Роль права в обеспечении интересов в федерации (А.В. Павлушкин, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2005 г.)

Роль права в обеспечении интересов в федерации

Практически любое федеративное государство на определенном этапе своего развития стоит перед решением ряда насущных вопросов. Среди них - как обеспечить интересы федерации в целом, при этом не ущемляя прав ее отдельных составляющих - субъектов федерации? Каким образом не допустить чрезмерной децентрализации и тем самым распада федеративного государства? Как при этом, наоборот, не прийти к излишней централизации властных полномочий и тем самым к превращению федерации в фактически унитарное государство?

Для Российской Федерации в силу значительной неоднородности ее населения и территории такие вопросы получают особое значение. Конституция Российской Федерации и тем более реальное положение вещей дают основания считать, что сами субъекты Федерации разнообразны. Они отличаются не только по конституционным наименованиям (республики, края, области и др.), но и по своему сложившемуся фактическому правовому статусу. Кроме того, различно их экономическое положение, политические, социальные и национальные проблемы, традиции. Немаловажное значение имеет и исторический фактор. И именно посредством правовых норм возможно закрепить приемлемый как для Российской Федерации, так и ее субъектов баланс интересов и тем самым решить указанные выше вопросы.

Одним из способов правового обеспечения учета интересов Российской Федерации и ее субъектов является четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации указан перечень актов, которыми осуществляется такое разграничение в нашем государстве: Конституция, Федеративный договор, а также иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Как видно из данного перечня, федеральные законы в нем не указаны. Однако в настоящее время очевидна тенденция по разграничению полномочий именно федеральными законами. Это было признано Конституционным Судом Российской Федерации соответствующим Конституции Российской Федерации в постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации.

Длительное время учет интересов Федерации и ее субъектов в вопросах разграничения полномочий обеспечивался путем заключения договоров между Российской Федерацией и ее отдельными субъектами. Всего было заключено 42 договора. Первоначально договоры заключались в основном с республиками, которым этими договорами предоставлялся весьма значительный объем полномочий по сравнению с другими субъектами Российской Федерации. Это надолго дискредитировало саму идею заключения договоров. Но полностью отказываться от заключения договоров все же не стоит, поскольку в них можно в максимальной степени учесть экономические, географические и иные особенности отдельных субъектов Российской Федерации. В настоящее время порядок заключения договоров о разграничении полномочий определен в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Сейчас уже практически готовы к подписанию договоры с Республикой Татарстан и Чеченской Республикой (только эти субъекты Федерации в 1992 г. не подписали Федеративный договор). Конечно же, это должны быть совершенно иные договоры, полностью соответствующие Конституции.

Немаловажен учет интересов Федерации и ее субъектов при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит также и законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы предоставляет законодательным органам субъектов Федерации возможность самостоятельно участвовать в законотворческой деятельности на федеральном уровне. Однако, хотя представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации весьма активно пользуются правом законодательной инициативы, количество принятых по их предложению федеральных законов составляет всего лишь несколько процентов от их общего числа.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплен порядок участия органов государственной власти субъекта Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Такие проекты федеральных законов согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления является установление такого разграничения полномочий между уровнями публичной власти, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них. Это позволяет говорить о следующей конструкции взаимоотношений всех уровней публичной власти. Вопросы, имеющие общефедеральное значение, естественно, должны решаться федеральными органами власти. Вопросы, которые непосредственно касаются гражданина в его повседневной жизни, должны решаться местной (муниципальной) властью, которая является ближайшим уровнем публичной власти к гражданину. Это позволит и осуществлять действенный контроль граждан за предоставлением им публичных услуг.

И лишь те вопросы, которые требуют на межмуниципальном уровне концентрации сил и ресурсов (включая финансовые), должны решаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В первую очередь - это вопросы социальной политики, оказания мер социальной помощи отдельным категориям граждан, проживающих в соответствующих субъектах Российской Федерации. Это относится также и к координации деятельности муниципальных образований и осуществления межмуниципальных программ в ряде сфер (например, в области физической культуры и спорта). Иными словами - вопросы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации находятся в той сфере, где нет необходимости ежедневно опекать гражданина.

Однако такое разграничение полномочий между уровнями публичной власти привело к тому, что полномочия субъектов Российской Федерации по предметам их совместного ведения с Федерацией были несколько сужены. Данные полномочия исчерпывающим образом теперь закреплены в ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Это вызывало нередко справедливую критику со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако, на наш взгляд, именно за последний год был несколько скорректирован вектор преобразований в сфере федеративных отношений и местного самоуправления. Приведем два, на наш взгляд, характерных примера.

Первый пример - законодательное изменение порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Как известно, ранее в федеральном законодательстве было предусмотрено, что во всех субъектах Федерации высшее должностное лицо избиралось гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Исключение было сделано только для Республики Дагестан, где высшее должностное лицо избиралось специально созываемым собранием представителей.

