Администрирование налогов в России: принципы и пути развития (А.Э. Сердюков, "Российский налоговый курьер", N 3, февраль 2006 г.)

Администрирование налогов в России: принципы и пути развития

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию повышение уровня налогового администрирования названо важным направлением налоговой политики. Какие функции сегодня выполняет ФНС России, какими принципами руководствуется при проведении контрольных мероприятий и какие новые виды услуг разрабатывает для налогоплательщиков?

Главная функция Федеральной налоговой службы - обеспечение контроля и надзора за соблюдением налогового законодательства. Налоговое администрирование сегодня базируется на трех основных принципах. Это справедливость, предсказуемость и эффективность.

Что в нашем понимании означает принцип справедливости? Прежде всего равенство перед законом всех участников налоговых правоотношений. Под предсказуемостью подразумевается адекватная и своевременная реакция на различные модели поведения налогоплательщиков. Эффективность предполагает достижение максимальных результатов при минимальных затратах.

Кроме того, обеспечить рост доходов государства можно только за счет увеличения числа налогоплательщиков, добровольно исполняющих налоговые обязательства. А это значит, что число налогоплательщиков, функционирующих в неконтролируемом секторе экономики, должно сокращаться.

Названные принципы являются основополагающими в работе налоговых администраций других стран. Однако в отличие от зарубежных налоговых администраций, которые сосредоточены исключительно на налоговом администрировании, у ФНС России (далее - Служба) есть и другие функции. Это функции регистрирующего органа, а также уполномоченного органа государства в делах о банкротстве. В ведении Федеральной налоговой службы лицензирование и контроль производства и оборота спирта и алкогольной продукции, а также контроль игорного бизнеса и лотерей. Этот перечень постоянно расширяется. Совсем недавно на ФНС России возложена новая функция - лицензирование видов деятельности в сфере игорного бизнеса*(1).

Налоговое администрирование в цифрах и фактах

Одним из результатов налоговой реформы стало общее улучшение уровня контрольной работы налоговых органов, повышение собираемости налогов и обеспечение запланированных доходов бюджетов.

Так, только за 11 месяцев 2005 года в бюджетную систему России поступило 5,2 трлн. руб., что на 31% превысило поступления за аналогичный период 2004 года. Из этой суммы на консолидированный бюджет приходится 4,5 трлн. руб., государственные внебюджетные фонды - 705 млрд. руб. При этом в консолидированный бюджет поступило на 1,1 трлн. руб. больше, чем за аналогичный период 2004 года.

На рост поступлений в 2005 году повлияло несколько факторов. К ним относятся увеличение цены на нефть и объемов ее добычи, инфляция, усиление налогового администрирования.

Необходимо отметить, что за последние годы администрируемые Службой доходы федерального бюджета неуклонно растут и обеспечивают исполнение федерального бюджета (см. рис. 1).

"Рис. 1. Исполнение законов о федеральных бюджетах за 2003-2005 годы"

Во многом указанные выше результаты достигнуты за счет работы с крупнейшими налогоплательщиками*(2). Доля крупнейших налогоплательщиков (302 организации), состоящих на учете в межрегиональных инспекциях по крупнейшим налогоплательщикам, в общем объеме начислений по федеральным налогам и сборам по Российской Федерации составляет 47% (см. рис. 2).

"Рис. 2. Начисления федеральных налогов и сборов по крупнейшим налогоплательщикам"

В работе с крупнейшими налогоплательщиками налоговые органы России используют мировой опыт. 24 из 36 стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития, работают с крупнейшими налогоплательщиками через специализированные инспекции. В частности, такая практика сложилась в Австралии, Канаде, Германии, Франции, Италии, США и Японии. Инспекции по крупнейшим налогоплательщикам обеспечивают высокое качество обслуживания налогоплательщиков, эффективный контроль и стабильность доходов государства.

В России контроль за крупнейшими организациями осуществляется на федеральном уровне - в восьми межрегиональных инспекциях, сформированных по отраслевому принципу. В них работают специалисты, знающие специфику отрасли. Кроме того, перевод в межрегиональные инспекции не создает дополнительных трудностей для налогоплательщиков, так как налоговая отчетность и документы, необходимые в рамках проверок, представляются по электронным каналам связи, оснащенным средствами криптозащиты.

