Банковский надзор и финансовая стабильность. Россия в контексте общемировых стандартов (А. Мурычев, "Банковское дело в Москве", N 9, сентябрь 2005 г.)

Банковский надзор и финансовая стабильность.
Россия в контексте общемировых стандартов

С начала 70-х годов прошлого столетия около 130 стран (три четверти стран - членов МВФ) испытывали локальные или системные банковские кризисы. Их негативные финансово-экономические и социальные последствия затронули как реформируемые развивающиеся страны, так и промышленно развитые. В последние же полтора десятилетия банковские кризисы стали особенно разрушительными. По оценкам МВФ, с 1990 года системные банковские кризисы поразили по меньшей мере 49 стран мира. Более того, события 19972002 годов, связанные с чередой валютно-финансовых кризисов в Юго-Восточной Азии, России, Бразилии и Турции, наглядно показали, что национальные границы уже не могут служить барьерами для распространения финансовой нестабильности, способной теперь перерасти в явление глобального масштаба.

В известном смысле кризисные явления можно рассматривать как неизбежное следствие интенсивного роста финансового сектора. В наибольшей степени, как показывает практика, они затрагивают страны с развивающимися и переходными экономиками, для которых характерны периоды ремонетизации - когда объемы кредитования и капитализация фондового рынка увеличиваются крайне высокими темпами. Именно такую картину можно, в частности, наблюдать в России, где банковские активы и капитализация фондового рынка растут высокими темпами на фоне отставания от общемирового уровня по показателю отношения финансовых активов к ВВП.

Наконец, еще одна существенная особенность связана с тем, что кризис, нарушающий работу банков и других финансовых посредников, способен кардинальным образом повлиять на перспективы роста экономики. В мировой практике достаточно примеров, когда банковский кризис становился причиной длительной стагнации в производственной сфере. Считаем поэтому, что вопросы финансовой стабильности заслуживают самого пристального внимания не только со стороны надзорных органов, но и со стороны органов, ответственных за проведение макроэкономической политики.

Базель II - неизбежно, но по мере готовности

Потребность в институте банковского надзора возникла вследствие особой социальной значимости и ответственности банков перед обществом. На практике надзор и регулирование банковской деятельности выступают одним из основных условий и факторов обеспечения финансовой стабильности. При этом вне зависимости от выбранной модели реализации надзорных функций, цели и задачи органов регулирования банковской деятельности исторически не претерпевали принципиальных изменений и сводятся к обеспечению устойчивости банковской системы, созданию условий ее эффективной деятельности, а в конечном счете - к защите интересов вкладчиков, кредиторов и клиентов банка.

Особо хотелось бы подчеркнуть, что банковский надзор по своей природе всегда вторичен по отношению к банковской деятельности.

Строго говоря, в функции банковского надзора не входит осуществление всеобъемлющего контроля за банковскими операциями, а тем более вмешательство в текущую деятельность финансовых посредников. По существу, пруденциальная практика банковского надзора - это способ осуществления мониторинга и оценки рисков.

Реализация одной из основных целей банковского надзора - укрепление финансовой устойчивости банковского сектора - положена в основу нового Базельского Соглашения по капиталу (Базель II).

Принятый в июне 2004 года Базельским комитетом, этот документ можно интерпретировать как новую философию банковского надзора, отражающую современные тенденции развития банковского дела.

Соглашение, известное как Базель II, представляет собой детализированный документ объемом более пятисот страниц. Он покоится на трех "столпах": требования к минимальному размеру капитала, собственно банковский надзор и рыночная дисциплина.

Предполагается, что сочетание именно этих компонентов обеспечит повышение эффективности банковского регулирования и устойчивости финансово-банковских систем.

Не секрет, что в ходе подготовки к реализации требований Базеля II возник ряд трудностей, связанных с адаптацией Соглашения к реалиям национальных банковских систем и необходимостью существенных затрат на его внедрение. Поэтому сроки введения в действие новых нормативов достаточности капитала неоднократно переносились и сегодня определены опять-таки ориентировочно: конец 2006-го - начало 2007 года.

