Долгое время классическая доктрина права не допускала включения в юриспруденцию технических норм, то теперь ситуация меняется: логика общественного прогресса ведет к смене представлений о правовой системе и к переменам внутри этой системы. Многие сферы жизни человека связаны с техническими и технологическими правилами эксплуатации машин и механизмов, обеспечения безопасности разных участков деятельности, охраны здоровья и жизни населения. Роль этих механизмов становится особенно значимой в условиях нарастающей технико-экономической, информационной и иной интеграции государств, когда степень общности в процессах является фактором предотвращения не только национальных, но и глобальных природных и техногенных катастроф. "Самозащита" человечества от порожденного им "демона" прогресса включает в себя эффективные юридические средства.
Новый предмет правового регулирования
Пришло время изменить коренным образом подходы и оценки технического регулирования и дать ему место в общем механизме правового регулирования. Признание этой тенденции в прошлое десятилетие выражалось в разработке и утверждении ГОСТов, СНиПов, стандартов, нормативов подзаконными актами федерального уровня, а также ведомственными и локальными актами. Принятие 27 декабря 2002 г. Федерального закона N 184-ФЗ "О техническом регулировании", благодаря которому стало возможно их официальное признание, означало наступление нового этапа существования технико-юридических норм. Законодательное оформление технических регуляторов, система нормативных понятий, принципы технического регулирования, процедуры подготовки и утверждения технических регламентов и иных регуляторов, способы контроля за их соблюдением и устранения нарушений создают правовой фундамент технического регулирования.
Сделаны первые шаги в этом направлении. Правительство РФ утвердило распоряжением от 6 ноября 2004 г. N 1421-Р "Программу разработки технических регламентов на 2004-2006 годы". Предусмотрена разработка в ближайшие 2-3 года 7 общих технических регламентов и 77 специальных технических регламентов. Уже подготовлен ряд проектов федеральных законов о технических регламентах по линии Минпромэнерго, Минздравсоцразвития, МЧС и других федеральных органов. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ активно включился в разработку теоретико-методических вопросов технического регулирования и в процедуру подготовки экспертных заключений на проекты соответствующих федеральных законов. Новизна и трудность решения проблем потребовали проведения 7 ноября 2005 г. заседания секции "Публичного права" Ученого совета Института для их обсуждения*(1).
Специалисты разрабатывают вопросы подготовки и рассмотрения технических регламентов; определяют подходы к выбору объектов технического регулирования и формирования комплекса требований к ним, по формированию предметных областей технических регламентов, методы оценки рисков и прогнозов реализации опасностей объектов народного хозяйства; анализируют уровень научно-технического развития и общественно-социальные аспекты безопасности*(2); обосновывают взгляды о формировании технического законодательства, включающего в себя упомянутый Федеральный закон, международные соглашения РФ, систему (свод) общих и специальных технических регламентов, методики расчетов, испытаний и контроля параметров (в рамках технических регламентов), совокупность стандартов; признают связь этих актов с фрагментами других разделов законодательства и с механизмами саморегулирования (в отраслевых правовых актах)*(3).
По нашему мнению, в настоящее время преждевременно говорить о техническом законодательстве. Скорее всего, можно вести речь о развитии нормативно-правового массива, в структуре которого будут появляться законодательные акты*(4). Приоритет закона будет становится все более явственным, тем более что есть норма об утрате силы технического регламента в форме указа Президента РФ или постановления Правительства РФ после издания соответствующего федерального закона о техническом регламенте.
С точки зрения системы права и системы законодательства оправдано "приписывать" технические нормы к источникам административного права, что и было нами впервые сделано*(5). В перспективе сформируется отрасль технического законодательства как подотрасль административного законодательства. Ее нормы должны отражать содержание п. "ж", "з" и "и" ст. 71 и п. "д", "з", "к" ст. 72 Конституции РФ. В ней займут свое место соответствующие нормы отраслевых законов (об окружающей среде, о труде и т.д.), нормы КоАП в части ответственности за нарушения правил пользования топливом и энергией, устройства установок (ст. 9.11), порядка строительства объектов (ст. 9.5), требований нормативных документов в области строительства (ст. 9.4), правил эксплуатации машин и оборудования (ст. 9.3) и др. Должны появиться новые законы о стандартизации, аккредитации, сертификации и др.
Все более заметный удельный вес будут занимать нормы международно-правовых соглашений РФ. Опыт правотворчества ЕС в этой области свидетельствует о наличии в директивах общих норм и приложений с набором специальных правил. Подобная унификация норм служит средством сближения национальных законодательств.
Применение других правовых форм об утверждении технических регламентов должно основываться на процедурах подготовки и принятия соответствующих правовых актов. Для указов Президента РФ - это нормы Конституции РФ и правила подготовки указов и распоряжений, для Правительства РФ - Федеральный конституционный закон 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и Регламент Аппарата Правительства РФ, для международных договоров - Федеральный закон от 15 июня 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Причем и в этих случаях вполне оправдано введение технических регламентов с помощью акта, имеющего нормативно-распорядительную и "порученческую" часть, а также введение технических регламентов путем их отдельного опубликования в рамках этого акта. Думается, основанием для таких выводов служат нормы, содержащиеся в п. 1 ст. 10 Федерального закона "О техническом регулировании", устанавливающие право Президента РФ издать технический регламент без его публичного обсуждения, и в п. 3 ст. 10 - о праве Правительства РФ издать постановление о техническом регламенте.
