Бюджетный федерализм и экономические реформы в России (Э.В. Пешина, "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 24, декабрь 2005 г.)

Бюджетный федерализм и экономические реформы в России

По мнению большинства российских ученых, экономистов и политиков, сегодня можно говорить о наступлении третьего этапа экономических реформ в России и соответственно экономической политики: стратегии социально-экономического прорыва в условиях современного постиндустриального общества.

Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2008 г. изложены в правительственной среднесрочной программе социально-экономического развития РФ (2005-2008)*(1), предусматривающей три сценария экономического развития: базовый, инвестиционно и экспортно ориентированный и инновационно ориентированный.

Приоритетными направлениями экономической политики на ближайшие годы выступают:

создание условий для повышения конкурентоспособности человека, повышение эффективности систем здравоохранения, образования, социальной защиты, пенсионной системы, жилищно-коммунального комплекса, последовательное преодоление бедности;

укрепление государства, включая проведение административной реформы, повышение эффективности судебной и правоохранительной систем, институтов, обеспечивающих исполнение законодательства;

развитие институтов гражданского общества - важнейшего фактора консолидации экономического роста;

укрепление гарантий прав собственности, включая интеллектуальную собственность, а также продолжение приватизации и повышение эффективности управления государственной собственностью;

развитие механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, переход к разработке бюджетных докладов ведомств, а также к новым принципам разработки федерального бюджета, а затем и региональных бюджетов;

развитие конкуренции и сокращение нерыночного сектора, совершенствование антимонопольного законодательства и практики деятельности антимонопольных органов, включая либерализацию условий хозяйственных сделок (слияний) при усилении ответственности за монополистические действия;

устранение "узких мест", прежде всего инфраструктурного и технологического характера, включая реформирование естественных монополий, повышение эффективности их функционирования;

повышение конкурентоспособности российских компаний, развитие малого и среднего бизнеса, в том числе и как фактора привлечения инвестиций, модернизация экономики;

стимулирование инновационного развития экономики, повышение роли научных исследований и разработок, рост их вклада в диверсификацию экономики;

развитие российских регионов, поддержка региональных стратегий социально-экономического развития, а также создание условий, стимулирующих субъекты Федерации и муниципальные образования к мобилизации доступных им ресурсов экономического роста;

интеграция в мирохозяйственные связи и повышение открытости российской экономики, что предполагает присоединение к ВТО, развитие интеграционных связей в рамках СНГ и иных интеграционных соглашений (ЕврАзЭС, Единое экономическое пространство, Союзное государство), углубление сотрудничества с ЕС, вступление в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Совершенствование финансовых взаимоотношений между федеральными, региональными и местными органами власти является одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эти отношения не только связывают воедино бюджетную систему государства, но и обеспечивают ее эффективное функционирование.

Для достижения поставленных целей характерна последовательность действий, нашедших отражение в ряде документов:

Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (одобрена постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 N 584), в соответствии с которой формируется новая региональная нормативно-правовая база регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации;

Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (от 04.07.2003 N 95-ФЗ), способствующему укреплению вертикали власти, сокращению асимметрии между регионами, установлению четкого разграничения полномочий между уровнями власти, обеспеченных средствами, достаточными для их осуществления;

Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (от 06.10.2003 N 131-ФЗ), реформирующим местное самоуправление;

Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. (постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249), целью которой является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики; смещение акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами".

