Государственное регулирование в сфере банкротства (Е.Г. Дорохина, "Право и экономика", N 2, февраль 2006 г.)

Государственное регулирование в сфере банкротства

Повышенное внимание государственных институтов к деятельности промышленных фирм и корпораций является мировой тенденцией, и в этой связи институт несостоятельности хозяйствующих субъектов рассматривается как индикатор уровня организации соответствующей национальной экономики. Процесс глобализации мировой экономики влияет на взаимопроникновение национальных механизмов регулирования банкротства и определенную унификацию подходов к государственному воздействию на отношения в сфере несостоятельности. Основная тенденция государственного регулирования банкротства в США, Германии, Франции, Японии, России заключается в создании механизмов, направленных на восстановление платежеспособности должников. Между тем, при общей продолжниковой направленности, каждая страна использует свой инструментарий для сокращения общего числа банкротств.

Так, действующий Закон о несостоятельности в США (1978 г.) предоставляет возможность длительной реабилитации, в том числе и с помощью института "доверительного управляющего от США", который является государственным служащим, института "должника во владении", предусматривающего передачу антикризисного управления в руки администрации самого должника. В результате общее число банкротств сократилось на 2% в 2003 г. по сравнению с предыдущим годом и на 6% в 2004 г.*(1). В то же время в Германии за десятилетний период, начиная с 1992 г., число ежегодных банкротств утроилось; во Франции только в 2002 г. в результате банкротств сократилось 24 тыс. рабочих мест. Такая статистика вызвана не только неэффективностью законодательства (в Европе бoльшая часть дел заканчивается ликвидацией должников из-за короткого периода, предоставляемого для восстановления платежеспособности), но и сугубо экономическими причинами: замедлением экономического роста, высоким уровнем социальных отчислений и минимальной заработной платы.

На этом фоне интересен феномен резкого сокращения количества банкротств в Японии (в 2003 г. на 14,6% по сравнению с 2002 г.), что объясняется государственной политикой в этой сфере, в том числе обязыванием уполномоченных банков предоставлять беспроцентные кредиты компаниям, имеющим задолженность.

В России также наблюдается сокращение общего числа банкротств (в 2004 г. на 45% меньше, чем в 2003 г.)*(2), что вызвано следующими причинами. Во-первых, Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" максимально закрыл лазейки для использования банкротства как инструмента передела собственности. Во-вторых, новелла закона о необходимости гарантированной выплаты вознаграждения арбитражному управляющему заставила налоговые органы сократить количество подаваемых заявлений в суд о признании отсутствующих должников банкротами. Хотя по-прежнему нет оснований полагать, что финансовое состояние большинства российских предприятий стабилизировалось и проблема банкротства перестала быть насущной. Государственное регулирование в сфере банкротства было и остается одной из приоритетных задач не только России, но и любого государства с развитой или развивающейся экономикой. Таким образом, государство с помощью совокупности организационных, экономических и правовых факторов способно существенно повлиять на кризисную ситуацию не только на микроуровне (уровне хозяйствующих субъектов), но в целом на макроэкономические показатели, поскольку банкротство напрямую влияет на рост безработицы, снижение конкуренции, повышение цен, сокращение инвестиций и пр.

Государственное регулирование в сфере банкротства в РФ заключается как в установлении законодательных правил, так и в определении круга государственных органов, представляющих интересы государства и контролирующих процесс банкротства, их компетенции, способов и средств государственного воздействия*(3). При этом необходимо выделить две стадии: предбанкротную (именуемую в Законе о банкротстве 2002 г. как предупреждение банкротства) и собственно процесс банкротства, под которым понимаются все процедуры банкротства, применяемые к должнику на основании судебного акта.

Государственные меры по предупреждению банкротства

Законодатель лишь рамочно обозначил меры по предупреждению банкротства в рамках досудебной санации, между тем именно профилактика кризисного состояния предприятия и своевременная помощь со стороны государства способны эффективно справиться с проблемой банкротства, поскольку известно, что "болезнь легче предупредить, нежели лечить". Российское государство не в состоянии перенять опыт Японии и предоставлять беспроцентные кредиты неплатежеспособным должникам. Для РФ реальны следующие способы финансовой помощи со стороны федеральных органов власти, субъектов РФ, органов местного самоуправления:

- предоставление государственных и муниципальных гарантий как способ обеспечения обязательств организации-должника (ст. 115 БК РФ);

- предоставление бюджетного кредита юридическому лицу (такие кредиты предоставляются под соответствующее обеспечение: банковскую гарантию, поручительство, залог имущества в рамках ст. 76 БК РФ);