Замечу, что с переводом крупнейших налогоплательщиков в межрегиональные инспекции по крупнейшим налогоплательщикам порядок зачисления налогов и сборов в региональные и местные бюджеты не меняется.

Результатом работы с крупнейшими налогоплательщиками стало повышение налоговой дисциплины. За 11 месяцев 2005 года динамика поступлений в бюджет федеральных налогов и сборов к аналогичному периоду 2004 года составила 157,5%, в том числе по налогу на добавленную стоимость - 132% и по налогу на прибыль - 182,5% (см. рис. 3).

"Рис. 3. Динамика поступления федеральных налогов и сборов по крупнейшим налогоплательщикам Российской Федерации"

В качестве примера приведу динамику поступлений налога на прибыль по основным вертикально интегрированным нефтяным компаниям (см. рис. 4). Динамика поступлений 2002 года к 2001 году составила 92,4%, 2003 года к 2002 году - 93,3%, 2004 года к 2003 году - 225,3%. Так, в 2004 году значительный рост поступлений налога на прибыль наблюдался по всем нефтяным компаниям, кроме башкирских. Это послужило поводом для проведения контрольных мероприятий в отношении данных компаний. Сумма налоговых претензий по результатам проверок в 2004 году составила 12 млрд. руб. Она была подтверждена судом и полностью взыскана в бюджет. В ходе проведения контрольных мероприятий в 2005 году установлена неполная уплата налогов и сборов в сумме 21 млрд. руб.

"Рис. 4. Динамика поступления налога на прибыль в консолидированный бюджет по вертикально интегрированным нефтяным компаниям"

В качестве исходных данных для анализа Службой используются различные источники информации. Это данные налогоплательщиков, сведения, поступающие из других организаций и ведомств, а также общедоступная информация (Интернет, СМИ).

Служба заключила 60 соглашений с различными ведомствами. Особенно активно и успешно реализуется соглашение с Федеральной таможенной службой.

Разумеется, провести эффективный анализ больших объемов информации без соответствующего инструментария невозможно. Таким инструментом в Службе являются различные программно-информационные комплексы (ПИК). С их помощью сопоставляются суммы налоговых платежей с экономическими показателями предприятий, проводится сравнительный анализ по регионам и отраслям, а также прослеживается география размещения основных предприятий отраслей на территории России.

Например, установлено, что около 85% производства фармацевтической продукции сосредоточено в 25 предприятиях, 11 из которых расположены в Москве. На основании данных о выручке, прибыли, расходах и иных финансово-экономических показателях организаций можно определить уровень налоговой нагрузки. Если у какой-либо компании он существенно ниже среднеотраслевого показателя, значит, необходимо выяснить причины сложившейся ситуации.

Другой пример - анализ по секторам экономики. За январь - апрель 2005 года темп роста сальдированного финансового результата в строительстве составил всего 46,8%. Проведенный анализ показал, что прибыль выводится из-под налогообложения путем фиктивных сделок страхования, применения вексельных схем и расчетов, завышения стоимости товаров, работ и услуг через схемы с использованием банков, фирм-однодневок и офшорных компаний. Безусловно, такая информация может быть полезна и другим министерствам и ведомствам.

Еще один пример аналитических разработок - анализ средней заработной платы, начисляемой налогоплательщиками в разных секторах экономики.

Напомню, что выплаты в пользу работников являются базой для начислений налога на доходы физических лиц - одного из основных источников формирования региональных бюджетов. Это также и база для начисления единого социального налога, формирующего и федеральный бюджет, и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Проведенный анализ этого показателя, например, по двум секторам экономики - банковскому и инвестиционному показал значительные отличия в уровне среднемесячного дохода одного работника (по понятным причинам наименования организаций не указываются) (см. рис. 5). Для сравнения: средняя зарплата налоговых работников - 8,5 тыс. руб. Естественно, мы не оставляем без внимания подобные показатели.

"Рис. 5. Среднемесячный доход одного работника в 2004 году по инвестиционному и банковскому секторам экономики"

Основным источником формирования информационных ресурсов ФНС России является налоговая отчетность. Ежегодно мы получаем более 85 млн. налоговых деклараций. В основном они поступают на бумажных носителях (57,3%) и дискетах (37,3%). Только 5,4% всех деклараций мы получаем по каналам связи.

Все данные должны быть введены в информационные ресурсы Службы. Очевидно, что вручную ввести такой объем информации практически невозможно. Как решить проблему?