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" органы государственной власти субъектов РФ осуществляют финансирование ряда полномочий, источником которых являются бюджетные средства (рис. 1):

/----------\      /--------------------\                       /------------------------\

|          |-----|По предметам ведения|                /-- --|   Федеральный бюджет   |----------\

|          |      |РФ (ст. 26.1 п. 3)  |                       \------------------------/          |

|          |      \--------------------/                |      /------------------------\          |

|          |                                                  | Фонд компенсаций (ФК)  |------\  |

|          |      /------------------------------------+-----|(субвенции) (ст. 26.20) |       |  |

|          |      |Отдельные полномочия|    /-----------+------------------------------/       |  |

|          |      |по предметам ведения|       Ст. 26.3 п. 7  /------------------------\       |  |

|          |      |РФ (ст. 26.5)       |    |           |      |Фонд финансовой поддерж-|       |  |

|          |      \--------------------/    |                  |ки субъектов РФ (ФФПСРФ) |---\  |  |

|          |                                |           |      | (дотации) (ст. 26.18)  |    |  |  |

|          |                                |                  \------------------------/       |  |

|          |                                | М         |      /------------------------\    |  |  |

|          |                                | е                |Фонд регионального  раз-|       |  |

|          |                                | х         |      |вития  (ФРР)  (субсидии)|---|  |  |

|          |                                | а                |    (ст. 26.19 п. 1)    |    |  |  |

|          |                                | н         |      \------------------------/       |  |

|          |                                | и                /------------------------\    |  |  |

|          |      /--------------------\    | з         |      | Фонд софинансирования  |       |  |

|          |      |По предметам совмес-|    | м                |  социальных расходов   |---|  |  |

|          |-----|тного ведения  с  РФ|    |           |      |   (ФССР) (субсидии)    |       |  |

|          |      |(ст. 26.1 п. 2)     |    |                  |    (ст. 26.19 п. 2)    |    |  |  |

|          |      \--------------------/    |           |      \------------------------/       |  |

|          |        /------------------\    |                     /---------------------\    |  |  |

|          |        |Определенные по 41|- -+ -- -- -------- -- -|   Государственные   |       |  |

|          |   /---|вопросу  (ст. 26.3|    |   Ст. 26.3 п. 1     | внебюджетные фонды  |    |  |  |

|Полномочия|   |    |п. 2)             |- -+- -\                 \---------------------/       |  |

|органов   |   |    \----------------------+---+----------------------------\               |  |  |

|государст-|   |                            | ф |      Ст. 26.3 п. 1         |                  |  |

|венной    |   |                            | и                              |               |  |  |

|власти    |   |                            | н |                            |                  |  |

|субъектов |   |                            | а                              |               |  |  |

|Российской|   |                            | н |                            |                  |  |

|Федерации |   |                            | с                              |               |  |  |

|(ст. 26.1)|   |    /------------------\    | и |                            |                  |  |

|          |   |    |Остаточные по  фе-|---/ р                                        ----|  |  |

|          |   \---|деральным законам |      о |                 /-------------------------/  |  |

|          |        \------------------/      в                   |                     |       |  |

|          |                                  а |                 | Бюджет субъекта РФ  |------/  |

|          |                                  н                   |                     |----------|

|          |                                  и |                 \---------------------/          |

|          |        /------------------\      я                                                    |

|          |        |Остаточные по  за-|        |                                                  |

|          |    ---|конам субъектов РФ|- -- --+ -- -- -- -- -- -- -- \                           |

|          |        |(ст. 26.3 п. 5)   |        |    Ст. 26.3 п. 5                                 |

|          |        \------------------/                               |                           |

|          |      /--------------------\        |                                                 |

|          |      |По предметам ведения|                          /--------------------\           |

|          |-----|    субъектов РФ    |        \-- -- -- -- -- -|  Местные бюджеты   |-----------/

|          |      |  (ст. 26.1 п. 1)   |         Ст. 26.3 п. 6    \--------------------/

|          |      \--------------------/       (23 из 41 вопроса)

|          |

\----------/

 ------------------ - предусматривается;    -- -- -- -- -- -- -- -- - допускается

Рис. 1. Механизм финансирования через бюджетную систему РФ
полномочий органов государственной власти субъекта РФ (по закону "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"

собственные бюджетные средства, в том числе безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (ст. 26.15 п. 1):

полномочия по предметам ведения субъектов РФ (ст. 26.1 п. 1, ст. 26.2);

полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (41 вопрос) (ст. 26.3 п. 2, ст. 26.3 п. 1);

полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не урегулированных федеральными законами (остаточные по законам субъектов РФ) (ст. 26.3 п. 5);

средства федерального бюджета, передаваемые в виде субвенций (ст. 26.15 п. 3):

отдельные полномочия по предметам ведения РФ (ст. 26.5, 26.3 п. 7);

полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренных ст. 26.3 п. 2 и установленных иными федеральными законами (остаточные по федеральным законам) (ст. 26.3 п. 7).