- размещение государственного или муниципального заказа (ст. 72 БК РФ), позволяющего загрузить производство в период временного простоя;

- предоставление бюджетных инвестиций (ст. 80 БК РФ), которые, хотя и влекут возникновение права государственной или муниципальной собственности на часть акций (долей) в уставном (складочном) капитале коммерческой организации-должника, могут оказать существенную помощь в выходе из кризиса;

- изменение срока уплаты налога и сбора осуществляется в форме отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита в соответствии с гл. 9 НК РФ;

- предоставление муниципальных кредитов на основании ст. 42 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Использование указанных мер во многом зависит от инициативы организации-должника. Часто, незнание своих возможностей не позволяет должнику своевременно предоставить все необходимые документы и получить государственную поддержку. Что касается обязанности (а не права!) государственных органов и органов местного самоуправления принимать меры по предупреждению банкротства, то они предусмотрены в отношении стратегических предприятий, субъектов естественных монополий ТЭК. При этом если в отношении стратегических предприятий предупреждающие меры нормированы достаточно широко (от мониторинга финансового состояния до реорганизации должника, погашения и реструктуризации задолженности), то в отношении предприятий ТЭК закон лишь предусматривает общее правило, предписывающее федеральному органу управления ТЭК совместно с государственным органом по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению принимать меры по предупреждению банкротства. До недавнего времени эта функция была возложена на ФСФО России, которая осуществляла мониторинг финансового состояния организаций, имеющих важное социально-экономическое значение как для страны в целом, так и для отдельных регионов. В настоящее время ни один федеральный орган власти, в том числе Минэкономразвития России, такого мониторинга не проводит.

Таким образом, в отношении предприятий ТЭК меры по предупреждению банкротства носят сугубо декларативный характер (не считая мер, указанных выше в отношении всех организаций-должников).

Еще сложнее обстоит дело в отношении градообразующих организаций. Здесь участие федеральных органов, органов власти субъектов РФ и муниципальных образований возможно только после возбуждения дела о банкротстве. Между тем, законодатель мог бы установить обязанность указанных органов рассматривать вопросы о предоставлении градообразующим организациям субсидий (ст. 78 БК РФ) на содержание объектов коммунально-бытового назначения, которыми зачастую "отягощено" финансовое положение таких должников. Очевидно, что такое положение вещей необходимо менять, предусматривая как ведение постоянного мониторинга за финансовым состоянием, так и конкретные профилактические меры, обязательные для применения государственными и муниципальными органами в отношении как предприятий ТЭК, так и градообразующих организаций. Широкий круг мер по предупреждению банкротства предусмотрен Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"*(4). Эти меры осуществляются самим должником (за исключением введения ЦБ РФ моратория на удовлетворение требований кредиторов сроком на три месяца) под контролем Банка России. Важен и тот факт, что Банк России*(5) не только контролирует процесс финансового оздоровления кредитной организации (финансовое оздоровление рассматривается не как процедура банкротства, а как мера по предупреждению банкротства), но и инициирует этот процесс на основе собственного мониторинга платежеспособного состояния кредитных организаций. Противоположная ситуация сложилась в сфере предупреждения банкротства иных финансовых организаций - страховых организаций и профессиональных участников рынка ценных бумаг. По заявлению заместителя директора департамента корпоративного управления Минэкономразвития России Ц.В. Церенова, Министерство только планирует совершенствовать нормативное регулирование процедур и предупреждения банкротства финансовых организаций*(6).

Таким образом, упразднение ФСФО России дало обратный результат, функции по финансовому мониторингу, своевременному государственному реагированию и принятию мер по предупреждению банкротства в отношении социально- и экономически значимых организаций практически не выполняются на уровне федеральных органов государственной власти.

Государственное регулирование в процессе банкротства

Участие государства в лице уполномоченных органов непосредственно в процессе банкротства организации может быть представлено:

при заявлении требований об уплате обязательных платежей и требований РФ по денежным обязательствам (аналогично органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления по денежным требованиям субъектов РФ и муниципальных образований);

в процессе контроля за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;

в процессе участия в деле о банкротстве отдельных категорий должников.

В первом случае государственное регулирование осуществляется опосредованно, путем нормативных предписаний о порядке заявления требований, порядке подачи заявления в суд о признании должника банкротом, порядке голосования на собрании кредиторов и т.д., т.е. путем установления правил о порядке осуществления деятельности в качестве кредитора должника. Во втором случае осуществляется непосредственный государственный контроль над процессом деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (СРО). В третьем случае можно говорить о комплексном государственном регулировании, которое выражается и в участии государственных органов в деле о банкротстве, и в контроле за деятельностью должника и арбитражного управляющего, и в оказании мер государственной поддержки организациям-должникам.

