Двухпалатные парламенты России: современность и перспективы (О.М. Медвецкий, "Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2005 г.)

Двухпалатные парламенты России: современность и перспективы

Отношения народного представительства в современной России многогранны, подчеркивается в постановлении Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г.*(1) о представительной природе Федерального Собрания. Государственная Дума олицетворяет прямое представительство населения, Совет Федерации - особую форму представительства - территориальную. Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого представительства, то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов. Совет Федерации - участник системы отношений опосредованного народного представительства.

Что касается представительных органов субъектов Федерации, то федеральный законодатель в рамках Федерального закона от 6 октября 1999 г. (с изм. от 29 декабря 2004 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(2), исходя из установленного Конституцией РФ принципа разделения властей (ст. 10) и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 10 и 11, ст. 72 и 76), устанавливает основные принципы их построения, деятельности и полномочия.

Последние в пределах полномочий и компетенции, вытекающей из Конституции РФ, должны осуществлять соответственно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации.

Упомянутым законом (ст. 4) закрепляется, что наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом его исторических, национальных и иных традиций.

В субъектах Федерации структура представительных органов не однотипна. Нельзя сказать, что бикамерализм превалирует, тем не менее он присутствует. Кроме того, некоторые субъекты Федерации вводят двухпалатность.

Прежде чем рассматривать двухпалатные парламенты в субъектах Федерации, следует использовать опыт других государств. Бикамерализм в федерациях - явление оправданное и изученное.

Двухпалатное устройство федераций несмотря на все связанные с ним трудности обернулось благом. Конституционная легитимация второй палаты неоспорима и в унитарных государствах. Разделение парламента способствует уравновешиванию законодательной власти и так же, как, например, многократные чтения при принятии законов, может содействовать большей обдуманности парламентских речей.

Основными преимуществами двухпалатной системы сегодня называют взаимно сдерживающий фактор, большую эффективность в сдерживании исполнительной власти, более тщательную проработку законопроектов, увеличение гарантий конституции, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что лает дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждения. Но, безусловно, главным достоинством бикамерализма является обеспечение более широкого представительства избирателей, особенно в многонациональных странах (например в России).

Иногда в отдельных унитарных государствах вторую палату формируют как орган представительства территориальных коллективов, проживающих в пределах административно-территориальных единиц (Франция, Италия, Испания). В регионалистском государстве (Испания, Италия), которое рассматривается в качестве промежуточной формы между унитарным и федеративным, такое "заимствование опыта" федерации до определенной степени оправдано. Однако в целом для унитарного государства вряд ли является органичным копирование в структуре парламента черт, присущих федерациям. Субъекты федерации представляют собой государственные образования в сложносоставном государстве, в силу чего обладают специфическим статусом и нуждаются в специальном представительстве в федеральном парламенте. В то же время административно-территориальные единицы в унитарным государстве отнюдь не обладают признаками государственных образований.

Россия - федерация, и в ее составе различные по сложности и статусу субъекты. Некоторые из них восприняли бикамерализм, но вскоре от него отказались.

Так, в результате свободных демократических выборов 17 апреля 1994 г. населением республики Карелия избрано 34 депутата Палаты представителей и 22 депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия.

В соответствии со ст. 53 Конституции Республики Карелия Законодательное Собрание Республики Карелия являлось правомочным и объявило себя правопреемником Верховного Совета Республики Карелия.

Конституция Республики Карелия в редакции Закона от 12 февраля 2001 г. N 473-ЗРК закрепила возвращение к однопалатному парламенту.

В Конституции Республики Башкортостан со 2 марта 1994 г. по 12 декабря 2001 г. устанавливалось, что Государственное Собрание - Курултай - Республики Башкортостан является высшим представительным и единственным законодательным органом Республики и состоит их двух палат - Палаты представителей и Законодательной палаты.

Республика Саха (Якутия) с 1994 г. по 2002 г. имела двухпалатный парламент: Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) состояло из двух палат - Палаты Республики и Палаты представителей.

Тем не менее некоторые субъекты Федерации использовали бикамерализм при построении своих парламентов. Например, в Конституции Республики Тыва, принятой на референдуме Республики Тыва 6 мая 2001 г., указано, что Великий Хурал Республики Тыва - постоянно действующий и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти Республики. Великий Хурал состоит из двух палат - Палаты представителей и Законодательной палаты. Палата представителей состоит из 130 депутатов, Законодательная палата - из 32 депутатов. Депутаты Палаты представителей и 16 депутатов Законодательной палаты избираются по одномандатным избирательным округам. 16 депутатов Законодательной палаты избираются по республиканскому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками.

В 2000 г. Республика Адыгея ввела у себя бикамерализм: Конституция Республики Адыгея в редакции Конституционного закона от 12 ноября 2000 г. N 205 (ст. 64) установила, что Государственный Совет (Хасэ) Республики Адыгея является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Республики. Хасэ Республики Адыгея состоит из двух палат - Совета представителей и Совета Республики.

