Финансово-бюджетное обеспечение исполнения субъектами Российской Федерации собственных полномочий (Е.В. Кулешов, "Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2005 г.)

Финансово-бюджетное обеспечение исполнения субъектами Российской
Федерации собственных полномочий

Исполнение субъектами Федерации своих полномочий требует четкого финансового планирования доходов и расходов. Для обеспечения такого планирования может использоваться множество инструментов, однако основным из них является формирование и исполнение бюджета субъекта Федерации. Право на самостоятельный бюджет предусматривалось еще советскими конституциями, но тогда оно относилось только к автономным республикам*(1). Конституция РФ 1993 г. обошла этот вопрос своим вниманием. Лишь Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ "закрепил право субъектов Федерации на самостоятельный бюджет (ст. 26.13).

Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) предусматривает, что бюджеты субъектов Федерации входят в бюджетную систему РФ (ст. 10)*(2).

Бюджет субъекта Федерации или региональный бюджет - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Федерации. При этом использование органами государственной власти субъектов Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения своих расходных обязательств субъектов не допускается, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ (ст. 15).

Понятие "бюджет" традиционно рассматривается в нескольких значениях. Бюджет как экономическая категория представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств и местных фондов денежных средств, необходимых Российской Федерации, ее субъектам и местному самоуправлению для выполнения своих задач и функций. По своему материальному содержанию бюджет - это централизованный фонд денежных средств Российской Федерации, ее субъекта или местного самоуправления. Как правовая категория бюджет - это основной финансовый план России, субъектов Федерации или местного самоуправления, роспись доходов и расходов, облеченная в форму закона.

Рассмотрим бюджет в двух значениях - как инструмент финансового планирования (с этой точки зрения он представляет собой роспись доходов и расходов конкретного субъекта Федерации) и как документ, имеющий строгую форму и принимаемый в соответствии с четким порядком, предусмотренным нормативными правовыми актами РФ и субъектов Федерации. Кроме того, сам бюджет принимается в форме закона субъекта Федерации.

Поскольку бюджеты субъектов Федерации входят в бюджетную систему Российской Федерации, на них распространяются принципы бюджетной системы. Рассмотрим, как эти принципы реализуются применительно к бюджетам субъектов Федерации.

Прежде всего необходимо назвать принцип единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ), означающий единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений. Кроме того, для построения бюджета субъекта Федерации важны еще несколько принципов, перечисленных в Бюджетном кодексе РФ.

Так, принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней (ст. 30) означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. Именно этот принцип должен лежать в основе разграничения предметов ведения, полномочий и финансовых средств. Фактически он призван создать систему, при которой отнесение каких-либо полномочий на региональный уровень должно обязательно сопровождаться определением объема необходимых для реализации этих полномочий расходов и передачей субъектам Федерации необходимых для этого определенных источников дохода. Исходя из характера передаваемых полномочий, передача источника доходов должна носить постоянный или временный характер. В противном случае реализация полномочий будет существенно затруднена или невозможна.

Данный принцип дополняется еще одним - принципом сбалансированности бюджета, который означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита (ст. 33). Тесно взаимосвязан с перечисленными принцип общего (совокупного) покрытия расходов, предусматривающий, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита (ст. 35).

Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31)имеет разнообразные проявления. Он означает:

- право и обязанность органов государственной власти самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- право и обязанность органов государственной власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

- право органов государственной власти устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты субъектов Федерации;

- право органов государственной власти в соответствии с Бюджетным кодексом РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

- недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти за счет средств бюджетов других уровней;

- недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

- недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного их исполнения.

Таким образом, на федеральном уровне закрепляются определенные рамки формирования и расходования средств бюджетов субъектов Федерации, а вне этих норм субъекты Федерации самостоятельны.

Следующий принцип бюджетной системы - принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации (ст. 31.1). Он означает, что определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов их бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов осуществляется в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом. Таким образом, Бюджетный кодекс фактически запретил перераспределение, например, доходов между федеральным бюджетом и бюджетами отдельных субъектов Федерации иным образом, нежели установлено Кодексом, с тем чтобы снизить или, наоборот, увеличить объем поступлений в конкретный региональный бюджет.

Это положение усиливается нормой ст. 31.1, закрепляющей, что договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.

Еще один принцип - полноты отражения доходов и расходов бюджетов (ст. 32) - означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Важным для бюджетов любого уровня является принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34).

Следует также упомянуть принцип достоверности бюджета. Он обусловливает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37).

