Техническое законодательство - новая отрасль? (Ю.А. Тихомиров, "Право и экономика", N 2, февраль 2006 г.)

Техническое законодательство - новая отрасль?

Долгое время классическая доктрина права не допускала включения в юриспруденцию технических норм, то теперь ситуация меняется: логика общественного прогресса ведет к смене представлений о правовой системе и к переменам внутри этой системы. Многие сферы жизни человека связаны с техническими и технологическими правилами эксплуатации машин и механизмов, обеспечения безопасности разных участков деятельности, охраны здоровья и жизни населения. Роль этих механизмов становится особенно значимой в условиях нарастающей технико-экономической, информационной и иной интеграции государств, когда степень общности в процессах является фактором предотвращения не только национальных, но и глобальных природных и техногенных катастроф. "Самозащита" человечества от порожденного им "демона" прогресса включает в себя эффективные юридические средства.

Новый предмет правового регулирования

Пришло время изменить коренным образом подходы и оценки технического регулирования и дать ему место в общем механизме правового регулирования. Признание этой тенденции в прошлое десятилетие выражалось в разработке и утверждении ГОСТов, СНиПов, стандартов, нормативов подзаконными актами федерального уровня, а также ведомственными и локальными актами. Принятие 27 декабря 2002 г. Федерального закона N 184-ФЗ "О техническом регулировании", благодаря которому стало возможно их официальное признание, означало наступление нового этапа существования технико-юридических норм. Законодательное оформление технических регуляторов, система нормативных понятий, принципы технического регулирования, процедуры подготовки и утверждения технических регламентов и иных регуляторов, способы контроля за их соблюдением и устранения нарушений создают правовой фундамент технического регулирования.

Сделаны первые шаги в этом направлении. Правительство РФ утвердило распоряжением от 6 ноября 2004 г. N 1421-Р "Программу разработки технических регламентов на 2004-2006 годы". Предусмотрена разработка в ближайшие 2-3 года 7 общих технических регламентов и 77 специальных технических регламентов. Уже подготовлен ряд проектов федеральных законов о технических регламентах по линии Минпромэнерго, Минздравсоцразвития, МЧС и других федеральных органов. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ активно включился в разработку теоретико-методических вопросов технического регулирования и в процедуру подготовки экспертных заключений на проекты соответствующих федеральных законов. Новизна и трудность решения проблем потребовали проведения 7 ноября 2005 г. заседания секции "Публичного права" Ученого совета Института для их обсуждения*(1).

Специалисты разрабатывают вопросы подготовки и рассмотрения технических регламентов; определяют подходы к выбору объектов технического регулирования и формирования комплекса требований к ним, по формированию предметных областей технических регламентов, методы оценки рисков и прогнозов реализации опасностей объектов народного хозяйства; анализируют уровень научно-технического развития и общественно-социальные аспекты безопасности*(2); обосновывают взгляды о формировании технического законодательства, включающего в себя упомянутый Федеральный закон, международные соглашения РФ, систему (свод) общих и специальных технических регламентов, методики расчетов, испытаний и контроля параметров (в рамках технических регламентов), совокупность стандартов; признают связь этих актов с фрагментами других разделов законодательства и с механизмами саморегулирования (в отраслевых правовых актах)*(3).

По нашему мнению, в настоящее время преждевременно говорить о техническом законодательстве. Скорее всего, можно вести речь о развитии нормативно-правового массива, в структуре которого будут появляться законодательные акты*(4). Приоритет закона будет становится все более явственным, тем более что есть норма об утрате силы технического регламента в форме указа Президента РФ или постановления Правительства РФ после издания соответствующего федерального закона о техническом регламенте.

С точки зрения системы права и системы законодательства оправдано "приписывать" технические нормы к источникам административного права, что и было нами впервые сделано*(5). В перспективе сформируется отрасль технического законодательства как подотрасль административного законодательства. Ее нормы должны отражать содержание п. "ж", "з" и "и" ст. 71 и п. "д", "з", "к" ст. 72 Конституции РФ. В ней займут свое место соответствующие нормы отраслевых законов (об окружающей среде, о труде и т.д.), нормы КоАП в части ответственности за нарушения правил пользования топливом и энергией, устройства установок (ст. 9.11), порядка строительства объектов (ст. 9.5), требований нормативных документов в области строительства (ст. 9.4), правил эксплуатации машин и оборудования (ст. 9.3) и др. Должны появиться новые законы о стандартизации, аккредитации, сертификации и др.