Совершенно очевидно, что рано или поздно с требованиями Базеля II придется считаться. Они должны обеспечить повышение устойчивости и эффективности банковского сектора, а это в конечном счете выгодно и банкам, и надзорным органам. Что же касается конкретных временных рамок и сроков введения Соглашения, то этот вопрос не является принципиальным. Он может быть отложен до того момента, когда регулирующий орган адекватно оценит готовность банковской системы страны, разработает и введет механизмы и подходы, соответствующие определению содержательного надзора. Об этом, кстати, со всей определенностью говорится в рекомендациях Базельского комитета, о том же свидетельствует и практика различных стран. В США, например, соблюдать новые требования будут всего два десятка банков. Причина - незначительные преимущества Соглашения для малых и средних банков, особенно если их сопоставить со значительными расходами на его внедрение.

Отношение величины совокупных финансовых активов*(1) к ВВП

"Диаграмма 1"

Банк России в июне 2004 года продекларировал приверженность новому Базельскому Соглашению. С этого момента в России началась подготовительная работа к внедрению новых требований к капиталу.

Считаем вполне обоснованным подход Банка России к организации диалога с российским банковским сообществом и создание в связи с этим рабочих групп, в рамках которых будут отрабатываться подходы к применению положений Соглашения в российской практике.

В рамках подготовки к банковскому форуму в Сочи Ассоциацией "Россия" было проведено исследование, цель которого - выявить состояние и перспективы развития риск-менеджмента в российских кредитных организациях, а также изучить отношение банкиров к организации надзора в соответствии с новым Базельским Соглашением. Результаты анкетирования свидетельствуют, что проблемы перехода на Базель II вызывают большой интерес в банковском сообществе. Однако готовность такому переходу - по крайней мере в настоящее время - вызывает сомнения. Так, 41,6% опрошенных подтвердили лишь факт знакомства менеджмента с Соглашением и только 24,7% респондентов уже используют в своей практике отдельные рекомендации Базельского комитета. В полном объеме и в определенный Банком России срок готовы перейти на новые Базельские принципы лишь 18,2% респондентов, а не готовы в полной мере следовать рекомендациям Базеля II - 15,6%.

Готовность российских банков к переходу на требования Базеля II
в региональном разрезе

"Диаграмма 2"

В региональном разрезе результаты опроса выглядят следующим образом. Готовность к переходу на Базель II выразили 33,3% респондентов из Москвы и 26,7% - из Уральского федерального округа. Сомнения в своей готовности к переходу высказали 45,5% представителей Южного федерального округа, 23,5% банков из Приволжского округа и 25% - из Дальневосточного. Отсутствие заинтересованности в переходе на Базель II было отмечено у 24,7% участников исследований.

Таким образом, участвующие в опросе кредитные организации могут быть условно поделены на две группы:

банки, имеющие довольно низкий уровень подготовленности к внедрению новых принципов Базельского комитета - 57,2%;

банки, уже приступившие к построению риск-ориентированного управления в соответствии с Базелем II - 42,8%.

Результаты исследования, на наш взгляд, позволяют сделать два основных вывода. Во-первых, анкетирование выявило значительный интерес банков к Базелю II, что дает основание говорить о положительной перспективе его внедрения. Во-вторых, многие банки продемонстрировали весьма осторожное отношение к практическому внедрению положений Базеля II - в связи с существенными затратами и недостаточной эффективностью надзорного процесса.

Как известно, Банк России предложил вариант поэтапного перехода к Базелю II по схеме, которую Базельский комитет рекомендует странам, не входящим в "группу десяти". Предполагается, что в рамках первого компонента Соглашения к 2008 году будет применяться упрощенный стандартизированный подход к оценке кредитного риска, а второй и третий компоненты будут полностью введены к 2009 году.

Оптимальный вариант органа банковского надзора по результатам
опроса российских банков

"Диаграмма 3"

Следует, однако, отметить, что Базельский комитет в своих рекомендациях по порядку введения Базеля II выделяет ряд этапов, соблюдение которых позволит обеспечить эффективность и безболезненность перехода банковской системы страны к новым требованиям по капиталу и надзору.