Принцип гласности (ст. 36) означает:

- обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти;

- обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38) предусматривает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Итак, бюджет представляет собой роспись доходов и расходов. Соответственно для составления бюджета необходимо определить, какие доходы могут быть получены в рассматриваемом финансовом году, и на какие расходы они могут быть направлены.

Доходы бюджета субъекта Федерации - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 6 БК РФ).

В статье 41 БК РФ закрепляет, что доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.

К налоговым доходам бюджетов субъектов Федерации относятся предусмотренные Налоговым кодексом РФ (далее - НК РФ) региональные налоги, а также отчисления от федеральных налогов, зачисляемые в региональный бюджет. Налоговые доходы формируют подавляющее большинство доходов бюджетов субъектов Федерации.

Прежде всего налоговые доходы бюджетов формируются за счет региональных налогов. К ним относятся (ст. 14 НК РФ*(3)):

1) налог на имущество организаций;

2) налог на игорный бизнес;

3) транспортный налог.

Кроме того, в бюджеты субъектов Федерации подлежат зачислению налоговые доходы от некоторых федеральных налогов и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (п. 2 ст. 56 БК РФ).

К неналоговым доходам бюджетов субъектов Федерации относятся:

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти субъектов Федерации после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъектам Федерации, и иные суммы принудительного изъятия;

- иные неналоговые доходы.

К безвозмездным и безвозвратным относятся перечисления в виде:

- финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий;

- субвенций из Федерального фонда компенсаций;

- иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов;

- безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.

Существенную роль в формировании бюджетов большинства субъектов Федерации играют межбюджетные трансферты. Дело в том, что система бюджетного федерализма, которая, как презюмируется, существует в России, может нормально работать только при условии наличия финансовых ресурсов у органов власти каждого уровня для осуществления их полномочий. Между тем собственных источников доходов большинству субъектов Федерации недостаточно.

Субъектам Федерации предоставляются (ст. 129 БК РФ):

- финансовая помощь, в том числе дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации и иные дотации и субсидии;

- субвенции из Федерального фонда компенсаций;

- иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;

- бюджетные кредиты.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Федерации бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах. Они необходимы для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и гарантирования минимального уровня исполнения ими своих полномочий. Одна из важнейших задач бюджетной деятельности федеративного государства заключается в установлении баланса финансового соотношения между целым (РФ) и его частями (субъектами Федерации).

Важным фактором стабилизации бюджетов субъектов Федерации является Федеральный фонд финансовой их поддержки, который образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и распределяется между ними в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ.

Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации и распределение дотаций на очередной финансовый год утверждается при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Например, в 2005 г. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации на 2005 г. составил 189 875 736,0 тыс. руб.*(4) Дотации из него получали 67 субъектов (приложение 13 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2005 год").

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации предоставляются субъектам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

В целях предоставления бюджетам субъектов Федерации субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами фондов муниципального развития в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд регионального развития (ст. 132 БК РФ).

Объем Федерального фонда регионального развития и распределение его средств между субъектами Федерации (группами субъектов Федерации) утверждаются при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В 2005 г. этот Фонд составил 2 504 000,0 тыс. руб. (ст. 48 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год)". Субсидии из него предоставлялись 33 субъектам Федерации (приложение 24 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2005 год)".

В целях предоставления бюджетам субъектов Федерации субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ст. 132 БК РФ).

В 2005 г. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов составил 22 997 732,0 тыс. руб. (ст. 40 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год)".

Средства Фонда направлялись на:

1) предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, в том числе гражданам, работающим и проживающим в сельской местности, в соответствии с решениями законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации;

2) обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

3) осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла;

4) выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей.

В случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ, бюджетам субъектов Федерации могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из федерального бюджета.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов Федерации, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета (ст. 133 БК РФ).

Общий объем Федерального фонда компенсаций и его распределение по видам расходных обязательств, а также распределение субвенций из Федерального фонда компенсаций между субъектами Федерации утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между всеми субъектами Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в субъектах Федерации. В 2005 г. Федеральный фонд компенсаций составил 33 386 202,0 тыс. руб. (ст. 47 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год").

Средства Фонда направлялись на:

1) субвенции бюджетам субъектов Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

2) субвенции бюджетам субъектов Федерации на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;

3) субвенции бюджетам субъектов Федерации на реализацию Закона РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-I "О донорстве крови и ее компонентов".

Бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года в объеме, утвержденном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 134 БК РФ).

