Административная реформа: решения и проблемы (Т.Я. Хабриева, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров, "Журнал российского права", N 2, февраль 2006 г.)

Административная реформа: решения и проблемы*(1)

Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце ХХ-начале XXI в. в значительной части государств мира осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

В России особенно внимательно изучается опыт проведения административных реформ в Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канаде, Китае, Нидерландах, Новой Зеландии, Польше, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Корее, Японии и других странах. Движущим мотивом большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решения одной или нескольких из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.

Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.

Несмотря на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранение препятствий, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменения направлений социальной и отраслевой политики.

В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, "новый государственный менеджеризм" - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями), несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов и форм как основы государственного управления.

В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.

Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их целью является не разрушение систем государственного управления, а стремление применить к деятельности государства опыт всех "прогрессивных событий", произошедших в мире в течение последних 20-30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государства более социально сплоченными и сильными, "приблизить" государство к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Один из уроков проведения административных реформ состоит в придании административному реформированию характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.

Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта административного реформирования. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.

В 2003-2005 гг. административная реформа практически осуществлялась по следующим направлениям:

- оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;

- реформирование государственной службы;

- совершенствование управленческих процедур;

- создание административной юстиции.

В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, которые сразу в СМИ были названы "указами об административной реформе". В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа.

Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы (в ред. постановления Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 248)*(2). Комиссия является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На Комиссию возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам: исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 682-р при Правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования*(3).

В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"*(4)). При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др.

Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.

Успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, но и выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому правовое - конституционно-правовое и административно-правовое обеспечение мероприятий играет ключевую роль в осуществлении административной реформы. Подготовка и принятие нормативных правовых актов - имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, самый необходимый "инструмент" проведения административной реформы.

Опыт проведения административных реформ в других странах показывает важность своевременной подготовки нормативных актов, особую потребность в правовых нормах для стабильного функционирования административных институтов.

Нормативно-правовое обеспечение административной реформы проводится в трех направлениях:

- анализ (инвентаризация) нормативных правовых актов на предмет их соответствия потребностям административной реформы;

- подготовка новых нормативных актов;

- исполнение норм, вне зависимости от их содержания.

Однако "...важнейшими пока еще не разрешенными, а во многом и не продуманными, вопросами остаются конституционно-правовые и административно-правовые параметры проводимой реформы"*(5).

Задача науки административного права состоит в выработке предложений по развитию административного законодательства в целях практического осуществления намеченных мероприятий по осуществлению административной реформы. Ибо "юридическое "оформление политических предположений и инициатив - процесс необратимый и в то же время самый ответственный"*(6).

В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21 октября 2004 г. Минэкономразвития России были подготовлены и представлены в Правительство РФ проект концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006-2008 гг. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р указанные документы одобрены.

Концепция административной реформы предусматривает реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти механизмов управления по результатам, внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг, разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов, повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд, создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции), завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранения неэффективного государственного вмешательства в экономику, реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти

Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти определена в качестве приоритетного направления административной реформы.

Понятие "функция федерального органа исполнительной власти" означает нормативно установленный вид властной деятельности указанного органа государства, постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.

В административном законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 и от 20 мая 2004 г. N 649 и пересмотра функций федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственной комиссией по проведению административной реформы*(7), принята следующая типология функций органов исполнительной власти: 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2) функции по контролю и надзору; 3) функции по управлению государственным имуществом; 4) функции по оказанию государственных услуг.

Признано, что эти функции являются "неотъемлемо государственными" и осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Характерно, что в контексте Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "политические" составляющие, такие как выработка государственной политики, планирование результатов деятельности, прогнозирование и другие элементы государственной политики, не отделены, скажем, от правотворческой деятельности, проверки выполнения действующих требований, финансового отчета и т.д. Таким образом, следует считать, что в каждой функции государственного управления презюмируются элементы политики и именно поэтому эти виды функций отнесены к числу государственных.

В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти.

В контексте Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:

- упразднение функций избыточного государственного регулирования;

- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

- передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики;

- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом;

- завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В период с января по август 2003 г. оценкой своих функций занимались сами федеральные органы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования (данные неофициального характера).

Проведением анализа функций федеральных органов исполнительной власти на предмет их дальнейшей судьбы, в том числе на предмет их избыточности и дублирования, с августа 2003 г. занимается Правительственная комиссия по проведению административной реформы, образованная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г.

При всем сходстве причин, целей и характера мероприятий по адаптации исполнительного аппарата к рыночной экономике, проводимых в предшествующие годы и в настоящее время, важно отметить качественно новый акцент в подходах к решению проблемы. Основной акцент сделан на тщательном анализе и всесторонней оценке именно функций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночной экономики.

Таким образом, задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях:

- избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого;

- четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и "провисание";

- упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом.

Тем самым предполагалось, что удастся наконец "пресечь" бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать веками апробированный принцип "трех определений" в организации исполнительного аппарата: "функции, структура, штаты" - и приступить к осуществлению эффективного государственного управления.

Результаты работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы обсуждались на заседаниях Правительства РФ, которое принимало окончательные решения по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти*(8).

В ходе анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти выявлены группы функций, которые предлагается упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.

Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целом проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них:

- 800 признаны полностью или частично избыточными;

- 500 - дублирующими;

- в отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения.

Однако лишь незначительная часть, которая была закреплена только актами Правительства или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах и указах Президента Российской Федерации и в принятых актах Правительства, по-прежнему сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Президента Российской Федерации, сотни постановлений Правительства и актов ведомств).

Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Правительственной комиссией и с других точек зрения:

- их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных услуг и т.д.;

- возможности их передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти - субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Комиссией также проводилась оценка масштабов реализации государственных функций. В результате такой оценки определенные государственные функции были "рационализированы" - определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным организациям, приватизированы и т.д.