Вышеперечисленные положения предусматриваются указанным Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ. Помимо прочего данный закон допускает, что:

финансирование полномочий по предметам совместного ведения с РФ (ст. 26.3 п. 2 - определенные по 41 вопросу) может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами (ст. 26.3 п. 1);

до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированными федеральными законами, законами субъекта РФ, могут устанавливаться не указанные в ст. 26.3 п. 2 полномочия органов государственной власти субъекта РФ (остаточные по законам субъектов РФ) и осуществляться за счет средств бюджета субъекта РФ (ст. 26.3 п. 5);

органы государственной власти субъекта РФ могут наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в ст. 26.3 п. 6 (23 из 41 вопроса, указанных в ст. 26.3 п. 2) при условии передачи им необходимых материальных и финансовых ресурсов (ст. 26.3 п. 6).

Полномочия, закрепленные за органами государственной власти субъекта РФ, в том числе в части финансового обеспечения расходных обязательств, могут быть отличными (иными) в случае заключения договоров о разграничении полномочий (ст. 26.7) или заключения соглашений (ст. 26.8).

Федеральный закон N 131-ФЗ в ст. 1 ч. 1 абз. 7 определил 4 типа муниципальных образований:

городское и сельское поселение;

муниципальный район;

городской округ;

внутригородская территория городов федерального значения.

Типы муниципальных образований условно можно сгруппировать по двум уровням, в основу которых закладываются вопросы местного значения, определенные в ст. 14 - 16 закона N 131-ФЗ.

Первый уровень - городское и сельское поселение.

Второй уровень - муниципальный район, городской округ.

На рис. 2 наглядно представлены основные положения установления границ муниципальных образований (ст. 11 закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), имеющие дефинитивный характер.

Согласно представленным данным (рис. 2):

                     /-------------------------------------------\             /--------------------------\

   /----------------|Ограничения доступности (ст. 11 ч. 1 п. 11)|------------|Транспортная   доступность|

   |                 \-------------------------------------------/             |до административного цент-|

                                                                              |ра  района  или  обратно в|

/-----\   /------------------------\                               /-----------|течение рабочего  дня  для|

|Пере-|   |Один сельский населенный|                               |           |жителей   всех  поселений,|

|ходн-|   |пункт   с   численностью|                                          |входящих в состав района  |

|ная  |   |(ст. 11 ч. 1 п. 6):     |--\   /-----\     /-\     /-----\         \--------------------------/

|дос- |   |> 1000 чел., > 3000 чел.|   |   |Сель-|     | |     |Муни-|

|туп- |   |(Вп)                    |   |   |ское |     | |     |ци-  |   /--------------------------------\

|ность|   \------------------------/   |   |посе-|     | |     |паль-|   |Вопросы местного значения  муни-|

|до   |   /------------------------\   |   |ле-  |     | |     |ный  |   |ципального  района: ст. 15  ч. 1|

|адми-|   |Несколько сельских насе-|   |   |ние* |     | |     |район|--|(по сравнению со статьей 14) +  |

|нист-|   |ленных пунктов с числен-|   |   |     |     | |     |     |   |п. 5 "...вне  границ  населенных|

|рати-|--|ностью  каждого  (ст. 11|--|   |     |     | |     |     |   |пунктов, в границах  муниципаль-|

|вного|   |ч. 1 п. 6):             |   |   |     |     | |     |     |   |ного района";                   |

|цент-|   |< 1000 чел., < 3000 чел.|   |   |     |     | |     |     |   |п. 15 "контроль за использовани-|