В 2004 г. по инициативе Президента Российской Федерации этот порядок был изменен. В настоящее время гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица по представлению Президента Российской Федерации законодательным органом субъекта Федерации. Данную формулировку можно рассматривать как назначение на должность высшего должностного лица законодательным органом субъекта Федерации по представлению Президента. Это соответствует формулировкам, используемым в Конституции Российской Федерации при регламентации процедур назначения на должность палатами Федерального Собрания Председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и ряда других должностных лиц по представлению Президента (ст. 83, 102, 103 Конституции Российской Федерации). Кроме того, возникает вопрос, насколько новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации соответствует постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. В этом постановлении Конституционным Судом были высказаны правовые позиции, согласно которым из положений Конституции Российской Федерации вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. В случае же избрания высшего должностного лица Законодательным Собранием последнее превращается в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Очевидно, что окончательную точку в решении данного вопроса может поставить именно Конституционный Суд Российской Федерации. На рассмотрении Конституционного Суда уже находится запрос о конституционности этого порядка и уже в ближайшее время он выскажет свое мнение по этому вопросу.

Уже сейчас федеральными органами государственной власти вносятся определенные коррективы по изменению порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Президентом Российской Федерации внесен в Государственную Думу законопроект, направленный на повышение роли политических партий в формировании органов государственной власти субъектов Федерации, посредством инициирования рассмотрения в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации предложения Президенту о кандидатуре высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Новая модель наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за реализацию единой федеральной политики в регионах.

В связи с этим целесообразно обеспечить развитие федерального законодательства в направлении расширения круга полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Правительством Российской Федерации уже подготовлены поправки в более чем 40 отраслевых федеральных законов по расширению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

По нашему мнению, здесь можно идти значительно дальше. Поскольку высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации теперь несет практически полную ответственность за положение дел в субъекте Федерации, то возможна и передача практически всех территориальных органов федеральной исполнительной власти в ведение субъектов Российской Федерации. За исключением, возможно, территориальных органов Министерства иностранных дел, Федеральной службы безопасности и некоторых других. При этом необходимо усиление контроля за деятельностью таких органов со стороны законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и структур гражданского общества в соответствующих субъектах.

Федеративная природа российского государства предусматривает, что органам государственной власти субъектов Федерации должно быть предоставлено право принимать участие в назначении представителей федеральных структур на своей территории. Это находит свое подтверждение в Конституции Российской Федерации и ряде федеральных законов. Сейчас в федеральном законодательстве предусматривается согласование назначения руководителей территориальных органов федеральной исполнительной власти в основном с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Изменение порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации привело к еще более широкому участию данного лица в формировании территориальных органов федеральной исполнительной власти на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Например, Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В этом Указе также установлено, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти проводят согласование кандидатуры с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Однако при назначении должностных лиц исполнительной власти должно учитываться и мнение законодательного органа субъекта Российской Федерации, поскольку такая кандидатура будет обсуждаться коллегиально, в открытом и гласном порядке. Такая возможность уже предусмотрена федеральным законодательством. Так, в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 24) установлено, что представительный орган может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Это положение было признано Конституционным Судом Российской Федерации соответствующим Конституции Российской Федерации в постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П.

Второй пример - муниципальная реформа. В начале ее проведения органы государственной власти субъектов Российской Федерации во многом оказались от нее отстранены и их полномочия в сфере местного самоуправления были значительно ограничены. Хотя Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был предусмотрен достаточно большой переходный срок (более двух лет), не все субъекты Российской Федерации оказались готовы к его вступлению в силу в полном объеме с 2006 г.

Поэтому был принят Федеральный закон от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ "О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах".

Данным федеральным законом внесены изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который теперь в полном объеме вступает в силу с 1 января 2009 г. До этого срока устанавливается переходный период. В переходный период законом субъекта Российской Федерации определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений. Принятие указанных законов субъектов Российской Федерации осуществляется до 1 января 2006 г. С 1 января 2006 г. до окончания переходного периода указанные законы субъектов Российской Федерации принимаются не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года и не могут быть изменены в течение финансового года.

Таким образом, субъектам Российской Федерации до 1 января 2006 г. необходимо решить вопрос о законодательном определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период. При этом может быть предусмотрено решение вопросов местного значения низового звена местного самоуправления (вновь образованных поселений) органами местного самоуправления муниципальных районов.

Естественно, здесь возникает и достаточно много вопросов. Например, уже избраны десятки тысяч депутатов, сформированы органы местного самоуправления вновь образованных поселений. Может случиться так, что они останутся без существенных полномочий. Положительным фактом здесь является то, что большинство субъектов Российской Федерации заявили о своей готовности в полном объеме начать муниципальную реформу с 1 января 2006 г.

А.В. Павлушкин,

ведущий научный сотрудник отдела

конституционного права ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2005 г.