Бюджетные кредиты предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих органов государственной власти субъектов Федерации перед федеральным бюджетом.

Использование бюджетных кредитов, полученных бюджетами субъектов Федерации, для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.

Столь короткий срок кредитов вынуждает субъектов Федерации получать их только на самые неотложные нужды. В 2005 г. бюджетные кредиты бюджетам субъектов Федерации могли предоставляться из федерального бюджета на срок, не выходящий за пределы 2005 г., на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Федерации, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий (ст. 51 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год").

При этом плата за пользование бюджетными кредитами на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Федерации, взималась в размере одной четвертой ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита*(5), а при покрытии расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, - по ставке 0 процентов.

В случае если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленный срок, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации.

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, для которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 50%, в течение трех финансовых лет начиная с очередного финансового года предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Федерации.

При несоблюдении органами государственной власти субъектов Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством, Министерство финансов РФ вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) соответствующим субъектам.

Говоря о бюджете, нельзя не сказать о еще одной его важной составляющей - расходах.

Формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 65 БК РФ).

Иными словами, отталкиваясь от объема полномочий субъектов Федерации, ежегодно должны рассчитываться расходы их бюджетов.

Надо отметить, что расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные расходы. Подробная группировка расходов устанавливается экономической классификацией расходов *(6).

Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность (ст. 67 БК РФ). Она включает:

- статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой;

- средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам;

- расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством;

- расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности субъектов Федерации;

- другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Текущие расходы бюджетов - часть расходов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ (ст. 68 БК РФ).

Направления расходования бюджетных средств могут быть различны. Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах (ст. 69 БК РФ):

- ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

- средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным контрактам;

- трансфертов населению;

- ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

- ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

- бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);

- субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

- инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

- межбюджетных трансфертов;

- средств на обслуживание долговых обязательств.

В процессе формирования бюджета органы государственной власти субъекта Федерации должны осуществлять распределение имеющихся у них средств таким образом, чтобы полностью покрывать свои расходные обязательства. Расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности субъекта Федерации предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства своего бюджета (ст. 6 БК РФ).

Расходные обязательства субъекта Федерации возникают в результате (ст. 85 БК РФ):

1) принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, а также заключения субъектом Федерации или от его имени договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Федерации;

2) принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, а также заключения субъектом Федерации или от его имени договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам совместного ведения;

3) принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, предусматривающих предоставление из его бюджета межбюджетных трансфертов, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации;

4) принятия нормативных правовых актов субъекта Федерации при осуществлении его органами государственной власти полномочий, которые подлежат финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета.

Расходные обязательства субъекта Федерации, указанные в п. 1-3, устанавливаются органами государственной власти субъекта Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита его бюджета. В случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность территориальных государственных внебюджетных фондов, и (или) принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации, расходные обязательства субъекта Федерации могут исполняться за счет средств соответствующих территориальных государственных внебюджетных фондов.

Расходные обязательства субъекта Федерации по предоставлению субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации исполняются путем предоставления местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций.

Расходные обязательства субъекта Федерации, указанные в п. 4, устанавливаются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ и исполняются за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций, предоставляемых бюджетам субъектов Федерации.

Органы государственной власти субъекта Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Органы государственной власти субъекта Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Федерации федеральными законами, законами субъекта Федерации, только при наличии соответствующих средств его бюджета (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

В случае если расходы бюджета субъекта Федерации превышают его доходы, возникает дефицит бюджета. Эта ситуация достаточно характерна для субъектов Федерации. Однако текущие расходы бюджета субъекта Федерации, утвержденные законом о бюджете субъекта Федерации, не могут превышать объем доходов бюджета субъекта Федерации. Таким образом, дефицит бюджета может возникать только в части финансирования капитальных расходов.

Размер дефицита бюджета субъекта Федерации, утвержденный его законом о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта Федерации без учета финансовой помощи из федерального бюджета (ст. 92 БК РФ).

В случае утверждения законом субъекта Федерации о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета может превышать установленное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта Федерации могут быть внутренние источники в следующих формах (ст. 95 БК РФ):

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Федерации;

- бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

- кредиты, полученные от кредитных организаций;

- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Федерации;

- изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Федерации.

Если рассматривать бюджет во втором значении - как документ, необходимо отметить, что Бюджетный кодекс РФ содержит подробное описание действий по составлению и утверждению бюджетов, отличающееся от порядка принятия обычных законов.