|ра   |   |(Вп)                    |   |   |     |     | |     |     |   |ем земель междуселенных террито-|

|сель-|   \------------------------/   |   |     |     | |     |     |   |рий, ведение земельного кадастра|

|ского|   /------------------------\   |--|     |     | |     |     |   |землеустроительной и градоустро-|

|посе-|   |Один сельский населенный|   |   |     |     | |     |     |   |ительной документации";         |

|ления|   |с   численностью: > 1000|   |   |     |     | |     |     |   |п. 17 "...содержание международ-|

|в те-|   |чел., > 3000 чел. (Вп)  |   |   |     |     | |     |     |   |ных  мест  захоронения" п. 8, 9,|

|чении|   |           +            |   |   |     |     | |     |     |   |10, 11, 12, 14, 20              |

|рабо-|--|Несколько сельских насе-|--|   |     |     |С|     |     |   |                                |

|чего |   |ленных пунктов с числен-|   |   |     |     |т|     |     |   |                                |

|дня  |   |ностью   каждого: < 1000|   |   |     |     |а|     |     |   |                                |

|для  |   |чел., < 3000  чел.  (Вп)|   |   |     |     |т|     |     |   |                                |

|всех |   |(ст. 11 ч. 1 п. 8)      |   |   |     |     |у|     |     |   |                                |

|жите-|   \------------------------/   |   |     |     |с|     |     |   |                                |

|лей  |   /------------------------\   |   |     |     | |     |     |   |                                |

|насе-|   |Сельский      населенный|   |   |     |-\  | |  /-|     |   |                                |

|лен- |   |пункт с численностью:   |   |   |     |  |  | |  |  |     |   \--------------------------------/

|ных  |   |< 1000  чел. (по  закону|--/   |     |  |  | |  |  |     |

\-----/   |субъекта   РФ)   (ст. 11|       |     |  |  | |  |  |     |

          |ч. 1 п. 8)              |       \-----/  |  | |  |  \-----/      /-----------------------------\

          \------------------------/        |       |  | |  |      |        |Наличие сложившейся  социаль-|

  /--------------------------------\        |       |  | |  |      \-------|ной, транспортной и иной  ин-|

  |Статья 14. Вопросы местного зна-|-------/       |  | |  |               |фраструктуры   для  самостоя-|

  |чения  поселения (ст. 14  ч. 1 -|                |-| |-|      /-------|тельного решения вопросов ме-|

  |по перечню 22 вопроса)          |-------\       |  | |  |      |        |стного значения (ст. 11 ч. 2)|

  \--------------------------------/        |       |  | |  |      |        \-----------------------------/

          /------------------------\       /-----\  |  | |  |  /-----\

          |Один город (ст. 11  ч. 1|--\   |Го-  |  |  | |  |  |Го-  |

          |п. 5)                   |   |   |род- |  |  | |  |  |род- |

          \------------------------/   |   |ское |  |  | |  |  |ской |      /-----------------------------\

          /------------------------\   |   |посе-|-/  | |  \-|округ|      |Вопросы местного значения го-|

          |Один поселок с прилегаю-|   |   |ление|     | |     |     |      |родского округа:             |

          |щей  территорией (ст. 11|--|   |     |     | |     |     |      |статья 16 ч. 1 (по  сравнению|

          |ч. 1 п. 5)              |   |   |     |     | |     |     |      |со ст. 14) + :               |

          \------------------------/   |   |     |     | |     |     |      |п. 9, 11, 12, 13, 14         |

          /------------------------\   |--|     |     | |     |     |      |п. 24 "...утилизация  и пере-|

          |Один  город  +  сельские|   |   |     |     | |     |     |      |работка бытовых  и промышлен-|

          |населенные   пункты,  не|   |   |     |     | |     |     |      |ных отходов";                |

          |являющиеся   МО  (ст. 11|--|   |     |     | |     |     |-----|п. 26  "...ведение   кадастра|

          |ч. 1 п. 5), как  правило|   |   |     |     | |     |     |      |землестроительной   и  градо-|

          |< 1000 чел. (ст. 11 ч. 1|   |   |     |     | |     |     |      |строительной документации"   |

          |п. 7)                   |   |   |     |     | |     |     |      |                             |

