказания услуг потребителя с управляемой нагрузкой. Не отвечает также Закон об электроэнергетике на вопрос, обязан ли потребитель с управляемой нагрузкой заключать договор возмездного оказания указанных услуг по требованию их заказчика.

Особый интерес представляет также оплата услуг потребителя с управляемой нагрузкой. Порядок оплаты данных услуг устанавливаются Правительством РФ, при этом Закон об электроэнергетике устанавливается, что эта оплата должна обеспечивать полное возмещение затрат, связанных с осуществлением данной функции, и экономически обоснованный уровень рентабельности данной деятельности. Указанные положения ст. 38 Закона об электроэнергетике могут свидетельствовать о том, что цены на услуги потребителя с управляемой нагрузкой подлежит государственному регулированию (по аналогии с ценами на услуги по обеспечению системной надежности - ст. 23 и 36 Закона об электроэнергетике). Однако в исчерпывающем перечне цен, подлежащих государственному регулированию, предусмотренном в ст. 23 Закона об электроэнергетике, цена на услуги данного потребителя отсутствует. В связи с этим также возникает ситуация неопределенности.

В соответствии со п. 1 ст. 12 и п. 1 и 2 ст. 14 Закона об электроэнергетике потребители с управляемой нагрузкой обязаны исполнять команды и распоряжения субъектов оперативно-диспетчерского управления. Статья 18 Закона об электроэнергетике определяет пределы гражданско-правовой ответственности субъектов оперативно-диспетчерского управления. Статья 38 того же Закона предусматривает один из видов правонарушений данных субъектов - превышение ими согласованных пределов воздействия на потребителей с управляемой нагрузкой. Однако, учитывая, что Закон об электроэнергетике не определил порядок согласования указанных пределов воздействия (неясно, должен ли быть договор между субъектом оперативно-диспетчерского управления и потребителем с управляемой нагрузкой), на практике могут возникнуть трудности при применении ст. 18 Закона к случаям превышения этих согласованных пределов воздействия со стороны субъектов оперативно-диспетчерского управления.

Представляется, что все эти пробелы и неточности будут устранены Правительством РФ при установлении им порядка отбора и присвоения статуса потребителя с управляемой нагрузкой, перечня обязательных и дополнительных услуг, оказываемых данным потребителем и порядка оплаты указанных услуг. В соответствии с Планом мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2005-2006 гг. Минпромэнерго России, Минэкономразвития России, ФАС России, ФСТ России, Росатом с участием ОАО РАО "ЕЭС России" должны разработать и представить в Правительство РФ проект указанного документа не позднее IV квартала 2005 г.

Пункт 6 ст. 38 Закона об электроэнергетике предусматривает возможность предоставления государством в особом порядке способов обеспечения исполнения обязательств по оплате электроэнергии для отдельных потребителей, обслуживаемых гарантирующими поставщиками, в целях недопущения в отношении данных потребителей ограничения или прекращения энергоснабжения в случае нарушения последними указанных обязательств. Согласно данному особому порядку убытки гарантирующих поставщиков, вызванные неисполнением обязательств по оплате электрической энергии, будут возмещаться за счет бюджетных средств и в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

Данный пункт ст. 38 предусматривает еще одно исключение, на которое не распространяется запрет, предусмотренный ст. 4 этого же Закона. Группы указанных потребителей определяют совместно Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Что касается определения упомянутого особого порядка предоставления способов обеспечения, учитывая положения п. 1 ст. 21 и п. 6 ст. 38 Закона об электроэнергетике, данный порядок устанавливает только Правительство РФ. В соответствии с п. 1 ст. 21 Правительство РФ принимает меры социальной защиты отдельных категорий граждан, в том числе в форме утверждения порядка предоставления таким гражданам обеспечения обязательств по оплате электроэнергии в соответствии с бюджетным законодательством РФ. Перечень указанных потребителей, как составляющая часть особого порядка предоставления способов обеспечения, определяется Правительством РФ (п. 6 ст. 38 Закона об электроэнергетике). Следовательно, указанный особый порядок может устанавливаться только для отдельных категорий граждан. Вместе с тем данный порядок следует устанавливать также по отношению к организациям, в частности в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, государственного здравоохранения и образования. О такой необходимости могут говорить критерии, исходя из которых Правительство РФ должно определять упомянутый перечень потребителей - последствия (экономические, экологические, социальные), к которым может привести ограничение режима потребления электроэнергии включенных потребителей (абз. 2 п. 6 ст. 38 Закона об электроэнергетике).

Закон об электроэнергетике устанавливает обязательное содержание документа, определяющего упомянутый особый порядок. В целях надлежащего определения такой составной части этого документа, как порядок безусловного возмещения убытков гарантирующих поставщиков, вызванных неисполнением обязательств по оплате электроэнергии ее потребителями, которым предоставлено обеспечение исполнения их обязательств, следует четко определить уровень (уровни) бюджетной системы РФ, за счет которого (которых) будет производиться указанное возмещение убытков, источники и порядок финансирования этих расходов государства (ст. 83 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии со ст. 21 Закона об электроэнергетике Правительство РФ должно утвердить порядок полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии, в том числе его уровня, в случае нарушения своих обязательств потребителями электрической энергии, обслуживаемыми гарантирующими поставщиками (в том числе в отношении отдельных категорий потребителей, для которых может предусматриваться особый порядок предоставления обеспечения обязательств по оплате электрической энергии), а также в случае необходимости принятия неотложных мер по предотвращению или ликвидации аварий.

Пункт 7 ст. 38 Закона об электроэнергетике предусматривает исчерпывающий перечень требований к этому порядку. Важно отметить, что сфера действия данного порядка ограничена только недобросовестными потребителями, т.е. потребителями, неисполняющими своих обязательств по оплате электроэнергии. Данный порядок не применяется к добросовестным потребителям.

В настоящее время указанные вопросы регламентируются ст. 546 ГК РФ, Порядком прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям-потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов, утв. постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. N 1, Положением об ограничении или временном прекращении подачи электрической энергии (мощности) потребителям при возникновении или угрозе возникновения аварии в работе систем электроснабжения, утв. постановлением Правительства РФ от 22 июня 1999 г. N 664.

Важная роль в обеспечении принципа надежного энергоснабжения потребителей принадлежит субъектам оперативно-диспетчерского управления. В соответствии с п. 2 ст. 11 Закона об электроэнергетике целью деятельности системы оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике является обеспечение надежного энергоснабжения и качества электроэнергии и принятие мер для обеспечения исполнения обязательств субъектов электроэнергетики по договорам, заключаемым на розничных рынках. В п. 7 ст. 38 Закона об электроэнергетике в общем виде определяются полномочия субъектов оперативно-диспетчерского управления в случае возникновения дефицита электроэнергии и мощности и наличия угрозы нарушения устойчивости режима работы Единой энергетической системы России и развития общесистемной аварии. Субъекты оперативно-диспетчерского управления в данной ситуации вправе ограничивать права потребителей на надежное и качественное энергоснабжение в соответствии с порядком, который должен быть установлен Правительством РФ.

Е.Ю. Пустовалова,

начальник юридического управления ЗАО "КЭС",

на условиях совместительства преподает в Академии

Правосудия, кандидат юридических наук, третейский

судья Третейского суда при некоммерческом партнерстве

"Администратор торговой системы", член Объединения

корпоративных юристов России

"Право и экономика", N 12, декабрь 2005 г.