О ходе реформирования и основных направлениях деятельности органов юстиции (Л. Григорьева, "Адвокат", N 11, ноябрь 2005 г.)

О ходе реформирования и основных направлениях деятельности
органов юстиции

5 октября 2005 г. министр юстиции Российской Федерации Ю.Я. Чайка в рамках "правительственного часа" выступил с докладом в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Предлагаем читателям краткое изложение его выступления.

Административная реформа распределила разнородные государственные функции между различными видами федеральных органов исполнительной власти (министерствами, службами и агентствами). Это позволило оптимизировать их структуру и сконцентрироваться на задачах соответствующего уровня, тем самым повышая эффективность государственного управления. На основе ряда подразделений Министерства юстиции были созданы подведомственные ему федеральные службы: судебных приставов, исполнения наказаний и регистрационная.

Качественные изменения произошли и в организации работы самого Министерства. Количество департаментов центрального аппарата сокращено с двадцати шести до девяти. Несмотря на то что часть функций Министерства передана трем вновь созданным федеральным службам объем работы каждого из департаментов Минюста увеличился. Основная роль в осуществлении на территории Российской Федерации полномочий, предоставленных Минюсту, отводится семи Главным управлениям, работающим в соответствующих федеральных округах. Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации в целях повышения эффективности работы были сохранены отделы Главных управлений, основной задачей которых является юридическая экспертиза законодательства, принимаемого в данном субъекте Российской Федерации.

Одной из важнейших задач Минюста России по-прежнему остается обеспечение единства правового пространства на всей территории Российской Федерации. Минюст России - основное юридическое ведомство в системе органов исполнительной власти, которое уже не первый год занимается мониторингом законности ведомственных нормативных правовых актов и актов субъектов Российской Федерации. Одновременно Министерство является и координатором деятельности Правительства в законопроектной сфере. В связи с этим создан единый департамент, который работает по трем направлениям, что позволит обеспечивать внутреннюю взаимосвязь принимаемых в стране нормативных правовых актов. В целях дальнейшего совершенствования этой работы были подготовлены предложения Президенту России о создании системы мониторинга российского законодательства на всех уровнях. В настоящее время для разработки соответствующего механизма и его нормативно-правового обеспечения создается рабочая группа.

Проведенная реорганизация федеральных органов исполнительной власти потребовала существенной переработки ранее зарегистрированных актов министерств и ведомств, что объективно повлияло на увеличение количества актов, представляемых на государственную регистрацию. За восемь месяцев текущего года в этой области мы уже превысили показатели предыдущего года. Следует отметить, что отдельные федеральные органы исполнительной власти все еще не отменили изданные ими акты, в государственной регистрации которых им было отказано. Более того, есть случаи, когда не отменяются акты, признанные недействующими решениями судов. Это не только является грубейшим нарушением закона, разрывающим единство правового пространства, но и самым непосредственным образом нарушает охраняемые законом права граждан.

Поэтому необходимо создать механизм, повышающий ответственность субъектов нормотворчества, эффективно обеспечивающий своевременную отмену актов, которые в судебном порядке признаны недействующими или в государственной регистрации которых было отказано. В связи с этим по поручению Президента Российской Федерации готовится проект указа, предоставляющий Минюсту России полномочия контролировать соблюдение федеральными органами исполнительной власти установленного порядка подготовки и издания нормативных правовых актов.

Несмотря на трудности периода реорганизации, Минюсту удалось сохранить объем и темпы работы с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. На данный момент в Федеральный регистр их включено более 200 тысяч.

Впервые в российской истории Минюст России определен в качестве координатора федеральных органов исполнительной власти, который взаимодействует с Европейским комитетом по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Тем самым Минюст становится координирующим органом в правозащитной сфере.

Россия неоднократно сталкивалась с отказом некоторых европейских стран в выдаче лиц для привлечения их к уголовной ответственности, в том числе лиц, подозреваемых в причастности к терроризму. Минюст предложил ввести институт арбитража в механизмы европейского сотрудничества в сфере выдачи лиц, обвиняемых в совершении преступлений. Нам удалось добиться принятия отдельного решения по этому вопросу на 26-й Конференции европейских министров юстиции.

Формирование подведомственных федеральных служб продолжается до сих пор, но основные этапы этой работы проведены успешно. Несмотря на неизбежные сложности переходного периода, осуществление соответствующих государственных функций не прекращалось ни на один день.

В Минюсте России создан специальный департамент правового регулирования, анализа и контроля деятельности подведомственных федеральных служб, осуществляющий с ними постоянное взаимодействие. Практически завершено формирование ведомственной нормативной правовой базы для их деятельности.