Все более заметный удельный вес будут занимать нормы международно-правовых соглашений РФ. Опыт правотворчества ЕС в этой области свидетельствует о наличии в директивах общих норм и приложений с набором специальных правил. Подобная унификация норм служит средством сближения национальных законодательств.

Применение других правовых форм об утверждении технических регламентов должно основываться на процедурах подготовки и принятия соответствующих правовых актов. Для указов Президента РФ - это нормы Конституции РФ и правила подготовки указов и распоряжений, для Правительства РФ - Федеральный конституционный закон 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и Регламент Аппарата Правительства РФ, для международных договоров - Федеральный закон от 15 июня 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Причем и в этих случаях вполне оправдано введение технических регламентов с помощью акта, имеющего нормативно-распорядительную и "порученческую" часть, а также введение технических регламентов путем их отдельного опубликования в рамках этого акта. Думается, основанием для таких выводов служат нормы, содержащиеся в п. 1 ст. 10 Федерального закона "О техническом регулировании", устанавливающие право Президента РФ издать технический регламент без его публичного обсуждения, и в п. 3 ст. 10 - о праве Правительства РФ издать постановление о техническом регламенте.

Технические нормы

Примечательно, что техническое регулирование с юридической точки зрения может быть императивным и добровольным. В первом значении имеются в виду:

а) минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность процессов производства, продукции и т.п.;

б) обязательность требований и их прямое действие;

в) исчерпывающий перечень продукции, процессов производства и правила их идентификации;

г) оценка соответствия техническим регуляторам в форме государственного контроля (надзора), аккредитации, испытаний и т.д.

Важным ограничением служит принцип о недопустимости использования технических регламентов как препятствия к осуществлению предпринимательской деятельность сверх их нормативных целей.

В нашей стране действуют общие технические регламенты и специальные технические регламенты. Обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяются совокупностью требований общих и специальных технических регламентов.

Требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Общие технические регламенты принимаются по вопросам:

безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования;

безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прибегающих к ним территорий;

пожарной безопасности;

биологической безопасности;

электромагнитной совместимости;

экологической безопасности;

ядерной и радиационной безопасности.

Требованиями специального технического регламента учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых цели, определенные Федеральным законом "О техническом регулировании" для принятия технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов.

Еще один способ технического регулирования - стандартизация. Стандартизация осуществляется в соответствии с принципами:

добровольного применения стандартов;

максимального учета при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц;

применения международного стандарта как основы разработки национального стандарта;

недопустимости создания препятствий производству и обращению продукции, выполнению работ и оказанию услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей, указанных в ст. 11 Федерального закона "О техническом регулировании".

К документам в области стандартизации, используемым на территории РФ, относятся: национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организаций.

Технические нормы разнообразны. В качестве примера приведем постановление Правительства РФ от 12 октября 2005 г. N 609 "Об утверждении специального технического регламента "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ", принятое в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании". Правительство РФ поручило: федеральным органам исполнительной власти обеспечить приведение своих нормативных правовых актов в соответствие со специальным техническим регламентом, утвержденным настоящим постановлением, ко дню вступления в силу указанного регламента. Специальный технический регламент вступает в силу по истечении 6 месяцев со дня официального опубликования указанного постановления.

Нормы регламента. Настоящий регламент применяется в целях защиты населения и окружающей среды от воздействия выбросов автомобильной техникой вредных (загрязняющих) веществ.

В соответствии с федеральными законами "О техническом регулировании", "О безопасности дорожного движения", "Об охране атмосферного воздуха", "О защите прав потребителей", "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" и Соглашением о принятии единообразных технических предписаний для колесных транспортных средств, предметов оборудования и частей, которые могут быть установлены и (или) использованы на колесных транспортных средствах, и об условиях взаимного признания официальных утверждений, выдаваемых на основе этих предписаний, подписанным в г. Женеве (с изм. и доп., вступившими в силу 16 октября 1995 г.), настоящий регламент устанавливает требования к выбросам вредных (загрязняющих) веществ автомобильной техникой, оборудованной двигателями внутреннего сгорания. Определены значения используемых понятий.