От имени государства в первом случае выступает Федеральная налоговая служба РФ (уполномоченный орган) как кредитор по обязательным платежам и требованиям РФ по денежным обязательствам и ее территориальные органы*(7). Во втором случае функции государственного контроля выполняет Минюст России (регулирующий орган). В третьем случае круг государственных органов зависит от принадлежности должника к той или иной группе организаций (стратегические предприятия, субъекты естественных монополий, градообразующие, финансовые организации).

Необходимо отметить, что ФНС России при решении вопроса о подаче заявления в суд о признании должника банкротом может отложить подачу такого заявления, что свидетельствует о предоставлении должнику со стороны государства возможности исправить положение. Отложение может произойти не только в случае обжалования требований по взысканию обязательных платежей и действий должностных лиц*(8), но и в случаях:

если имеются факты, объективно свидетельствующие о возможности восстановления платежеспособности должника в течение 2 месяцев;

если должником, собственником имущества должника или третьим лицом (например, федеральным органом исполнительной власти) приняты или принимаются меры, в результате которых могут быть в течение 2 месяцев устранены основания для подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом;

на балансе должника имеется ликвидное имущество (в том числе права требования и ценные бумаги), денежные средства от реализации которого могут быть получены в течение 2 месяцев с момента принятия решения в сумме, достаточной для погашения всей имеющейся задолженности по обязательным платежам и денежным обязательствам перед РФ, при условии письменного обязательства должника реализовать указанное имущество (либо взыскать дебиторскую задолженность) и направить вырученные средства на погашение задолженности перед РФ*(9).

При осуществлении прав кредитора уполномоченный орган обязан также ориентироваться на мнение органов исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления, что является положительным моментом в решении судьбы должника с учетом местных условий.

Государственное регулирование в сфере деятельности СРО происходит в форме контроля за соответствием этой деятельности установленным параметрам, поскольку государственное регулирование в области организации деятельности арбитражных управляющих было заменено саморегулированием в целях отказа от практики лицензирования, которая была признана неэффективной (например, лицензию третьей категории не мог получить ни один арбитражный управляющий). Однако, несмотря на прогрессивный шаг в сторону саморегулирования, законодатель все же не избежал ошибок в регулировании отношений между СРО и арбитражным управляющим, что привело к контролю "за доступом в профессию" арбитражного управляющего со стороны СРО и, как следствие, к его сильной зависимости от органов управления СРО. Представляется, что решить проблему можно двояким путем: либо попытаться отрегулировать в законе оптимальный вариант внутренней организации СРО (этим в настоящее время занимается Минэкономразвития России*(10)), либо вернуться к деятельности независимых арбитражных управляющих, что будет соответствовать мировой практике антикризисного управления (это, однако, не означает возврата к практике лицензирования).

Наряду с арбитражными управляющими - членами СРО, кредиторы будут иметь право выбрать и предложить суду кандидатуру независимого арбитражного управляющего, зарегистрированного при арбитражном суде. Членство в СРО должно перестать быть "добровольно-принудительным", а стать желательным для арбитражных управляющих в силу открывающихся возможностей повысить собственную квалификацию, получить надежную защиту своего права на труд, иметь возможность профессионального роста. Таким образом, акцент должен быть перенесен из сферы контроля за деятельностью СРО в сферу контроля за деятельностью арбитражного управляющего. Однако, поскольку опыт применения Закона о банкротстве 1998 г. показал неэффективность контроля со стороны кредиторов, который приводил в основном к эффективному переделу собственности, контрольные функции должны быть переложены на суд. Такой контроль (например, с помощью широкого применения дисквалификации арбитражного управляющего) будет эффективен в силу того, что именно арбитражный суд в ходе рассмотрения дела о банкротстве обладает самой широкой информацией о деятельности арбитражного управляющего.