          \------------------------/   |   |     |     \-/     |     |      |                             |

          /------------------------\   |   |     |             |     |      |                             |

          |Один  город  +  сельские|   |   |     |             |     |      |                             |

          |населенные   пункты,  не|   |   |     |             |     |      |                             |

          |являющиеся   МО  (ст. 11|--/   |     |             |     |      |                             |

          |ч. 1 п. 5), как  правило|       |     |             |     |      |                             |

          |< 1000 чел. (ст. 11 ч. 1|       |     |- -- -- -- -|     |      \-----------------------------/

          |п. 7)                   |       |     |             |     |

          \------------------------/       \-----/             \-----/

* На территории с Нп и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью < 100 чел. не может наделяться статусом поселения и может не входить в состав поселения (ст. 11 ч. 1 п. 9); Нп- низкая плотность населения; Вп- высокая плотность населения (плотность в расчете по субъекту РФ, муниципальному р-ну)

Рис. 2. Установление границ муниципальных образований (ст. 11 закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации")

Сельских поселений может быть 4 вида:

1. Один сельский населенный пункт с численностью 1000 и 3000 чел. (для территорий с высокой плотностью населения) (ст. 11 ч. 1 п. 6).

2. Несколько сельских населенных пунктов с численностью каждого 1000 и 3000 чел. (для территорий с высокой плотностью населения) (ст. 11 ч. 1 п. 6).

3. Один сельский населенный пункт с численностью более 1000 и более 3000 чел. (для территорий с высокой плотностью населения) + несколько сельских населенных пунктов с численностью каждого менее 1000 и менее 3000 чел. (для территорий с высокой плотностью населения) (ст. 11 ч. 1 п. 6);

4. Сельский населенный пункт с численностью менее 1000 чел. по закону субъекта РФ (ст. 11 ч. 1 п. 8).

Особенностью для сельских поселений является возможность на территориях с низкой плотностью и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью менее 100 чел. не наделять статусом поселения и не включать в состав поселения (ст. 11 ч. 1 п. 9).

Использование критерия "высокой плотности населения", "низкой плотности населения" имеет особенности: речь идет не о конкретных населенных пунктах при установлении границ, а (согласно ч. 3 и 4 ст. 11) о наделении данным критерием территорий субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации.

Городских поселений может быть 4 вида:

1. Один город (ст. 11 ч. 1 п. 5).

2. Один поселок с прилегающей территорией (ст. 11 ч. 1 п. 5).

3. Один город + сельские населенные пункты, не являющиеся МО (ст. 11 ч. 1 п. 5), как правило, менее 1000 чел. (ст. 11 ч. 1 п. 7).

4. Один поселок + сельские населенные пункты, не являющиеся МО (ст. 11 ч. 1 п. 5), как правило, менее 1000 чел. (ст. 11 ч. 1 п. 7).

Следует отметить, что критерий пешеходной доступности в законе N 131-ФЗ установлен только для "многосоставных" (несколько сельских населенных пунктов в составе одного сельского поселения) сельских населенных пунктов.

Отсутствие для городских поселений критерия пешеходной доступности подразумевает экономическую целесообразность "многосоставных" городских поселений и определенный субъектом РФ критерий доступности центра городского поселения для всех входящих в его состав сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями по закону N 131-ФЗ.

Перечень вопросов местного значения, решаемых сельским и городским поселением, является одинаковым согласно ст. 14 закона N 131-ФЗ.

Реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим пяти направлениям:

Первое. Реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета. Реформирование системы управления государственными и муниципальными финансами неизбежно связано с необходимостью реформирования бюджетной классификации РФ.

