Земельный контроль по новому законодательству Российской Федерации (Ю.Г. Жариков, "Право и экономика", N 3, март 2006 г.)

Земельный контроль по новому законодательству Российской Федерации

В условиях рыночной экономики контроль за рациональным использованием и охраной земель приобретает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерб окружающей природной среде, нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства. Должны также исполняться обязанности, предусмотренные Земельным кодексом РФ, другими законами и указами Президента РФ, изданными в целях рационального использования и охраны земель.

Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418*(1) утверждено "Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости", которым на это Агентство возложены функции государственного земельного контроля.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль:

за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель;

за соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю;

за соблюдением порядка переуступки права пользования землей;

за предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;

за своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

за использованием земель по целевому назначению;

за своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;

за выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

за исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

за наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;

за выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.

Названное Агентство и его территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Например, в части соблюдения экологических требований при использовании земель государственный контроль Агентство осуществляет во взаимодействии с Федеральной службой экологического, технологического и атомного надзора при Правительстве РФ (Ростехнадзор) и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования МПР (Росприроднадзор) и их органами на местах.

По вопросам землепользования, находящимся в ведении Минсельхоза, Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет земельный контроль совместно с этими государственными органами и их организациями на местах.

Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке, на основании предписания (распоряжения) руководителя органа, осуществляющего государственный земельный контроль, с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года. Внеплановые проверки проводятся для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства; в случаях обнаружения государственными инспекторами по использованию и охране земель достаточных сведений, указывающих на наличие земельных правонарушений; при получении от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Государственный земельный контроль в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводится с соблюдением требований Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"*(2).

Федеральное агентство кадастра недвижимости разрабатывает по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утверждает в установленном порядке нормативные, инструктивно-методические и другие документы по вопросам организации и проведения государственного земельного контроля.

Права и обязанности должностных лиц Федерального агентства кадастра
объектов недвижимости

Должностные лица и специалисты Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, осуществляющие государственный земельный контроль, могут одновременно занимать следующие должности:

руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, его заместители и руководитель структурного подразделения центрального аппарата Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, ведающие вопросами государственного земельного контроля, его заместители, а также специалисты структурных подразделений центрального аппарата Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, ведающие вопросами государственного земельного контроля, являются соответственно главным государственным инспектором РФ по использованию и охране земель, его заместителями, а также государственными инспекторами РФ по использованию и охране земель;

руководитель территориального органа Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъекте РФ, его заместители и руководитель структурного подразделения указанного органа, ведающие вопросами государственного земельного контроля, его заместители, а также специалисты указанного органа, ведающие вопросами государственного земельного контроля, являются соответственно главным государственным инспектором субъекта РФ по использованию и охране земель, его заместителями, а также государственными инспекторами субъекта РФ по использованию и охране земель;

руководитель территориального органа Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в городе или районе, его заместители и руководитель структурного подразделения указанного органа, ведающие вопросами государственного земельного контроля, его заместители (в случае отсутствия этих должностей - специалисты указанного органа, на которых возложены функции по государственному земельному контролю), а также специалисты указанного органа, ведающие вопросами государственного земельного контроля, являются соответственно главным государственным инспектором города или района по использованию и охране земель, его заместителями, а также государственными инспекторами города или района по использованию и охране земель;

в случае отсутствия территориального органа Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в городе или районе руководитель структурного подразделения территориального органа агентства в субъекте РФ, ведающий вопросами государственного земельного контроля в соответствующем городе или районе, его заместители являются соответственно главным государственным инспектором города или района по использованию и охране земель, его заместителями, а государственными инспекторами города или района по использованию и охране земель - специалисты указанного органа, ведающие вопросами государственного земельного контроля.

Функциональные обязанности и права должностных лиц, осуществляющих государственный земельный контроль, распределяются руководителем Федерального агентства кадастра объектов недвижимости согласно Положению об агентстве.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418 государственные инспекторы наделены правами и полномочиями ранее установленными для должностных лиц и специалистов Росземкадастра постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833*(3):

посещать в порядке, установленном законодательством РФ, при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (с учетом установленного режима посещения);

давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения требований земельного законодательства, а также об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок;

составлять по результатам проверок акты с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков;

составлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, протоколы о нарушениях земельного законодательства и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

безвозмездно получать сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие право на землю, необходимые для осуществления государственного земельного контроля;

обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению инспекторами законной деятельности, а также в установлении личности граждан, виновных в нарушении земельного законодательства;

носить форменную одежду.