В свете изложенного целесообразность решения Банка России об установлении жестких сроков внедрения новых надзорных требований вызывает определенные сомнения. По нашему мнению, определение временных рамок перехода к Базелю II нуждается в дополнительной проработке, особенно в странах с развивающимися рынками.

Полагаем, что этот вопрос может быть решен в рамках выполнения рекомендаций Базельского комитета, касающихся этапов перехода к Базелю II, а также с учетом первых результатов применения нового Соглашения по капиталу в странах "группы десяти". В практическом плане следует отметить необходимость продолжения диалога Банка России с банковским сообществом и создания регулятивной среды максимального благоприятствования внедрению Базеля II.

Мегарегулятор: "за" и "против"

Эффективность надзорных полномочий неразрывно связана с организацией регулирования банковской деятельности. Изменение условий этой деятельности стимулирует поиск новых организационных решений, нацеленных на повышение эффективности и оптимизацию надзорных процедур. При этом каждая страна исходит из самых разных факторов, многообразие которых придает конкретному решению неповторимую национальную специфику. В силу этого чрезвычайно трудно выделить наиболее характерные типы регуляторов в банковской сфере и лишь с большой долей условности можно говорить о четырех основных моделях организации банковского надзора.

Первая модель основывается на законодательном закреплении за центральными банками исключительных полномочий в сфере регулирования и надзора банковской деятельности.

Вторая модель (смешанная) представлена странами, где функции надзора и контроля выполняются специализированными органами при непосредственном участии центрального банка и министерства финансов.

Третья модель характеризуется тем, что надзор за банковской деятельностью осуществляется независимыми специализированными органами в тесном взаимодействии с министерством финансов и при косвенном участии центрального банка.

Четвертая модель объединяет страны, принявшие законодательные решения о создании мегарегулятора на рынке финансовых услуг. Почти во всех этих странах функции надзора отделены от центральных банков.

Сравнительный анализ форм и типов организации надзора за банковской деятельностью показывает, что при всем их многообразии стержневым остается вопрос о степени и характере участия в этом процессе центральных банков. По этому поводу с начала 90х годов прошлого столетия ведутся оживленные дискуссии.

Выделения функций надзора из компетенции центрального банка:
"за" и "против"

"За"	"Против"
Потенциальный конфликт интересов между целями денежной политики и надзора;	Необходимость тесного информацион- ного обмена между надзорными подразделениями и органами, ответ- ственными за денежную политику.
Стирание границ между различными типами финансовых институтов и нецелесообразность существования специализированных надзорных органов;
Чрезмерная концентрация полномочий в рамках центрального банка;
Большая сфокусированность на системной стабильности банковского сектора;
Независимость центрального банка защищает надзор от внешнего давления, делая его более эффективным.

В обобщенном виде основные доводы "за" и "против" выделения функций надзора из компетенции центрального банка представлены в таблице, где мы привели равное количество аргументов "за" и "против". Однако на практике дела обстоят несколько иначе. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты специального исследования 69 промышленно развитых и развивающихся стран.

Только в 19 из них участие центральных банков в финансовом надзоре было признано скромным, тогда как в 41 стране оно оказалось заметным и значительным. Это дает основания утверждать, что вне зависимости от выбранной модели реализации надзорных полномочий, роль центральных банков остается и будет оставаться ключевой.

Мегарегулятор в финансово-банковской сфере: "за" и "против"

"За"	"Против"
Возможность осуществления надзора за финансовыми конгломератами на консолидированной основе;	Низкая эффективность надзора в переходный период;
Мегарегулятор позволяет осуществ- лять мониторинг за всей финан- совой системой в целом и быс- трее обеспечивать адекватную реак- цию;	Есть опасность снижения эффектив- ности надзора из-за меньшего вни- мания к специфике отдельных сек- торов финансовой системы;
Появляется возможность выработки унифицированного подхода к различ- ным типам финансовых институтов, что позволяет снизить возможности регулятивного арбитража;	Наличие альтернативных схем организации взаимодействия между надзорными агентствами без проведения дорогостоящих реформ;
Экономия масштаба, выражающаяся в том, что одну структуру дешевле содержать, чем несколько.	Отсутствие уверенности в том, что при слабом надзоре, осуществляемом отдельными агентствами, их слияние способно хоть как-то повысить эффективность надзора.