Во-первых, разработана новая технология по вводу деклараций на бумажных носителях с использованием двухмерного штрихкода. В настоящее время в Москве внедряется пилотный проект по заполнению и обработке деклараций с применением данной технологии. Суть ее такова: вся информация декларации кодируется, затем сканируется в налоговой инспекции (процесс занимает несколько секунд) и автоматически попадает в базу данных налоговых органов.

При заполнении декларации налогоплательщики используют программное обеспечение (распространяется бесплатно), которое легко встраивается в любой бухгалтерский комплекс.

Бумажный носитель необходимо хранить, поскольку на сегодняшний день только он является юридически значимым документом. Следовательно, нужно создавать архивы, а это требует больших затрат. Кроме того, применять штрихкод будет лишь часть налогоплательщиков, поскольку такая обязанность законодательно не закреплена.

Во-вторых, можно сократить показатели налоговых деклараций. Например, объем декларации по НДС мы предлагаем уменьшить более чем в два раза. Надеемся, что нас поддержит Минфин России. На наш взгляд, этот путь весьма перспективен, так как, с одной стороны, позволяет эффективно решить проблему ввода данных, а с другой - снизить трудозатраты налогоплательщиков.

Одна из приоритетных задач Службы - повышение качества услуг, предоставляемых налогоплательщикам. Здесь акцент мы делаем на развитие электронных сервисов. Это предполагает сдачу деклараций и проведение сверок с налогоплательщиками в электронном виде.

Мы разрабатываем и вводим новые электронные услуги. Прежде всего, это доступ налогоплательщика к своему лицевому счету. Данная технология прошла пилотное тестирование в Москве и Московской области и в 2006 году будет внедряться по всей стране.

На практике доступ организован следующим образом. Налогоплательщик с помощью стандартной программы обращается к сайту регионального Управления ФНС России. В течение нескольких секунд происходит процесс авторизации, и пользователь попадает в систему информационного обслуживания. В рамках этой системы можно увидеть список открытых лицевых счетов. Пользователь выбирает интересующий его лицевой счет и просматривает его в развернутом виде. Бухгалтер видит в реальном времени все платежи и начисления. Это позволяет ему заранее подготовиться к проведению сверки и значительно сократить время, проводимое в налоговой инспекции. Безусловно, такая возможность - веский довод в пользу перехода налогоплательщика на электронный документооборот с налоговой инспекцией.

Но, как показывает зарубежный опыт, существенно повлиять на рост числа плательщиков, сдающих декларации по каналам связи, можно лишь следующим образом. Надо на законодательном уровне закрепить обязанность сдавать декларации в электронном виде или разрешить налогоплательщикам, представляющим декларации в электронном виде, сдавать их в более поздние сроки, чем это предусмотрено для бумажной отчетности.

В этом смысле показателен опыт Республики Казахстан. С 2004 года в Казахстане налогоплательщикам разрешено сдавать декларации в электронном виде в более поздний срок. Кроме того, при условии сдачи электронной отчетности они получают удаленный доступ к лицевому счету. В результате по итогам 2004 года объем деклараций, представляемых по каналам связи, составил 60% от общего количества подаваемых деклараций.

Поскольку ФНС России не обладает правом устанавливать сроки сдачи отчетности, мы обратились в Минфин России с предложением о внесении поправок в Налоговый кодекс РФ*(3).

Так, планируется, что для организаций с численностью более 100 человек сдача декларации в электронном виде будет обязательна. В дальнейшем мы предполагаем снизить эту планку. Необходимо напомнить, что в соответствии с действующим законодательством организации с численностью более 10 работающих сведения о доходах физических лиц уже представляют в электронном виде. И таких организаций 98%.

Назрела также необходимость получения в электронном виде регистров бухгалтерского и налогового учета. Обязанность представлять такие регистры есть у налогоплательщиков многих стран, например Швеции, Японии, США, Канады, Великобритании и др.

Имеет смысл дать аналогичные возможности и российским налогоплательщикам. Это, во-первых, значительно сократит трудозатраты налогоплательщиков по представлению большого количества документов, а во-вторых, выведет налоговое администрирование на качественно новый уровень.