Совет представителей состоит из двадцати семи депутатов, представляющих интересы равноправных административно-территориальных единиц Республики (города Майкоп и Адыгейск, районы Республики Адыгея), избираемых по трехмандатным избирательным округам по три представителя от каждого города республиканского значения, района Республики Адыгея на основе прямого избирательного права при тайном голосовании.

Совет Республики состоит из двадцати семи депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам с примерно равным количеством избирателей на основе прямого избирательного права при тайном голосовании.

Единственным субъектом Федерации, работающим с момента первоначальной реструктуризации органов власти на принципах бикамерализма, является Свердловская область: Законодательное Собрание является законодательным органом Свердловской области и состоит из двух палат: Областной Думы и Палаты представителей.

С соответствии со ст. 32 Устава Свердловской области в первоначальной редакции от 25 ноября 1994 г. Областная Дума состояла из 28 депутатов, избираемых сроком на четыре года при переизбрании каждые два года половины своих депутатов. Палата представителей состояла из 21 депутата, избираемых сроком на два года.

15 апреля 1999 г. в Устав Свердловской области были внесены изменения, в соответствии с которыми депутаты Палаты представителей избирались сроком на четыре года. Двухпалатный парламент действует в Свердловской области и поныне.

Следует указать на некоторые перспективы распространения бикамеральных парламентов субъектов Федерации.

Устав Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (в ред. от 30 декабря 2003 г.) (ст. 17) закрепляет некоторое образование внутри парламента субъекта: "Избранные по единому многомандатному избирательному округу депутаты Думы составляют Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера, ее председатель является заместителем Председателя Думы".

Законопроекты, непосредственно затрагивающие права и интересы коренных малочисленных народов Севера, подлежат предварительному рассмотрению на заседании Ассамблеи. Компетенция, порядок образования и деятельности Ассамблеи представителей коренных малочисленных народов Севера определяются Законом автономного округа о Думе автономного округа от 4 апреля 2005 г. Законом регулируется деятельность Ассамблеи в следующих рамках: Ассамблея имеет право:

а) проводить обмен мнениями по вопросам, рассматриваемым Думой;

б) вносить на рассмотрение Думы альтернативные законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов в порядке, предусмотренном Регламентом Думы;

в) выступать с обращениями и вопросами;

г) требовать по вопросам повестки дня заседания Думы предоставления слова депутатам Думы, входящим в состав Ассамблеи;

д) после прекращения прений настаивать в установленном Регламентом Думы порядке на предоставлении слова депутатам Думы, входящим в состав Ассамблеи;

е) пользоваться иными правами, предусмотренными федеральным законодательством и законодательством Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Регламентом Думы предусмотрены и полномочия Ассамблеи по участию в работе Думы.

Учитывая, что федеральный законодатель в 2004 г.*(3) убрал из Федерального закона от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"*(4) возможность устанавливать квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления, многонациональным субъектам можно использовать бикамерализм для наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. Некоторые шаги для этого сделаны, например, в Федеральном законе от 7 февраля 2003 г. "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации"*(5).

Помимо представительства интересов малочисленных народов бикамерализм в России может быть использован в бывших сложносоставных субъектах, ныне прошедших и проходящих процедуру укрупнения. Например, в Меморандуме "Об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" указывается, что законодательный (представительный) орган Области формируется согласованным сторонами способом, гарантирующим обеспечение соблюдения представительства населения Коми-Пермяцкого округа в законодательном (представительном) органе области с учетом особого статуса округа. А поскольку согласно Федеральному конституционному закону от 25 марта 2004 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"*(6) Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации, бикамеральный парламент Пермского Края - возможность выполнения и Договора*(7), и Меморандума, и ФКЗ.

Объединение Красноярского края, Таймыра и Эвенкии (референдум 17 апреля 2005 г.) может послужить введению бикамерализма в этом новом субъекте Федерации, Предложение о соединении Иркутской области, Республики Бурятия, Усть-Ордынского округа, а в дальнейшем Читинской области и Агинского округа в единый субъект Федерации*(8), объединение Камчатской области и Корякского автономного округа (новый субъект предположительно назовут Камчатской областью), Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом и многие иные инициативы по объединению субъектов в будущем - сфера развития бикамерализма в субъектах Федерации.

О.М. Медвецкий,

подполковник юстиции запаса

"Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. - 1995. - N 16. - Ст. 1451.

*(2) СЗ РФ. - 1999. - N 42. - Ст. 5005; 2003. - N 27. - Ст. 2709; 2005. - N 1 (часть 1). - Ст. 17.

*(3) СЗ РФ. - 2004. - N 35. - Ст. 3607.

*(4) СЗ РФ. - 1999. - N 18. - Ст. 2208; 2004. - N 35. - Ст. 3607.

*(5) СЗ РФ. - 2003. - N 6. - Ст. 504.

*(6) СЗ РФ. - 2004. - N 13. - Ст. 1110.

*(7) Российская газета. - 2003. - N 61.

*(8) Российская газета. - 2004. - 21 апреля.