Объектами технического регулирования являются автомобильная техника, выпускаемая в обращение на территории РФ, и установленные на ней двигатели внутреннего сгорания в части выбросов, а также топливо для таких двигателей.

К характеристикам топлива, обеспечивающим выполнение технических требований к автомобильной технике, и установленным на ней двигателям, указанным в п. 8 настоящего регламента, предъявляются основные технические требования согласно приложению N 3.

Уровень выбросов на дату производства автомобильной техники, выпускаемой в обращение на территории РФ, не должен превышать технические нормативы, указанные в п. 8 настоящего регламента.

Соответствие автомобильной техники и установленных на ней двигателей требованиям настоящего регламента удостоверяет сообщение, касающееся официального утверждения типа транспортного средства и(или) двигателя, предусмотренное Правилами ЕЭК ООН, или сертификат соответствия, выдаваемый в порядке, установленном законодательством РФ.

Порядок подтверждения соответствия автомобильной техники и установленных на ней двигателей требованиям настоящего регламента определен Правилами ЕЭК ООН.

Срок действия сертификатов соответствия ограничивается датой вступления в силу требований к следующему экологическому классу, но не превышает 4 лет.

В случае внесения в конструкцию автомобильной техники или двигателя изменений, влияющих на выполнение технических требований, указанных в п. 8 настоящего регламента, на эту автомобильную технику или двигатели выдаются новые сертификаты соответствия.

Приложение N 1. Перечень Правил Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций, применяемых для целей специального технического регламента "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ".

Приложение N 2. Экологическая классификация автомобильной техники в зависимости от уровня выбросов вредных (загрязняющих) веществ.

Автомобильная техника подразделяется на экологические классы согласно приложению N 2. Сведения об экологическом классе вносятся в действующие на территории РФ документы, идентифицирующие автомобильную технику.

Техническими требованиями к автомобильной технике и установленным на ней двигателям внутреннего сгорания являются следующие.

Приложение N 3. Основные технические требования к характеристикам топлива для автомобильной техники.

Закон о регламенте - новое явление

Может создаться впечатление о ненужности разработки концепции проекта федерального закона об утверждении технического регламента. Но именно в концепции должны быть обоснованы цели и предмет регулирования Закона и те правовые средства, с помощью которых они могут быть достижимы. Поэтому постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" должно реализовываться строго и последовательно. Это позволит выполнить одно из императивных требований об обеспечении соответствия технических регламентов интересам национальной экономики, развитию материально-технической базы и уровню научно-технического развития.

Самый сложный вопрос: каким быть федеральному закону о техническом регламенте? Дело в том что традиционное представление о законе как акте высшей юридической силы с присущим набором правовых норм и приемов юридической техники здесь не вполне подходит. Приходится вводить в текст сложные формулы, таблицы, расчеты, которые ввиду их специфики трудно понять и оценить и госслужащим, и депутатам, и многим гражданам. Очевидно, в данной сфере приходится вести речь о новой разновидности закона, который может иметь в структурном отношении две части.

Первую "корпусную" нормативную часть закона могут составлять:

а) нормы - цели, определенные цели и предмет регулирования, и нормы-принципы;

б) нормативные понятия и термины, используемые в законе;

в) нормативные источники - федеральные законы. подзаконные акты, стандарты, международно-правовые нормативы;

г) предмет регулирования, т.е. круг отношений, основные обязательные требования к объекту регулирования, круг организаций, на деятельность которых распространяется действие технического регламента;

д) порядок и сроки введения в действие технического регламента;

е) поручение Правительству РФ вносить изменения в технический регламент при соблюдении определенных условий, т.е. делегирование полномочий на неопределенный срок.

Вторую часть закона может составить собственно технический регламент с присущими для него техническими нормами в виде "характеристик", "значений", "формул", "таблиц", "порядка расчетов". Это специфический блок, получающий законодательное признание и находящийся в другом правовом режиме использования и изменения. Думается, подобное сочетание в законе двух частей вполне допустимо для такой специфической сферы правового регулирования.