Главный государственный инспектор РФ по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов РФ, городов, районов и их заместители, помимо указанных выше прав, имеют право:

рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях, налагать штрафы на лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, и выносить предупреждения о допущенных земельных правонарушениях по специальной форме с уведомлением об этом соответствующих органов, осуществляющих предоставление земельных участков;

выдавать предписания о приостановлении промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ, ведущихся с нарушением права юридических лиц и граждан на землю или создающих угрозу их нарушения;

направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

направлять в государственные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления материалы о принудительном прекращении права на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования в случаях, предусмотренных земельным законодательством;

вносить в установленном порядке предложения о приведении актов субъектов РФ и органов местного самоуправления, касающихся вопросов земельных отношений, в соответствие земельному законодательству.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы оказывают методическую помощь в организации муниципального, производственного и общественного земельного контроля.

Полномочия негосударственных органов земельного контроля

1. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами (ст.72 ЗК РФ).

К органам местного самоуправления относятся как выборные органы, так и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствии с действующим законодательством.

Муниципальный земельный контроль осуществляется на территории соответствующих муниципальных образований (городских сельских поселений и др.).

Возможность привлечения к ответственности органами муниципального земельного контроля должна быть предусмотрена в нормативных актах РФ и субъектов РФ.

2. Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц в части предоставления им земельных участков, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Согласно ст. 72 ЗК РФ субъектами общественного земельного контроля являются: органы территориального общественного самоуправления; общественные организации (объединения); граждане.

Органы территориального общественного самоуправления действуют в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Их формирование происходит путем выборов на общих собраниях граждан по месту их жительства на срок полномочий представительного органа местного самоуправления (или иной срок по решению общего собрания).

Общественные организации (объединения) создаются в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"*(4) в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности.

Общественное объединение - это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается (ст. 17 Федерального закона "Об общественных объединениях"). С другой стороны, общественность вправе активно осуществлять свои права в полном объеме, выступать с собственными инициативами по различным земельным вопросам, вносить предложения в органы государственной власти.

В целях привлечения широкой общественности к осуществлению контроля за использованием и охраной земель приказом государственных органов земельного контроля на местах назначаются внештатные общественные инспекторы по использованию и охране земель соответствующих территорий из числа лиц, хорошо знающих земельное законодательство, имеющих опыт работы в деле сохранения и улучшения природной среды.

Общественные инспекторы осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих государственных органов земельного контроля, которые обеспечивают их законодательными актами, инструкциями, рекомендациями, разъяснениями, иными нормативно-методическими документами по организации земельного контроля.

За объективность и качество представляемых материалов по результатам проверок общественные инспекторы несут персональную ответственность. Свои обязанности они выполняют на безвозмездной основе, за активную работу могут поощряться государственными органами в установленном порядке.

3. Производственный земельный контроль осуществляется собственником, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на этом земельном участке.

Задача производственного земельного контроля - обеспечение исполнения норм действующего земельного и иных отраслей законодательства, проверка соблюдения установленных требований по использованию и охране земель, выполнения соответствующих программ и мероприятий в деятельности конкретной организации, т.е. с учетом конкретных условий состояния земель, целей и технологии их использования.

Как правило, крупные предприятия - пользователи земли создают в штатном расписании должность инспектора, который следит за соблюдением земельного законодательства. Данное должностное лицо является материально ответственным в случае привлечения предприятия к ответственности. Администрация предприятия в этом случае вправе потребовать от инспектора возмещения ущерба имуществу предприятия (в соответствии с Трудовым кодексом РФ), вызванного, к примеру, наложением на предприятие штрафа.

Сведения об организации производственного земельного контроля предоставляются лицами, использующими земельные участки, по письменному запросу территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости не чаще одного раза в год.

Ю.Г. Жариков,

специалист по земельному праву и охране природы,

доктор юридических наук, профессор,

главный научный сотрудник Института законодательства и

сравнительного правоведения при Правительстве РФ,

заслуженный юрист РФ

"Право и экономика", N 3, март 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3554; 2005. N 13. Ст. 1169.

*(2) СЗ РФ. 2001. N 33. Ч. I. Ст. 3436; 2002. N 44. Ст. 4297; 2003. N 2. Ст. 169; 2003. N 40. Ст. 3280; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2005. N 27. Ст. 2719.

*(3) СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4685.

*(4) СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.