Технические нормы
Примечательно, что техническое регулирование с юридической точки зрения может быть императивным и добровольным. В первом значении имеются в виду:
а) минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность процессов производства, продукции и т.п.;
б) обязательность требований и их прямое действие;
в) исчерпывающий перечень продукции, процессов производства и правила их идентификации;
г) оценка соответствия техническим регуляторам в форме государственного контроля (надзора), аккредитации, испытаний и т.д.
Важным ограничением служит принцип о недопустимости использования технических регламентов как препятствия к осуществлению предпринимательской деятельность сверх их нормативных целей.
В нашей стране действуют общие технические регламенты и специальные технические регламенты. Обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяются совокупностью требований общих и специальных технических регламентов.
Требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Общие технические регламенты принимаются по вопросам:
безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования;
безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прибегающих к ним территорий;
пожарной безопасности;
биологической безопасности;
электромагнитной совместимости;
экологической безопасности;
ядерной и радиационной безопасности.
Требованиями специального технического регламента учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых цели, определенные Федеральным законом "О техническом регулировании" для принятия технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов.
Еще один способ технического регулирования - стандартизация. Стандартизация осуществляется в соответствии с принципами:
добровольного применения стандартов;
максимального учета при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц;
применения международного стандарта как основы разработки национального стандарта;
недопустимости создания препятствий производству и обращению продукции, выполнению работ и оказанию услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей, указанных в ст. 11 Федерального закона "О техническом регулировании".
К документам в области стандартизации, используемым на территории РФ, относятся: национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организаций.
Технические нормы разнообразны. В качестве примера приведем постановление Правительства РФ от 12 октября 2005 г. N 609 "Об утверждении специального технического регламента "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ", принятое в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании". Правительство РФ поручило: федеральным органам исполнительной власти обеспечить приведение своих нормативных правовых актов в соответствие со специальным техническим регламентом, утвержденным настоящим постановлением, ко дню вступления в силу указанного регламента. Специальный технический регламент вступает в силу по истечении 6 месяцев со дня официального опубликования указанного постановления.
Нормы регламента. Настоящий регламент применяется в целях защиты населения и окружающей среды от воздействия выбросов автомобильной техникой вредных (загрязняющих) веществ.
В соответствии с федеральными законами "О техническом регулировании", "О безопасности дорожного движения", "Об охране атмосферного воздуха", "О защите прав потребителей", "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" и Соглашением о принятии единообразных технических предписаний для колесных транспортных средств, предметов оборудования и частей, которые могут быть установлены и (или) использованы на колесных транспортных средствах, и об условиях взаимного признания официальных утверждений, выдаваемых на основе этих предписаний, подписанным в г. Женеве (с изм. и доп., вступившими в силу 16 октября 1995 г.), настоящий регламент устанавливает требования к выбросам вредных (загрязняющих) веществ автомобильной техникой, оборудованной двигателями внутреннего сгорания. Определены значения используемых понятий.
Объектами технического регулирования являются автомобильная техника, выпускаемая в обращение на территории РФ, и установленные на ней двигатели внутреннего сгорания в части выбросов, а также топливо для таких двигателей.
К характеристикам топлива, обеспечивающим выполнение технических требований к автомобильной технике, и установленным на ней двигателям, указанным в п. 8 настоящего регламента, предъявляются основные технические требования согласно приложению N 3.
Уровень выбросов на дату производства автомобильной техники, выпускаемой в обращение на территории РФ, не должен превышать технические нормативы, указанные в п. 8 настоящего регламента.
Соответствие автомобильной техники и установленных на ней двигателей требованиям настоящего регламента удостоверяет сообщение, касающееся официального утверждения типа транспортного средства и(или) двигателя, предусмотренное Правилами ЕЭК ООН, или сертификат соответствия, выдаваемый в порядке, установленном законодательством РФ.
Порядок подтверждения соответствия автомобильной техники и установленных на ней двигателей требованиям настоящего регламента определен Правилами ЕЭК ООН.
Срок действия сертификатов соответствия ограничивается датой вступления в силу требований к следующему экологическому классу, но не превышает 4 лет.
В случае внесения в конструкцию автомобильной техники или двигателя изменений, влияющих на выполнение технических требований, указанных в п. 8 настоящего регламента, на эту автомобильную технику или двигатели выдаются новые сертификаты соответствия.
Приложение N 1. Перечень Правил Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций, применяемых для целей специального технического регламента "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ".
Приложение N 2. Экологическая классификация автомобильной техники в зависимости от уровня выбросов вредных (загрязняющих) веществ.
Автомобильная техника подразделяется на экологические классы согласно приложению N 2. Сведения об экологическом классе вносятся в действующие на территории РФ документы, идентифицирующие автомобильную технику.
Техническими требованиями к автомобильной технике и установленным на ней двигателям внутреннего сгорания являются следующие.
Приложение N 3. Основные технические требования к характеристикам топлива для автомобильной техники.