В целях обеспечения формирования проектов бюджетов РФ на 2005 г. Минфином России принят приказ от 27.08.2004 N 72н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ при составлении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 г.".

В приказе отражены структурные и содержательные изменения, касающиеся классификации доходов, функциональной классификации расходов, экономической классификации расходов, классификации внутреннего и внешнего финансирования дефицитов бюджетов РФ.

Особенностью новой бюджетной классификации РФ является измененная система кодировки доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов РФ.

Федеральным законом в дальнейшем при внесении изменений в ФЗ "О бюджетной классификации РФ" должны быть закреплены лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы коды экономической и функциональной (раздел, подраздел) классификации.

Дальнейшая структура классификации определяется органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете. Такой подход обеспечит большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации.

Таким образом:

имеется возможность детализации классификации на уровне субъектов РФ и муниципальных образований;

положено начало формированию программной классификации;

учтены многие требования стандартов статистики государственных финансов и международных стандартов финансовой отчетности для государственного сектора.

Второе. Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств. Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта РФ, муниципальные образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта РФ, муниципальные образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

Третье. Совершенствование среднесрочного финансового планирования. Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве развитых стран, является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может послужить прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

Применяемый в Российской Федерации перспективный финансовый план формально соответствует этим принципам, однако на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с объективными условиями и ограничениями бюджетного процесса (недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных "необеспеченных мандатов", зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов, а расходов - от проводимых структурных реформ и т.д.).

В то же время по мере преодоления этих ограничений (в том числе в рамках комплексной реформы государственного управления и бюджетного сектора) на первый план постепенно будут выходить внутренние недостатки сложившейся практики разработки и использования перспективного финансового плана - отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.

Для их устранения необходимо утверждение соответствующим органом исполнительной власти порядка разработки перспективного финансового плана, определяющего его формат (в том числе с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств), процедуры пересмотра его параметров и использования их при формировании проекта бюджета, выработке приоритетов и целей государственной политики, планировании результатов бюджетной политики и т.д.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое. Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. Данное направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое. Совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты. Формирование бюджета, ориентированного на результат (БОР) - метод бюджетного планирования, обеспечивающий прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и общественной значимостью ожидаемых конечных и непосредственных результатов их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Он реализуется посредством внедрения в бюджетный процесс системы соответствующих правил и процедур, создающих для распорядителей и получателей бюджетных средств стимулы к повышению социальной и экономической эффективности использования бюджетных средств.

Основные компоненты реформирования бюджетного процесса в данном направлении включают:

создание такого механизма планирования бюджетных расходов и подготовки проекта бюджета, при котором заранее определяются и формализуются цели, которые должны быть достигнуты в результате расходования бюджетных средств, соответствующие направления (функции) и программы деятельности, а также система показателей, на основе которой будет осуществляться мониторинг степени достижения поставленных целей;

предоставление распорядителям и получателям бюджетных средств большей свободы в принятии решений по наиболее эффективной с точки зрения достижения поставленных целей структуре расходов;

повышение ответственности распорядителей бюджетных средств за достижение поставленных целей путем внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности, позволяющей отслеживать степень выполнения принятых на себя обязательств на основе установленных показателей конечных и непосредственных результатов деятельности. Основной акцент контроля за исполнением бюджета со стороны контролирующих органов при этом переносится с оценки правомерности расходования бюджетных средств и соответствия фактических затрат плановым на оценку степени достижения запланированных показателей. Результаты такого мониторинга и оценки служат важнейшим источником информации для принятия решений о плановых ассигнованиях при подготовке бюджета на последующий год, в том числе решений о прекращении финансирования определенных видов расходов при недостижении поставленных целей;

внедрение эффективной системы стимулирования государственных служащих, иных работников бюджетной системы, а также руководителей государственных органов и их подразделений по результатам деятельности и степени личного вклада в достижение таких результатов.

