Институт гражданства Союзного государства (В.О. Миронов, "Гражданин и право", N 2 февраль 2006 г.)

Институт гражданства Союзного государства

Институт гражданства Союзного государства России и Белоруссии предусматривает равенство гражданских прав в двух государствах. Как известно, гражданство является категорией, присущей единому государству. Поэтому установление гражданства Союзного государства символично. Союзное государство - это нечто большее, чем традиционное международно-правовое объединение; Россия и Белоруссия стали на путь создания в перспективе более прочного объединения - федеративного государства.

Наличие у граждан России и Белоруссии также гражданства Союзного государства не умаляет их прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из гражданства государства-участника. Вместе с тем, наряду с правами и обязанностями, исходящими из гражданства соответствующего государства, граждане России и Белоруссии также наделяются правами и исполняют обязанности, связанные с гражданством Союзного государства.

Одним из основополагающих моментов главы второй Договора о создании Союзного государства России и Белоруссии от 8 декабря 1999 г., посвященной правовому регулированию вопросов гражданства, следует считать то, что союзным гражданством обладают граждане Российской Федерации и Республики Беларусь в силу наличия у них национального гражданства одного из этих государств*(1).

Это - автоматическое приобретение гражданства, так как не требуется принимать специальное решение о приеме гражданина России или Белоруссии в гражданство Союзного государства. Невозможно гражданство такого государства само по себе. Не может иметь место прием в его гражданство граждан третьих государств, не ставших предварительно гражданами России или Белоруссии*(2). Однако иностранец или лицо без гражданства, приобретая гражданство Российской Федерации или Республики Беларусь, становится гражданином Союзного государства и получает все права и возможность свободного передвижения по территории обоих государств-участников. Это принципиально отличает Союзное государство на данном этапе как международно-правовое объединение от объединения федеративного, при котором создается новое государство. В последнем случае приобретение гражданства начинается "сверху" - человек получает гражданство федерации и в силу этого гражданство одного из ее субъектов*(3).

Введение союзного гражданства юридически не связывает Россию и Белоруссию обязанностью согласовывать друг с другом прием в свое гражданство кого бы то ни было. Они делают это самостоятельно, что не исключает внимания одной из сторон к интересам другой стороны. Например, если личность, являющаяся для Республики Беларусь одиозной и оказавшаяся за ее пределами, захочет приобрести гражданство Российской Федерации, можно допустить учет Россией отношение к такому лицу в Белоруссии. До тех пор пока Союзное государство остается международно-правовым объединением, сохраняется приобретение гражданства Российской Федерации гражданами Республики Беларусь, и наоборот.

Может возникнуть и проблема политического характера. Например, если некто выходит из гражданства одного из государств-участников в знак публичного протеста против чего-либо и просит принять его в гражданство другого государства-участника. Но политические соображения не отменяют юридической процедуры. Однако, если вопрос о выходе из гражданства одного государства и приобретении гражданства другого государства возникнет на бытовой почве (длительное проживание во втором государстве, нахождение там родителей, детей, супружество и т.п.), следует решать вопрос по существу. В связи с этим необходимо отметить, что введение гражданства Союзного государства и сопровождение его правом на постоянное проживание на территории любого из государств-участников создает, в частности, благоприятную ситуацию для последующего приобретения гражданами Республики Беларусь российского гражданства.

Обладание союзным гражданством не создает ситуации двойного гражданства. Граждане России не становятся одновременно гражданами Белоруссии, и наоборот. Не может иметь место и такое положение, что в силу обладания гражданством Союзного государства граждане Российской Федерации в период их пребывания на территории Белоруссии считаются гражданами Республики Беларусь, а белорусские граждане во время пребывания на территории России считаются гражданами Российской Федерации.

Прекращение гражданства государства - участника означает и прекращение гражданства Союзного государства. Разумеется, если гражданин Российской Федерации приобретает при этом гражданство Республики Беларусь и наоборот, никаких правовых последствий относительно союзного гражданства не возникнет. В нормативно-правовом акте Союзного государства в области гражданства*(4) не может содержаться такая санкция, как лишение союзного гражданства. Это гражданство приобретается в силу обладания национальным гражданством одного из государств-участников. Поэтому такой санкции, как лишение гражданства Союзного государства, существовать не может. Оно может теряться только по факту утраты национального гражданства независимо от мотивов.