Реформирование системы регистрации прав, создание Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов взамен учреждений юстиции по регистрации прав происходило в предельно сжатые сроки - в течение одного месяца - на фоне кардинальных изменений в жилищном законодательстве, повлекших за собой значительный рост обращений за регистрационными действиями. Только за первое полугодие 2005 г. показатели Росрегистрации на 30% превысили показатели предыдущего года.

К сожалению, процесс реформирования был связан с проблемами, которые в основном связанны со спецификой отдельных субъектов Российской Федерации. В ряде регионов в связи с реорганизацией значительно снизился размер заработной платы сотрудников, что повлекло отток кадров. Ввиду этого появились очереди, у граждан возникли сложности в сдаче и получении документов. Оперативно принятыми мерами, включая повышение уровня материального стимулирования, эту проблему удалось достаточно быстро снять.

Важнейшей задачей продолжает оставаться регистрация общественных объединений и политических партий. В настоящее время зарегистрировано почти 150 тыс. общественных объединений, в том числе 38 политических партий. В 2006 г. перед Росрегистрацией будет стоять ответственная политическая задача - проконтролировать исполнение Федерального закона "О политических партиях" в части приведения численности партий в соответствие с новыми требованиями.

С 1 января 2005 г. впервые государственные полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния стали федеральными. Минюстом России проработан вопрос о порядке дальнейшего их осуществления. Анализ складывающейся ситуации показал, что федерализация органов ЗАГС в ходе продолжающегося реформирования государственного управления и муниципального самоуправления в России на данном этапе представляется нецелесообразной. Учитывая состоявшееся обсуждение данного вопроса 2 июля 2005 г. на заседании Государственного Совета Российской Федерации, Министерство подготовило новые предложения по совершенствованию государственной регистрации актов гражданского состояния. 10 августа 2005 г. эти предложения были одобрены Президентом Российской Федерации. В развитие этих предложений разработаны проекты необходимых нормативных правовых актов. Предлагается сохранить существующий порядок реализации федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния субъектами Российской Федерации за счет федеральных субвенций с возложением контрольно-надзорных функций на Росрегистрацию.

Еще одна задача Службы вытекает из необходимости дальнейшего совершенствования системы оказания юридической помощи гражданам, в том числе и бесплатной. 22 августа 2005 г. принято постановление Правительства Российской Федерации "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам", разработанное Министерством юстиции России. В соответствии с ним гражданам, считающимся малоимущими в соответствии с законодательством России, юридическая помощь будет оказываться бесплатно государственными юридическими бюро. Инициированный Минюстом России эксперимент будет проведен Росрегистрацией в 10 субъектах Российской Федерации - в Республиках Карелия и Чечне, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областях в период с 1 января 2006 г. по 31 декабря 2006 г.

К 1 января 2007 г. результаты деятельности государственных юридических бюро обобщат, и по итогам проведения эксперимента будет принято решение о целесообразности формирования на всей территории России федеральной системы оказания государственной юридической помощи малоимущим слоям населения.

В течение целого ряда лет Министерство юстиции Российской Федерации принимало последовательные меры по реформированию пенитенциарной системы страны. Этот опыт получил высокую оценку международных и правозащитных организаций.

По инициативе Минюста России проводится работа по применению новых видов наказаний взамен лишения свободы. Разработаны законопроекты, регламентирующие введение нового вида наказания (ограничение свободы) и исключение из системы исполнения наказаний такого вида наказания как арест. С 1 января 2005 г. на территории России применяется наказание в виде обязательных работ, его отбывают более 1100 человек. До конца текущего года будет обеспечена организация исполнения наказания в виде ограничения свободы. В связи с этим сотрудниками Министерства разработан и внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о наказании в виде нахождения под надзором уголовно-исполнительных инспекций. Аналогичный вид наказания широко применяется в зарубежных странах.

Осуществляются меры по реализации разработанных специальных программ, включающих получение образования, профессии, создание гибкой системы общеобразовательного и профессионального обучения осужденных с использованием заочных и дистанционных форм обучения. Минюст России инициировал разработку проекта федерального закона о социальной помощи лицам, освободившимся из мест лишения свободы. Конечно, существует и целый ряд очень серьезных проблем. В 2005 г. численность осужденных в местах лишения свободы уголовно-исполнительной системы увеличилась более чем на 40 тыс. человек, в том числе в следственных изоляторах - почти на 7 тыс. Это связано преимущественно с ростом числа арестованных за преступления небольшой и средней тяжести (более чем на 30%). За тот же период освобождены из-под стражи из следственных изоляторов в связи с вынесением приговоров, не связанных с лишением свободы, 30 тыс. человек (12% от вновь поступивших в СИЗО).