В рамках БОР распорядители бюджетных средств обосновывают объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя:

стратегические цели своей деятельности, которые они намереваются достичь с учетом стратегии на среднесрочную и долгосрочную перспективу и в соответствии с отведенными им функциями;

тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели и которые в свою очередь направлены на достижение значимых для общества результатов;

внутриведомственные программы, предусматривающие производство услуг определенного качества и объема и обеспечивающие решение конкретных тактических задач.

В соответствии с Принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г. планируется преобразование бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы.

В зависимости от характера деятельность вновь создаваемого юридического лица и состава его учредителей реорганизации должна осуществляться по одному из нижеследующих вариантов:

1. Преобразование в специализированную государственную или муниципальную некоммерческую организацию (СГМНО). Данный вариант преобразования имеет своей целью обеспечение наиболее полных институциональных гарантий сохранения профильной деятельности организации, использования закрепляемого за ней имущества по прямому назначению и соблюдения интересов работников реорганизуемых учреждений.

Преобразование учреждений в указанную организационно-правовую форму позволит обеспечить:

отмену субсидиарной ответственности СГМНО, которая влечет отмену особого порядка расходования бюджетных и внебюджетных средств учреждений на их лицевых счетах в казначействе. Собственник имущества не будет отвечать по обязательствам этой организации;

приобретение права открывать счета СГМНО в учреждениях Центрального банка РФ или в иных кредитных организациях. В результате СГМНО уходят из системы жесткого казначейского контроля со всеми характерными для нее, отмеченными ранее, ограничениями финансовой самостоятельности;

переход на нормативно-подушевое финансирование организаций, которое предполагает возмещение расходов на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке;

изменение формы финансирования СГМНО, позволяющее использовать субсидии для оплаты работ и услуг. Это предполагает финансирование организаций единой суммой без детализации, по многочисленным кодам экономической классификации, как это предусмотрено при сметном порядке финансирования бюджетного учреждения, что позволяет повысить самостоятельность организации;

предоставление полной свободы СГМНО в использовании средств, полученных за счет внебюджетных источников;

изменение финансового документа, предполагающего составление плана финансово- хозяйственной деятельности взамен сметы доходов и расходов;

переход на режим налогообложения, предусмотренный действующим законодательством для некоммерческих организаций других организационно-правовых форм;

изменение порядка ведения бухгалтерского учета в СГМНО, предполагающее переход на систему учета, предусмотренную для некоммерческих организаций. Это освободит организации от необходимости составления дополнительного баланса по внебюджетным средствам и уменьшит издержки по ведению учета.

2. Преобразование в государственную или муниципальную автономную некоммерческую организацию, единственным или основным учредителем которой остается государство, орган местного самоуправления (ГМАНО). Данный вариант преобразования имеет схожую с предыдущим основу за исключением того, что во избежание обращения взыскания по обязательствам ГМАНО на переданное ей учредителем государственное (муниципальное) имущество в собственность таких организаций может передаваться только движимое имущество (за исключением особо дорогостоящего).

3. Преобразование бюджетного учреждения в хозяйственное общество с участием или без участия государства в уставном капитале или в некоммерческую организацию с частичным участием (полным отсутствием участия) государства. В первом случае государство в качестве учредителя сохраняет контроль за деятельностью этого общества и право на получение прибыли от нее. Данный вариант может применяться в исключительных случаях, так как он предполагает, что внебюджетные доходы без учета бюджетных ассигнований позволят реорганизуемому бюджетному учреждению полностью покрывать свои издержки. Такой вариант реорганизации позволит привлечь частные инвестиции в реконструкцию или модернизацию создающейся организации и допустим исключительно на платной основе.

В заключение можно признать, что общий вектор экономических реформ соответствует заявленным направлениям реформирования и исходя из анализа формально-правовой стороны закладывает основы для решения назревших проблем в развитии бюджетного федерализма в России.

Э.В. Пешина,

доктор экономических наук, профессор

Уральский государственный экономический университет

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 24, декабрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Подготовлено Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.