Наличие гражданства Союзного государства не означает, что граждане одного государства могут пренебрегать на территории другого государства его законами, надеясь на поддержку своего государства. Речь может идти только об уважительном отношении к законам страны пребывания, за нарушение которых наступает соответствующая ответственность. Союзное гражданство предполагает равную силу решений компетентных органов, в том числе судебных, поручение им рассмотрения вопросов и споров, возникающих не только между гражданами двух государств, но и между гражданами одного государства, находящимися на территории другого государства. Следующий шаг - упрощенное решение вопросов о выдаче преступников и об их привлечении по законам государства правонарушения. В этой связи, видимо, потребуется корректировка ст. 61 Конституции Российской Федерации, которая запрещает выдачу граждан России иностранным государствам.

Следует отметить, что, несмотря на введение гражданства Союзного государства, для представителей обеих стран в настоящее время наиболее важным является национальное гражданство. Однако если будет сделан следующий шаг и Союзное государство в том виде, в каком оно существует сегодня, уступит место федеративному государству, то это создаст последствия и для гражданства. Тогда союзное гражданство будет иметь приоритет перед гражданством государств, входящих в этот федеративный союз. Оно станет определяющим. Потребуется введение приема в гражданство Союзного государства. Тем самым граждане России и Белоруссии будут гражданами нового государства. Тогда государствам-участникам придется отказывать в приеме в свое гражданство иностранцам и лицам без гражданства, поскольку они стали бы принимать указанных лиц в гражданство федеративного государства*(5).

В целях построения концепции гражданства Союзного государства, как представляется, целесообразно проделать следующее:

- обеспечить унификацию законодательства по вопросам гражданства. В связи с тем, что подходы к решению вопросов гражданства в Российской Федерации и Республике Беларусь несколько различны, необходимо согласовать принципиальные положения законов обоих государств о гражданстве, в том числе определить отношение к утрате гражданства и двойному гражданству;

- решить вопрос о документе, удостоверяющем гражданство Союзного государства*(6);

- принять законы Союзного государства, связанные с введением института союзного гражданства, которые бы полностью обеспечили реализацию прав граждан этого государства и конкретизировали их права*(7).

Под необходимостью построения концепции гражданства Союзного государства подразумевается определение института союзного гражданства и правового статуса граждан Союзного государства на территории государств-участников, сопоставимых с международными нормами и стандартами в области прав человека и гражданина, с учетом международной правосубъективности Союзного государства и положений конституций Российской Федерации и Республики Беларусь.

Целесообразно разработать закон о союзном гражданстве на основе следующих исходных положений:

- гражданством Союзного государства обладает каждый гражданин России и Белоруссии в силу факта обладания национальным гражданством одного из этих государств;

- не требуется специальных решений о приеме гражданина России или Белоруссии в союзное гражданство;

- не может иметь место прием в гражданство Союзного государства граждан третьих государств, не ставших предварительно гражданами России или Белоруссии;

- обладание союзным гражданством не создает ситуации двойного гражданства, т.е. граждане России не становятся в рамках Союзного государства одновременно гражданами Белоруссии и наоборот; в период пребывания на территории Белоруссии граждане России не считаются гражданами Белоруссии, а граждане Белоруссии в период пребывания на территории России считаются гражданами России;

- прекращение гражданства государства-участника, означает прекращение союзного гражданства;

- не может применяться такая санкция, как лишение гражданства Союзного государства. Данные положения не противоречат основам конституционного строя России и Белоруссии, а также общепризнанным принципам и нормам международного права.

Вслед за принятием закона о союзном гражданстве должны последовать законы, которые предоставили бы возможность пользоваться конституционными правами на территории Российской Федерации белорусским гражданам и россиянам, которые окажутся на территории Республики Беларусь*(8). В связи с этим следует отметить, что Россия и Белоруссия пока имеют разный объем прав и свобод человека и гражданина и неодинаковые средства их реализации, а также разную материально-финансовую базу. Конечно, актуальной остается задача обеспечения на территории каждого из государств более широкого объема прав граждан в соответствии с законодательством данного государства и международными стандартами. Но при этом каждое государство имеет свои представления о круге прав и обязанностей, о путях их реализации; у каждого свой потенциал экономического гарантирования прав и свобод. И чтобы не возникало нездоровой конкуренции и массового выезда граждан из одного государства в другое, надо стремиться к выравниванию прав. Тем не менее неосновательной является такая позиция: сначала надо выровнять права, а уже затем иметь гражданство Союзного государства.