На уменьшение числа заключенных может повлиять как более активное использование альтернативных видов наказаний, так и соответствующее обобщение судебной практики. С таким предложением Минюст России уже обратился в Верховный Суд России. По нашему мнению, улучшить ситуацию может и ускорение процедуры производства по отдельным категориям уголовных дел. В связи с этим во исполнение поручения Президента разрабатываются изменения в УПК РФ в части ускоренной процедуры производства по нетяжким преступлениям. Предполагается упростить процедуру и сократить сроки предварительного следствия и судебного рассмотрения по подобным делам.

Вторая серьезная проблема - значительное увеличение в местах лишения свободы числа лиц, неоднократно судимых за тяжкие и особо тяжкие преступления и связанных с организованной преступностью. Ряд акций массового неповиновения, имевших место в последнее время, непосредственно связан с этим. Конечно, вину с сотрудников ФСИН мы не снимаем, но считаем, что оценивать такие ситуации необходимо со всех сторон. И, конечно же, разрешать их следует на основе новых подходов и методов.

Особое внимание по-прежнему уделяется усилению системы контроля за соблюдением в уголовно-исполнительной системе прав человека. Россия приняла на себя обязательства перед вступлением в Совет Европы передать управление пенитенциарными учреждениями и надзор за исполнением наказаний в компетенцию Министерства юстиции. Контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Минюстом России и во исполнение ст. 21 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.

С начала текущего года Федеральная служба судебных приставов приступила к осуществлению возложенных на нее функций уже в статусе федерального органа исполнительной власти. Несмотря на неизбежные сложности, основные показатели деятельности территориальных органов ФССП России свидетельствуют о сохраняющейся положительной динамике. Вместе с тем процесс реформирования обозначил ряд проблем, требующих безотлагательного решения. Прежде всего, это вопросы материально-технического обеспечения и социальной защиты судебных приставов, лежащие в основе дефицита и текучки квалифицированных кадров. Очевидно, что без эффективного исполнения судебных актов система правосудия существовать не может. Сейчас решается вопрос о продлении Федеральной целевой программы развития судебной системы России. Мы считаем, что в нее просто необходимо включить и Федеральную службу судебных приставов. Уже не первый год Минюст настойчиво ставит вопрос о необходимости принятия изменений в Федеральные законы "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах". Совершенно очевидно, что принятые в 1997 г. законы устарели еще до их принятия и сегодняшнему дню соответствовать не могут по определению. Реформирование органов юстиции, потребовавшее для перехода к новым общественным отношениям и новых норм права, выявило эти проблемы особенно остро.

Пришло время реформирования и системы государственной судебной экспертизы. Сегодня в судебно-экспертные учреждения Минюста России входят 50 государственных судебно-экспертных учреждений. Количество выполняемых ими экспертиз ежегодно растет. В 2004 г. оно превысило 286 тыс., из них более 56 тыс. выполнено для органов МВД России, следователей органов прокуратуры, судов. Создана единая нормативная правовая база, обеспечивающая деятельность судебно-экспертных учреждений Минюста России как единой системы. Экспертизы этих учреждений востребованы судами, особенно по наиболее общественно значимым и резонансным делам.

Современный судебный процесс невозможен без квалифицированной экспертизы. Некачественно проведенная экспертиза не только затягивает судебное разбирательство, но и значительно повышает его стоимость, что наносит удар по функционированию самой системы правосудия. Назрела необходимость формирования в России (из разрозненных государственных судебно-экспертных учреждений) Федерального агентства государственной судебной экспертизы, подведомственного Минюсту России. Необходимые предложения нами подготовлены.

В заключение следует подчеркнуть, что подведомственные Минюсту федеральные службы начинают работу не "с чистого листа". Системы исполнения наказаний, регистрации, исполнения постановлений судебных органов существовали раньше, и на этих направлениях были получены определенные результаты. Наша задача - сохранить накопленный положительный опыт и развить те начинания, основа которых была заложена в предшествующие годы. Предстоит выстроить новую систему конструктивных взаимоотношений с высокой степенью координации деятельности, которая позволит эффективно решать задачи, стоящие перед Министерством и подведомственными службами. В итоге мы должны прийти не к механическому разделению одной организации на несколько, а к целостной системе нового типа, состоящей из разных, но работающих в согласованном режиме федеральных органов исполнительной власти. Убежден, что залог успеха именно в правильной организации этой деятельности.

По сообщениям Центра общественных связей

Минюста России подготовила

Л. Григорьева

"Адвокат", N 11, ноябрь 2005 г.