Самое масштабное государственное воздействие при банкротстве испытывают на себе отдельные категории социально- и экономически значимых должников. К участию в деле о банкротстве допускаются государственные органы, представляющие интересы государства не как кредитора, а как единого экономического пространства и выражающие государственную политику в отдельных отраслях экономики и регионах. Являясь участником дела о банкротстве*(11), федеральный орган исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления (далее - государственные органы) имеют все права и обязанности лица, участвующего в деле, предусмотренные как Законом о банкротстве, так и АПК РФ. Между тем, права государственных органов выходят за пределы указанных процессуальных прав и среди них необходимо выделить следующие группы полномочий:

1) контроль за назначением и деятельностью арбитражного управляющего (финансовые организации, стратегические предприятия, субъекты естественных монополий). Такой контроль осуществляется посредством выдачи аттестатов лицам, претендующим на назначение арбитражными управляющими (субъекты естественных монополий ТЭК*(12), профессиональные участники рынка ценных бумаг), а также путем реализации приоритетного права на представление суду кандидатуры арбитражного управляющего. Например, кандидатуру внешнего управляющего при банкротстве субъекта естественной монополии ТЭК предлагает орган управления ТЭК. В отношении кредитных организаций, имевших лицензию на привлечение вкладов населения, конкурсным управляющим может быть не физическое лицо, а государственная корпорация "Агентство страховых вкладом", которая хотя и является некоммерческой организацией, тем не менее, управляется государством (в составе Совета директоров большинство представителей Правительства РФ). Контроль за деятельностью арбитражного управляющего осуществляется, в частности, посредством контроля за разработкой плана внешнего управления субъекта естественной монополии ТЭК, а также при реализации мер по восстановлению платежеспособности, которые не должны нарушать безопасность функционирования единого производственно-технологического комплекса (аналогично в отношении должников - стратегических предприятий);

2) определение круга организаций и имущества, в отношении которых правовое регулирование банкротства имеет свою специфику. Так, Правительством РФ определяются перечни стратегических предприятий и организаций, к которым применяются специальные правила банкротства*(13), перечень видов имущества, входящего в единый производственно-технологический комплекс субъекта естественной монополии ТЭК*(14);

3) предоставление мер государственной поддержки в виде государственных гарантий и поручительств. Например, федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет свою деятельность стратегическое предприятие или организация, вправе ходатайствовать о введении в отношении указанных предприятий финансового оздоровления либо о переходе из процедуры внешнего управления к финансовому оздоровлению при условии предоставления обеспечения, в том числе государственной гарантии. К этой же группе можно отнести, например, право государственного органа*(15) заявить ходатайство о введении внешнего управления градообразующей организации или о его продлении под собственное поручительство либо право погасить все требования кредиторов в ходе ее финансового оздоровления или внешнего управления;

4) реализация преимущественного права на приобретение имущества должника или предприятия как имущественного комплекса. Здесь можно рассматривать право государственного органа приостанавливать реализацию имущества должника - субъекта естественной монополии в ходе внешнего управления на срок до трех месяцев для выработки предложений по восстановлению платежеспособности либо преимущественное право РФ, субъектов РФ и муниципальных образований приобретения имущества должника - субъекта естественной монополии при его продаже. Закон о банкротстве предоставляет РФ преимущественное право на приобретение предприятия стратегической организации, которое предназначено для осуществления деятельности по государственному оборонному заказу, обеспечению федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности РФ.

Предложения по совершенствованию государственного регулирования

Изложенное выше позволяет сделать вывод об отсутствии единой стратегии государства в области банкротства. Выделив сферу банкротства стратегических предприятий, государство обозначило собственное участие как наиболее весомое. Между тем, государственное регулирование в отношении иных социально- и экономических значимых предприятий носит "половинчатый" характер, образуя правовые пробелы то в отношении мер по предупреждению банкротства, то в отношении участия государственных органов непосредственно в процессе банкротства. Что касается "обычных" предприятий, то государственное участие ограничивается лишь кредиторскими функциями. Это не означает, что государственного вмешательства должно быть больше. Это означает, что государственное регулирование должно иметь четкие цели и задачи, в связи с чем государственная политика в сфере финансового оздоровления и банкротства должна выражаться не только посредством выработки нормативных правил, предусмотренных п. 1 ст. 29 Закона о банкротстве. Кроме того, законодатель очень расплывчато определяет круг государственных органов, реализующих государственную политику в области банкротства должников. Например, в отношении должников - субъектов естественных монополий ТЭК в законах встречается упоминание как об органе управления ТЭК, так и о федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном Правительством РФ проводить государственную политику в отношении соответствующего субъекта естественной монополии. Неясность в формулировках не позволяет однозначно определить, какой федеральный орган, в каких случаях является лицом, участвующим в деле о банкротстве. Например, В.Н. Ткачев считает таким органом Федеральную службу по тарифам*(16). Между тем, согласно п. 3 Указа Президента РФ от 09 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" федеральное министерство является органом по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. В рассматриваемом случае таким министерством может быть Министерство промышленности и энергетики РФ. Однако министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения, установленных законами и иными нормативными актами, что ограничивает его возможности в отношении контроля за арбитражным управлением конкретной организации-должника. Существенно облегчить правоприменение закона в этом вопросе помогло бы постановление Правительства об определении круга государственных органов, принимающих участие в деле о банкротстве отдельных категорий должников.