В связи с этим следует обратить внимание на то, что наряду с правами и обязанностями, вытекающими из гражданства соответствующего государства, граждане Союзного государства наделяются правами и исполняют обязанности, которые связаны с гражданством Союзного государства. Здесь присутствует своеобразная триада прав:

- права граждан соответственно Российской Федерации и Республики Беларусь;

- права граждан Союзного государства;

- права граждан одного государства на территории другого государства.

Обладание гражданством Союзного государства не создает для его граждан каких-либо особых прав, стоящих над их правами, предусмотренными национальным законодательством России и Белоруссии. Наличие у граждан каждого из этих государств также гражданства Союзного государства не умаляет их прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из соответствующего гражданства государства-участника.

Граждане Союзного государства наделяются правами и исполняют обязанности, которые связаны с гражданством Союзного государства. Это дополнительные гарантии обеспечения и защиты их прав на территории Российской Федерации, Республики Беларусь и третьих государств. За ними также закрепляется право на участие в управлении делами Союзного государства и обязанность защищать его интересы.

Для обеспечения прав граждан Союзного государства на территории государств-участников целесообразно, чтобы союзное гражданство включало следующие положения:

- каждый гражданин Российской Федерации и Республики Беларусь является одновременно гражданином Союзного государства;

- союзное гражданство является равным для всех граждан России и Белоруссии независимо от времени и способов его приобретения;

- граждане Союзного государства проходят обязательную военную службу на территории государства-участника, где они постоянно проживают;

- граждане Союзного государства, прошедшие обязательную военную службу на территории одного из государств-участников, освобождаются от призыва на военную службу на территории другого государства-участника;

- гражданам Союзного государства обеспечивается равная защита прав и законных интересов как на территории государства-участника, так и за ее пределами;

- гражданин Союзного государства имеет право на защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства-участника, гражданином которого он является, со стороны дипломатических представительств или консульских учреждений другого государства-участника на тех же условиях, что и граждане этого государства;

- гражданин Союзного государства имеет право на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территории Российской Федерации и Республики Беларусь с соблюдением правил, установленных законами этих государств в отношении отдельных районов и местностей, на участие в управление делами Союзного государства, на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства-участника на тех же условиях, что и граждане этого государства;

- гражданин Союзного государства, постоянно проживающий в другом государстве-участнике, имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства.

Вопрос возникает и в связи с реализацией прав граждан Союзного государства на дипломатическую защиту со стороны государства-участника, гражданами которого они не являются. Актуален вопрос о признании союзного гражданства, а значит, и самого Союзного государства в том случае, если, допустим, Россия будет осуществлять дипломатическую защиту белорусского гражданина. Основание для этого - не союзное гражданство, а двухстороннее соглашение о представительстве интересов Республики Беларусь Российской Федерацией.

Одной из главных целей Союзного государства является повышение уровня жизни народа и создание условий для всестороннего гармоничного развития личности. Поэтому гражданам России и Белоруссии должны быть предоставлены равные права в трудоустройстве, оплате труда, получении образования, медицинской помощи, обмене жилых помещений, приобретении в собственность, а также во владении, в пользовании и распоряжении имуществом. Необходимо выработать порядок реализации этих прав.

Принципиальным шагом должно стать принятие Федеральным Собранием Российской Федерации и Национальным Собранием Республики Беларусь идентичных систем государственных минимальных социальных стандартов и унифицированных кодексов о труде.

В.О. Миронов,

кандидат юридических наук, доцент

"Гражданин и право", N 2 февраль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. часть 1 ст. 14 Договора о создании Союзного государства России и Белоруссии // Российская газета. 2000. 29 января (далее - Договор).

*(2) См. часть 1 ст. 14 Договора.

*(3) См.: Авакьян С. Проблемы гражданства Союза Беларуси и России // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. 1998. N 2. С. 26. (Далее - Информационный бюллетень).

*(4) См. часть 6 ст. 14 Договора.

*(5) См.: Авакьян С. Указ. изд. С. 28.

*(6) См. часть 9 ст. 14 Договора.

*(7) См. часть 6 ст. 14 Договора.

*(8) См.: Миронов О. Конституции Беларуси и России как правовая основа Союза // Информационный бюллетень. 1998. N 2. С. 42.