Как именовать федеральный закон? В Федеральном законе "О техническом регулировании" есть разные формулы: технический регламент принимается федеральным законом (п. 1 ст. 9); федеральный закон о техническом регламенте (п. 7, 8 ст. 9). Поскольку федеральный закон в данной сфере своеобразен по содержанию, целесообразно оформлять его следующим образом: Федеральный закон "О техническом регламенте "Нормы эксплуатации машин". Остальные официальные реквизиты традиционные (заголовок, дата принятия Государственной Думой, дата одобрения Советом Федерации, подпись Президента РФ, место и дата подписания, регистрационный номер).

Все это позволит также предусмотреть упрощенную процедуру для внесения изменений в технические регламенты. Темпы научно-технического прогресса неизбежно приведут к новым техническим и технологическим решениям, которым нужно обеспечить официальное признание и реализацию. Возможно будет ограничиться заключениями экспертных комиссий.

Весьма необычной является процедура разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента. Ее этапы определены в ст. 9 Федерального закона "О техническом регулировании", позволяя "втягивать" в круг участников многие организации.

Обсуждения регламентов проходят весьма трудно. В ноябре 2005 г. Минпромэнерго проведены общественные слушания технического регламента, разработанного специалистами НИИ питания РАМН. Регламент требует от производителей проводить обязательную государственную регистрацию продукции питания и маркировать ее. В магазины теперь не сможет попасть ни один продукт, в состав которого входят генно-модифицированные компоненты (ГМ-компоненты) и безопасность которого не подтверждена официально. Такие продукты должны в обязательном порядке пройти государственную регистрацию.

Это сложное лабораторное исследование, по результатам которого производителям будет выдано (или не выдано) свидетельство о безопасности. Свидетельства будет выдавать Роспотребнадзор, а проводить исследования - аккредитованные лаборатории с оборудованием, способным распознать трансген.

Разработчики регламента уверены в безвредности разрешенных ГМ-компонентов. Однако споры о вреде ГМ-компонентов не утихают. Многие российские и зарубежные специалисты считают, что безопасных ГМ-компонентов в природе не существует. Их вредное воздействие люди почувствуют после нескольких лет.

Споры среди специалистов также вызвала статья, посвященная обязательной маркировке товара. В проекте говорится, что специальный значок должен быть на всех продуктах, содержащих более 0,9% ГМ-компонентов. Но возникает вопрос: это суммарный лимит или на каждый ингредиент в отдельности? По словам представителя "Green Peace", во всех странах Евросоюза высчитывают проценты от каждого ингредиента. То ли повлиял авторитет Европы, то ли его представитель обладает даром убеждения, но разработчики согласились добавить в документ слова "от каждого компонента".

Разработчики законопроекта возложили на Роспотребнадзор обязанность проверять все продукты, не помеченные специальными знаками. Если инспекторы найдут ГМ-компоненты или обнаружат, что продукт не прошел государственную регистрацию, то на производителей, поставщиков, продавцов и даже поваров ресторанов будет наложен штраф. По словам некоторых участников обсуждения, специалисты Института питания создали "абсолютно пустой" законопроект, который полностью отражает интересы производителей*(6).

В целом правовые проблемы технического регулирования требуют масштабных и перспективных решений, особенно в связи с тем, что может возникнуть необходимость внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании" и регламенты палат Федерального Собрания.

Ю.А. Тихомиров,

первый заместитель директора Института

законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ, заслуженный деятель науки РФ,

доктор юридических наук, профессор, специалист

по конституционному и административному праву

"Право и экономика", N 2, февраль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Хроника опубликована в N 1 за 2006 г. журнала "Российское право".

*(2) См. подр.: Методика формирования и уточнения программы разработки технических регламентов / В.В. Буев, А.С. Белов, В.В. Грот и др. М., 2005.

*(3) См.: Техническое законодательство в Российской Федерации. Система объектов технического регулирования и технических регламентов. М., 2005.

*(4) В Институте развивается идея нормативно-правовых комплексов. См.: Концепции развития российского законодательства. М., 2004. С. 9-53.

*(5) См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. 2-е изд. М., 2005. С. 167-174.

*(6) См.: Российская газета. 18 ноября 2005 г.