Крайне важно для Службы получение данных в электронном виде от других ведомств, что существенно сокращает финансовые, материально-технические и трудовые затраты на обработку информации. Например, сегодня мы очень эффективно взаимодействуем с ГИБДД. По получении соответствующей информации в электронном виде и при расчете налогов в инспекциях дальнейшая обработка, печать и подготовка к отправке налоговых уведомлений по почте осуществляется централизованно на специальном промышленном оборудовании, максимальная производительность которого составляет более 70 тыс. отправлений в день.

Эта технология позволяет своевременно уведомлять налогоплательщиков - физических лиц о суммах налогов, подлежащих уплате в бюджет. Например, только в Москве в 2005 году было отправлено более 6 млн. налоговых уведомлений на уплату транспортного налога. Согласитесь, что вручную обработать такое количество данных практически невозможно.

Новые разработки в области планирования и прогнозов

ФНС России формирует 70% доходов бюджетной системы. Это обязывает Службу проводить серьезную прогнозно-аналитическую работу по всем администрируемым доходам.

При этом Служба использует, как было указано выше, ряд программно-информационных комплексов.

Особое внимание мы сегодня уделяем такому комплексу, как Налоговый паспорт. Он специально создан для целей анализа и прогноза и поддерживается в актуальном состоянии. Сегодня налоговые паспорта сформированы по Российской Федерации, субъектам Федерации и федеральным округам. В настоящее время Служба разрабатывает налоговый паспорт муниципального образования.

Государственная регистрация: проблемные моменты

Функцию государственной регистрации юридических лиц ФНС России выполняет с середины 2002 года. С 2004 года мы приступили к государственной регистрации предпринимателей.

Основные итоги таковы. На сегодняшний день полностью реализован заявительный принцип государственной регистрации. Впервые созданы государственные реестры юридических лиц (примерно 3 млн.) и предпринимателей (5 млн.). Процедура госрегистрации в формате "одного окна" теперь занимает 5 дней, а ранее на это уходило 70-90 дней. Обеспечена открытость данных реестров для пользователей. Например, ежедневно сайт ФНС России посещают порядка 150 тыс. пользователей.

Однако нельзя не сказать и о проблемах, связанных с госрегистрацией. Дело в том, что Россия - одна из немногих стран, где можно создать общество с ограниченной ответственностью, вложив минимальную сумму капитала (см. рис. 6).

"Рис. 6. Размеры уставного капитала хозяйственных обществ"

К чему это приводит? Если в странах Западной Европы почти три четверти организаций, в которых участники несут неограниченную ответственность, то в России таких организаций всего 1% (см. рис. 7).

"Рис. 7. Процентное соотношение юридических лиц, участники которых несут полную ответственность по обязательствам юридического лица"

Особая проблема - наименования юридических лиц. Из-за отсутствия в Российской Федерации закона о фирменных наименованиях регистрирующий орган не вправе отказать в государственной регистрации юридического лица, если его наименование дублирует названия органов государственной власти. Например, в базе данных Службы содержатся сведения о 22 организациях, в наименовании которых содержится аббревиатура "ФСБ". Из них только пять имеют отношение к Федеральной службе безопасности Российской Федерации. Поэтому необходимо скорейшее принятие закона о фирменных наименованиях.

Что касается количественных показателей, то сейчас в среднем за день регистрируется свыше 1,5 тыс. юридических лиц, и практика показывает, что более половины из них создается для участия в схемах уклонения от налогообложения.

Уже на стадии государственной регистрации мы можем выявить признаки потенциально проблемной организации, в частности факты массовой регистрации на одно лицо, на один юридический адрес. Как правило, такие организации не находятся по адресам, указанным в учредительных документах. Однако, получая информацию из банков, мы видим многомиллионные обороты, которые не отражаются в налоговой отчетности.

В рамках действующего законодательства налоговые органы могут лишь приостановить операции по счетам фирм-однодневок. Но эти действия не решают проблему в целом. Решить ее можно только совместными усилиями ряда министерств и ведомств.

А.Э. Сердюков,

руководитель Федеральной налоговой службы

"Российский налоговый курьер", N 3, февраль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Правительства РФ от 23.11.2005 N 693.

*(2) См. интервью с заместителем руководителя ФНС России Т.В. Шевцовой "Нужно сокращать издержки налогоплательщиков, связанные с исполнением налоговых обязательств" // РНК, 2005, N 24. - Примеч. ред.

*(3) На момент подписания номера в печать соответствующий законопроект Госдума рассмотрела в первом чтении. - Примеч. ред.