В заключение отметим, что необходимо отказаться от практики выдачи аттестатов лицам, претендующим на роль арбитражных управляющих в финансовых организациях, субъектах естественных монополий ТЭК, и унифицировать законодательство в отношении требований, предъявляемых к документам о квалификации арбитражных управляющих, вне зависимости от принадлежности должника к той или иной категории. При этом в рамках образовательного процесса и последующего экзамена возможно установление требований, предполагающих специфику арбитражного управления. Такой путь решения проблемы уже был предпринят Банком России в отношении кредитных организаций и представляется верным для других категорий должников.

Е.Г. Дорохина,

ведущий научный сотрудник Института перспективных исследований

(г. Москва), кандидат юридических наук, специалист по правовому

регулированию банкротства

"Право и экономика", N 2, февраль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Здесь и далее данные по уменьшению/увеличению числа банкротств приведены по: Чонаева Г.В. Регулирование процедур банкротства предприятий как элемент антикризисной политики государства: Дис. канд. эконом. наук. М. 2004. С. 45-47.

*(2) См.: Справка о рассмотрении арбитражными судами дел о несостоятельности (банкротстве) в 2000-2004 г.г. //Сайт Высшего Арбитражного Суда РФ в Интернете (www.arbitr.ru).

*(3) Ю.А. Тихомиров предлагает рассматривать шесть групп методов государственного регулирования сферы предпринимательства. В первую группу включены методы общенормативного регулирования, во вторую - программно-установочные способы (целевые программы, схемы управления, земельный кадастр и пр.), в третью - легализующие средства (лицензирование, аккредитация, сертификация), в четвертую - способы нормативно-количественного измерения (стандарты, цены, квоты и пр.), в пятую - способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирования (кредиты, льготы, дотации и пр.), в шестую - контрольно-учетные и "запретные" способы (учет, отчетность, проверки, санкции и пр). См.: Тихомиров Ю.А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000. N 5. С. 6.

*(4) СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1097.

*(5) Банк России осуществляет свои функции независимо от других государственных органов. Между тем, не смотря на особое место в государственном устройстве, он выполняет функции государственного регулирования на основе ст. 75 Конституции РФ.

*(6) См.: Выступление Ц.В. Церенова на Международной конференции "Антикризисное управление в России. Мировой опыт антикризисного управления". 21.11.2005. Опубликовано на сайте Минэкономразвития России в Интернете. Минэкономразвития России в Интернете.

*(7) Подробнее о разграничении компетенции см. приказ ФНС России от 18 октября 2004 г. N САЭ-3-19/2 "Об утверждении порядка разграничения полномочий уполномоченного органа по представлению интересов Российской Федерации как кредитора в делах банкротства и в процедурах банкротства между центральным аппаратом ФНС России и территориальными органами ФНС России". // Финансовый вестник. Финансы. Налоги. Страхование. Бухгалтерский учет. 2004. N 22.

*(8) Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 257 "Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства".// СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2310.

*(9) Приказ Минэкономразвития России от 02 августа 2004 г. N 217 "О порядке отложения уполномоченным органом в делах о банкротстве и в процедурах банкротства подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом". // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. N 38.

*(10) См. указанное выше выступление Ц.В. Церенова.

*(11) Законодатель произвольно, на наш взгляд, определил участие отдельных государственных органов не в деле о банкротства, а в арбитражном процессе по делу о банкротстве. Например, ст. 183 Закона о банкротстве определяет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ осуществлять надзор за страховой деятельностью, как участника арбитражного процесса в деле о банкротстве страховой организации.

*(12) Приказ Минэнерго России от 15 ноября 2001 г. N 320 "Об утверждении форм документов по аттестации специалистов для работы в качестве арбитражных управляющих". // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 3.

*(13) Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. N 684 "О стратегических предприятиях и стратегических акционерных обществах, в отношении которых применяются специальные правила банкротства". // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4938.

*(14) Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2001 г. N 814 " О перечне видов имущества, входящего в состав единого производственно-технологического комплекса организации-должника, являющейся субъектом естественной монополии топливно-энергетического комплекса". // СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4626.

*(15) В данном случае это относится к органам местного самоуправления, а также к привлеченным к участию в деле соответствующим федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ.

*(16) См.: Ткачев В.Н. Особенности правового регулирования несостоятельности (банкротства) естественных монополий // Законодательство и экономика. 2005. N 4.