Бесспорно, однако, что в условиях растущей интеграции сегментов финансовых рынков все полнее проявляется тенденция к концентрации надзорных функций. Согласно последнему глобальному обзору, проведенному издательством Central Banking, с 1994го по 2004 год количество стран, где надзор за деятельностью банков сосредоточен в руках мегарегулятора, выросло с 3 до 37. Впрочем, единой модели мегарегулятора - как с позиции норм регулирования, так и с точки зрения институциональной структуры - в мировой практике не существует. Структурно разновидности мегарегуляторов еще не везде устоялись и, как правило, находятся в режиме реформирования.

Более того, целесообразность мегарегулятора и его эффективность далеко не во всех случаях выглядят достаточно убедительными.

Системные банковские кризисы за период 1990-2005 гг.

Алжир 1990-1992	Гайана 1993-1995	Папуа Новая Гвинея 1989-1992
Аргентина 1995, 2001-2002	Индия 1991-1994	Парагвай 1995-1999
Боливия 1994-1997, 2001-2002	Индонезия 1992-1995, 1997-2002	Филиппины 1998-2002
Бразилия 1994-1999	Италия 1990-1995	Сьерра-Леоне 1990-1993
Буркина Фасо 1988-1994	Ямайка 1996-2000	Шри-Ланка 1989-1993
Бурунди 1994-1997	Япония 1992-2002	Свазиленд 1995
Камерун 1987-1993, 1995-1998	Кения 1993-1995	Швеция 1990-1993
ЦАР 1988-1999	Корея 1997-2002	Тайвань 1997-1998
Чад 1992	Либерия 1991-1995	Танзания 1988-1991
Колумбия 1999-2000	Мадагаскар 1988-1991	Таиланд 1997-2002
Конго 1994-2002	Малайзия 1997-2001	Тунис 1991-1995
Коста-Рика 1994-1997	Мавритания 1984-1993	Турция 1991, 1994, 2000-2002
Кот-д-Ивуар 1988-1991	Мексика 1994-1997	Уганда 1994-1997
Эквадор 1995-2002	Непал 1988-1991	США 1980-1992
Финляндия 1991-1994	Нигерия 1991-1995	Уругвай 2002
Гана 1997-2002	Норвегия 1987-1993	Венесуэла 1993-1997
Гвинея-Бисау 1994-1997

Источник: IMF.

Полагаем, что эти обстоятельства следует непременно учитывать, рассматривая целесообразность создания мегарегулятора на рынке финансовых услуг России. В Венгрии, например, существует единый мегарегулятор, а в Чехии их несколько. Германия и Франция граничат друг с другом, но во Франции таких регуляторов шесть, а в ФРГ - один. Каждая страна идет к модели регулирования финансовых рынков своим путем, и было бы опасно брать в качестве шаблона какой-либо из существующих вариантов.

В России вследствие невысокого уровня развития и взаимного проникновения финансовых рынков, ключевые факторы, которые требовали бы объединения функций надзора за этими рынками, отсутствуют. Кроме того, существует еще ряд предварительных условий, которым должна удовлетворять эффективная регулирующая структура. Среди них: ясные цели, независимость и подотчетность регулятора, достаточность его ресурсов для эффективного выполнения регулирующих функций, гармоничная законодательная среда и достаточность полномочий для применения санкций. Важное значение имеет количественная оценка эффективности регулирования по затратам, а также ее качественная оценка с точки зрения достижения целей регулирования. И если эти условия отсутствуют, то усилия надо сосредоточить на их формировании, прежде чем развивать более сложные формы регулирования финансового сектора.