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития субъектов Федерации и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти субъектов осуществляют разработку проектов бюджетов.

Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива органов исполнительной власти субъектов Федерации, а непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют их финансовые органы.

В целях составления проекта бюджета на очередной финансовый год должны быть подготовлены следующие документы и материалы:

- прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год;

- основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

- прогноз сводного финансового баланса на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:

- прогноз консолидированного бюджета на очередной финансовый год;

- адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

- план развития государственного или муниципального сектора экономики;

- структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

- оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

- оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;

- другие документы и материалы.

Прогноз социально-экономического развития разрабатывается на основе данных социально-экономического развития за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета.

Изменение прогноза социально-экономического развития в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета. Кроме того, для составления проекта бюджета необходим еще один документ, который законодательно не утверждается, - перспективный финансовый план. Он формируется одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития субъекта Федерации и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Кроме того, составляется баланс финансовых ресурсов, который представляет собой баланс всех доходов и расходов субъектов Федерации.

В проекте закона о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета. К ним относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются:

- объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году;

- уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).

Порядок составления и утверждения бюджета субъекта Федерации определяется его уставом и законом. В большинстве субъектов Федерации порядок принятия бюджетов регулируется специальным законом.

Например, Закон Тюменской области от 12 октября 2001 г. N 426 "О бюджетном процессе в Тюменской области" устанавливает, что работа по составлению проекта областного бюджета на очередной финансовый год начинается не позднее чем за девять месяцев до начала очередного финансового года. Внесение проекта закона об областном бюджете на рассмотрение Тюменской областной Думы осуществляется Губернатором области в двухнедельный срок после принятия Государственной Думой России проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении. Областная Дума рассматривает проект закона об областном бюджете в трех чтениях.

Иной порядок принятия бюджета установлен в Ханты-Мансийском автономном округе. Решение о начале работы над составлением проекта бюджета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принимает Губернатор автономного округа не позднее чем за семь месяцев до начала очередного финансового года. До рассмотрения проекта закона автономного округа о его бюджете на очередной финансовый год в первом чтении проводятся депутатские слушания. Проект закона автономного округа о его бюджете на очередной финансовый год рассматривается Думой округа не менее чем в двух чтениях.

В Ямало-Ненецком автономном округе решение о начале работы над составлением проекта окружного бюджета принимает Администрация автономного округа путем издания постановления не позднее чем за восемь месяцев до начала очередного финансового года. Проект закона автономного округа об окружном бюджете на очередной финансовый год вносится в Государственную думу автономного округа губернатором автономного округа не позднее 30 октября текущего года. Государственная Дума автономного округа рассматривает проект закона в трех чтениях.

Е.В. Кулешов,

кандидат юридических наук

"Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СУ РСФСР. - 1925. - N 30. - Ст. 218; 1937. - N 2; Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1978. - N 29. - Ст. 407.

*(2) СЗ РФ. - 1998. - N 31. - Ст. 3823; 2000. - N 32. - Ст. 3339; 2002. - N 22. - Ст. 2026; N 28. - Ст. 2790; 2003. - N 28. - Ст. 2892; N 50. - Ст. 4844; N 52 (часть 1). - Ст. 5036; 2004. - N 34. - Ст. 3526, 3535; N 52 (часть 2). - Ст. 5278; 2005. - N 1 (часть 1). - Ст. 8, 21; N 19. - Ст. 1756.

*(3) СЗ РФ. - 1998. - N 31. - Ст. 3824; 1999. - N 28. - Ст. 3487; 2003. - N 22. - Ст. 2066; N 27. - Ст. 2700; 2004. - N 27. - Ст. 2711; N 31. - Ст. 3231; N 45.- Ст. 4377; 2005. - N 27. - Ст. 2717.

*(4) СЗ РФ. - 2004. - N 52 (часть 1). - Ст. 5277; 2005. - N 28. - Ст. 2813.

*(5) Вестник Банка России. - 2004. - N 34.

*(6) СЗ РФ. - 1996. - N 34. - Ст. 4030; 1998. - N 10. - Ст. 1144; N 13. - Ст. 1462; 2000. - N 32. - Ст. 3338; 2001. - N 33 (часть 2). - Ст. 3437; 2002. - N 19. - Ст. 1796; 2003. - N 19. - Ст. 1751; 2004. - N 22. - Ст. 2095; 2004. - N 27. - Ст. 2711; N 52 (часть 2). - Ст. 5278.