О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: комментарий к новому закону (А.А. Моклаков, "Право и экономика", N 11, ноябрь 2005 г.)

О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд:
комментарий к новому закону

Государственной Думой 8 июля 2005 г. (Постановление Государственной Думы РФ от 8 июля 2005 г. N 2147-IVГД) был принят Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". 13 июля того же года Федеральный закон был одобрен Советом Федерации. Этот Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон) стал новой вехой в развитии института государственных закупок в РФ.

В ст. 63 Закона закреплена норма, в соответствии с которой он вступает в силу с 1 января 2006 г., а ст. 65 устанавливает правило, в соответствии с которым со дня вступления закона в силу признается утратившим силу Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее - Закон N 97-ФЗ). То есть еще некоторое время государственные закупки будут проводиться по правилам Закона N 97-ФЗ, после чего в силу вступят положения нового Закона.

Стоит отметить, что принятый на основе изучения отечественного и иностранного законодательства, актов Всемирной торговой организации (ВТО), Всемирного банка и Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) Закон во многом отвечает реалиям современной России в области государственных закупок. Закон очень актуален, поскольку единого, непротиворечивого нормативного правового акта, четко регулирующего отношения, связанные с размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных и муниципальных нужд до момента заключения контракта, в настоящее время в системе российского законодательства нет.

Целью Закона является совершенствование правовых основ размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд для придания этому процессу большей публичности.

В отличие от действующего Закона N 97-ФЗ формат рассматриваемого закона значительно расширен. Прежде всего, следует отметить, что он определяет единые правила, способы и процедуры размещения заказов для нужд РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, устанавливает права и обязанности государственных и муниципальных заказчиков, а также других участников процедур размещения заказов. Предусматривается применение закона во всех случаях размещения заказов, за исключением случаев поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг на сумму, не превышающую 60 тыс. руб.

Закон содержит несколько новелл, касающихся способов и процедуры размещения заказов.

В соответствии с Законом размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме аукциона или конкурса и без проведения торгов путем запроса котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) или на товарных биржах.

Под конкурсом понимается форма торгов, когда победителем признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения контракта, и конкурсной заявке которого присвоен первый порядковый номер.

Конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. При этом заказчик вправе размещать заказы путем проведения закрытого конкурса исключительно в случае, если предметом государственного или муниципального контракта является поставка товаров (выполнение работ, оказание услуг), информация о которых относится к сведениям, составляющим государственную тайну.

В целях Закона под аукционом понимается форма торгов, победителем которого признается лицо, предложившее наименьшую цену контракта.

Размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг осуществляется на аукционе в случае, если указанные товары, работы или услуги производятся по конкретным спецификациям заказчика (уполномоченного органа), для которых существует сложившийся рынок и между которыми возможна только ценовая конкуренция. При этом перечни товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставку (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, устанавливается Правительством РФ.

Аукционы проводятся в открытой и закрытой форме, а заказчик вправе размещать заказы путем проведения закрытого аукциона исключительно в случае, если предметом государственного или муниципального контракта является поставка товаров (работ, оказание услуг), информация о которых относится к сведениям, составляющим государственную тайну, т.е. закрепляется приоритет аукциона.

Под запросом котировок Закон понимает процедуру размещения заказа, при которой информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения извещения о проведении запроса котировок на официальном сайте о закупках и выигравшим которую признается лицо, предложившее наименьшую цену товаров (работ, услуг).

Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) есть процедура размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт только одному участнику процедур размещения заказа.

При этом Законом закрепляется закрытый перечень случаев такого размещения, что является гарантией от возможного произвольного размещения заказа у единственного поставщика и усиливает публичную составляющую при размещении заказов.

Согласно ст.56 рассматриваемого нормативного правового акта размещение заказов на поставку биржевых товаров для государственных и муниципальных нужд на сумму, превышающую 5 млн руб., может осуществляться на товарных биржах. Порядок размещения заказов на товарных биржах устанавливается Правительством РФ.

Важным моментом является то, что Закон предусматривает возможность для иностранных поставщиков (исполнителей) товаров (работ, услуг) принимать участие в конкурсе, при этом их участие, в отличие он норм действующего Закона N 97-ФЗ, не ограничивается производством подобных товаров (работ, услуг) в РФ или экономической целесообразностью. В отношении товаров (работ, услуг) иностранного происхождения применяется национальный режим, предусматривающий, что такие товары (работы, услуги) допускаются к процедурам размещения заказов на равных с российскими товарами (работами, услугами) условиях.