Существует точка зрения, что до момента, когда в России будет создан единый регулятор, еще далеко, а потому все эти обстоятельства не так уж и существенны. Но ведь проблема не столько в том, "как сделать", сколько в том, что институционально требуется пройти довольно большой путь, чтобы появилась уверенность: объединение разных видов надзора в одном органе будет действительно эффективным. И путь этот лежит через координацию деятельности органов финансового надзора, которую и в самом деле нельзя откладывать в "долгий ящик".

Есть разные способы достижения необходимого уровня обмена информацией и координации действий в условиях функционирования нескольких регуляторов финансового рынка. Среди наиболее распространенных, как показывает опыт ряда стран, можно выделить взаимное представительство руководителей регулирующих ведомств в коллективных органах управления друг друга.

Другая форма - надзорный совет, объединяющий глав различных регулирующих ведомств. В зависимости от полномочий такой совет может представлять собой либо форум для расширения сотрудничества и обмена информацией между агентствами, либо орган принятия решений, включая выработку регулирующей политики. Совет может также стать первым шагом в процессе унификации регулирующих агентств. Его создание не требует радикального обновления законодательства и изменений режима управления.

Хотел бы еще раз сослаться на результаты проведенного нами исследования, ряд вопросов которого был посвящен организации банковского надзора. Две трети опрошенных указали, что целесообразно сохранить функции банковского надзора за Центральным банком. За создание отдельного органа банковского надзора высказались менее 10% респондентов. Передать функции банковского надзора мегарегулятору считает целесообразным каждый седьмой банк. Даже те, кто назвал инвестиционный бэнкинг одним из своих приоритетов, в большинстве своем высказались против передачи функций банковского надзора мегарегулятору, хотя процент его сторонников среди них значительно выше: 22,2 против 13,2%.

По мнению Ассоциации региональных банков России, главный вопрос все-таки не в том, за кем закрепляется надзор, а как лучше обеспечивается взаимодействие органов государственной власти в финансовом секторе. На сегодняшний день нет убедительных эмпирических свидетельств того, что мегарегулятор позволяет лучше выявлять угрозы нарушения финансовой стабильности. Равным образом никто пока еще не доказал, что модель, основанная на приоритетной роли центрального банка в реализации надзорных полномочий, хуже защищает от кризисов.

* * *

Традиционно считалось, что обеспечение финансовой стабильности - безусловная прерогатива государства. Но в последнее время эти представления претерпевают изменения. Ответственность за управление рисками, за эффективную организацию внутреннего контроля и корпоративного управления лежит прежде всего на самих кредитных организациях. Задача надзорных органов заключается в том, чтобы помочь им в адекватной оценке принимаемых на себя рисков. Таким образом, новая парадигма банковского надзора основывается не на администрировании, а на сотрудничестве, которое базируется не на одних только формальных критериях, но и на профессиональном суждении, предполагающем глубокое понимание особенностей бизнес-процессов.

В связи с этим существенно повышается роль банковских ассоциаций и союзов в организации диалога между надзорными органами и банковским сообществом, расширяются возможности для саморегулирования, прежде всего в сфере выработки стандартов качества банковской деятельности, корпоративного управления, деловой культуры и этики.

При этом Ассоциация региональных банков России полагает, что для обеспечения конструктивного диалога между органами государственного управления и участниками рынка банковских услуг нет никакой необходимости перераспределять властные полномочия в сфере банковского надзора в пользу саморегулируемых организаций.

Как свидетельствует мировой опыт, саморегулирование в банковских системах имеет свои границы, которые четко разделяют зоны ответственности надзорных органов и банковского сообщества.

А. Мурычев,

президент Ассоциации региональных банков России*(1)

"Банковское дело в Москве", N 9, сентябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Величина совокупных финансовых активов оценивалась как сумма активов банков и капитализации рынка акций и облигаций. Данные по всем странам за 2003 год, по России - за 2004.

*(2) Материал подготовлен на основе выступления на III Международном банковском форуме, Сочи, 2-4 сентября 2005 г.