Рассматриваемый Закон вносит ряд новаций относительно использования современных информационных технологий при размещении государственных и муниципальных заказов.

Статья 16 Закона посвящена информационному обеспечению размещения заказа и определяет статус сайтов, на которых размещается информация о государственных и муниципальных закупках.

Пункт 7 ст. 16 определяет, что по"рядок пользования официальными сайтами и требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами устанавливаются Правительством Российской Федерации". В соответствии с п. 8 ст. 16 "информация о размещении заказа, размещенная на официальных сайтах, должна быть доступна для ознакомления без взимания платы".

Закон снимает ограничения по проведению конкурсов в электронной форме, на всех его стадиях, начиная с публикации объявления и заканчивая подведением итогов.

Публиковать в Интернете надо будет информацию о всех закупках (за исключением закрытых), в том числе и проводимых методом запроса котировки. Причем предусматривается обязательное размещение на сайте конкурсной документации и протоколов о вскрытии заявок.

Закон полностью легитимизирует электронные способы проведения закупок. Это определяется тем, что:

в законе используется понятие электронного документа;

закон об ЭЦП определяет правила использования электронных документов;

с созданием корневого удостоверяющего центра сняты последние ограничения по использованию ЭЦП.

Закон вводит новые способы размещения заказа, при использовании которых используются электронные системы - размещение заказа на аукционе и на товарных биржах.

Отдельно прописывается возможность проведения торгов в форме электронного аукциона, на сайте в сети Интернет. Ограничениями для использования электронного аукциона является наличие устоявшегося рынка, внесение товара в список, который утверждается Правительством РФ, и начальная цена контракта, которая не должна превышать 0,5 млн руб.

На товарных биржах может осуществляться размещение заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на сумму, превышающую 5 млн руб.

Порядок пользования сайтами в сети Интернет, на которых осуществляется проведение открытых аукционов в электронной форме, и требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами, а также к системам, обеспечивающим проведение открытых аукционов в электронной форме, устанавливаются Правительством РФ.

До установления Правительством РФ порядка пользования сайтами в сети Интернет, на которых осуществляется проведение закупок в электронной форме, и требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами, а также к системам, обеспечивающим проведение закупок в электронной форме, указанные порядок и требования устанавливаются в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов РФ, органов местного самоуправления в части, не противоречащей Закону, а при отсутствии таких актов - заказчиком самостоятельно.

Закон вводит в действие реестр недобросовестных поставщиков ("черных списков") на каждом уровне государственного управления и обязательность размещения этой информации в Интернете.

Важным является также то, что Закон распространяет свое действие не только на федеральные органы и субъекты РФ, но и на муниципалитеты. Учитывая, что в каждом субъекте может быть до нескольких сотен муниципальных образований, это приведет к существенному увеличению объемов информации о торгах. До принятия Закона муниципалитеты могли осуществлять закупки без конкурсных процедур.

Следует отметить, что Законом так и остался неурегулированным момент, связанный с введением новой формы конкурсных закупок - открытого конкурса с понижением цены (редукцион), который де-факто уже продолжительное время и достаточно успешно применяется в регионах России при проведении электронных торгов.

Как видно из изложенного, принятый Закон существенно отличается от проекта, который был подготовлен для принятия его во втором чтении в Государственной Думе, и современные инфокоммуникационные технологии в принятом документе представлены очень широко.

Приняв Закон, государство заметно продвинулось в решении проблемы по созданию прозрачной системы госзакупок. Однако этот Закон все же не обеспечил приоритет электронного документа над его аналогом в бумажной форме, что в некоторой степени будет сдерживать активное распространение электронных торгов и аукционов в практике проведения госзакупок. Закон также поручает разработку порядка предоставления конкурсной документации в электронной форме и опубликования результатов открытого конкурса в электронной форме Правительству РФ, но не определяет сроков разработки. Представляется, что для реализации Закона необходим ряд подзаконных актов, в том числе об организаторе торгов и конкурсной комиссии. Учитывая столь серьезные перемены в законодательстве, с уверенностью можно утверждать, что перевод госзакупок в электронную среду - вопрос времени, которое необходимо для оптимизации процессов, сопровождающих проведение торгов и аукционов в электронном виде.

А.А. Моклаков,

главный специалист Правового управления Правительства

Москвы, специалист по правовым основам электронных

государственных закупок

"Право и экономика", N 11, ноябрь 2005 г.