Комиссией была проведена "деполитизация" большого числа функций федеральных органов исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерств и передачи на более "нижние этажи" осуществления исполнительной власти - в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективности их реализации.

В итоге для действующей системы федеральных органов исполнительной власти оставлено приблизительно 15% прежнего объема государственных функций.

Практика работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы поставила перед наукой административного права важный вопрос о критериях оценки функций государственного управления. В оценке функций "...важно не упустить главного: каков критерий оценки реальной социальной полезности этих функций. Иначе "потеря" функции может в конечном счете привести к ослаблению публичных интересов, например, в сфере стандартизации и строительного контроля"*(9).

Между тем применяемые критерии избыточности функций государственного управления не являются очевидными и часто имеют "размытый" характер.

В решениях об упразднении функций критерии избыточности выражались такими, например, терминами: "необходимость функции не очевидна", "это функция собственника", "может осуществляться субъектами рынка", "это административный барьер", "накладывает дополнительную нагрузку на предприятия", "функция не реализуется", "может быть передана на аутсорсинг" и т.д.

Функции федеральных органов исполнительной власти по "производству" и предоставлению государственных услуг гражданам и юридическим лицам

Оптимизацией функций федеральных органов исполнительной власти мероприятия административной реформы по совершенствованию системы и структуры, деятельности федеральных органов исполнительной власти не ограничиваются. В рамках административной реформы особое значение придается функции оказания гражданам и юридическим лицам государственных услуг.

Понятие "услуга" для законодательства не новое. Оно означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. В Конституции РФ понятие "услуга" определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74); как объект гражданских прав - в Гражданском кодексе РФ (ст. 128, 129); как минимальные государственные социальные стандарты - в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6, 65); как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы - в Федеральном законе "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", в Федеральном законе "О социальном обслуживании граждан пенсионного возраста и инвалидов" и т.д.

Существенным недостатком действующего регулирования рассматриваемой сферы выступает как бессистемность, отсутствие единых требований к государственным услугам, так и трудность контроля институтов гражданского общества за их качеством. Законодательство о государственных услугах, оказываемых органами исполнительной власти, находится в стадии формирования. Пока нет ни одного базового законодательного акта, посвященного данной теме. При этом оказание услуг, не относящихся к категории государственных, достаточно подробно регламентировано: Законом РФ "О защите прав потребителей", Федеральным законом "О техническом регулировании" и др.

В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг сложилась практика целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти. Органы власти самостоятельно:

- принимают решения о составе услуг;

- решают вопрос платности услуг.

Решения по поводу услуг принимаются без учета мнений граждан, возможностей органа власти. Государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д.

В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные и избыточные государственные услуги.

В целях установления правовых основ и общего порядка разработки, утверждения и применения государственных услуг, обеспечивающих реализацию социальных гарантий и прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на социальное обеспечение, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры и на получение квалифицированной юридической помощи и других прав, закрепленных в Конституции РФ, необходим базовый федеральный закон о государственных услугах.

Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, одним из важнейших направлений реформирования государственного аппарата определила формирование соответствующего мировым стандартам комплекса государственных услуг. Ожидаемые результаты реализации Программы "...достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг".

С учетом указанной программной задачи принятие федерального закона, определяющего понятие, систему, процедуру оказания государственных услуг органами исполнительной власти, устанавливающего механизмы их реализации и режим ответственности за их нарушение, более чем актуально.

Необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой задачи представляется также разработка терминологии, поскольку, как показывает анализ законодательства, вообще отсутствует нормативное определение государственных услуг, то есть не определен предмет правового регулирования. При этом сам термин, как уже отмечалось, встречается в нормативно-правовых актах довольно часто.

Государством должны быть установлены обязательные требования к качеству услуг, которые можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц в отношении качества обслуживания, то есть совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей.

Помимо определения единых требований к объему и качеству предоставляемых государственных услуг, важно определить перечни и виды стандартов государственных услуг (в области образования, охраны здоровья, культуры, социального обслуживания населения, жилищно-коммунального хозяйства, юридической помощи гражданам и др.).

Возможны разные варианты регулирования отношений между органами исполнительной власти (государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг.

Необходимо регламентировать не только порядок установления, предоставления государственных услуг, но и порядок их финансирования, ответственность за непредоставление, за несоблюдение стандартов и т.д.

К существенным недостаткам существующего правового регулирования следует отнести отсутствие в нем механизмов по осуществлению контроля за качеством услуг, под которым следует понимать совокупность операций, включающую проведение оценки одной или нескольких характеристик государственной услуги и сравнения полученных результатов с установленными требованиями. Не определен круг лиц, институтов, осуществляющих контроль в этой области.

Оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти

До марта 2003 г. функции федеральных органов исполнительной власти осуществлялись в "нерасчлененном виде". Каждое министерство, государственный комитет, служба, агентство сочетали в себе политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг.

"Перемешанность" функций, а следовательно, прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти порождала сложный механизм согласований при принятии Правительством РФ решений, а при их выполнении - сложный механизм координации отношений между различными органами-соисполнителями.

Кроме того, понятием "государственные функции" охватывались и чисто технические функции, и обеспечивающие функции федеральных органов исполнительной власти, что вело к "раздуванию" их штатов и одновременно к снижению эффективности выполнения этих функций.

Включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти не только регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавало организационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессах федеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственных позиций, а как небескорыстные "проводники" интересов подведомственных предприятий, организаций, учреждений.

Один из важнейших выводов, сделанный Комиссией Правительства РФ по проведению административной реформы, состоял в том, что необходимо не только расчленить разные государственные функции, типизировать их, но надо и разделить их между разными типами федеральных органов исполнительной власти. То есть на основе типизации государственных функций нужно типизировать и федеральные органы исполнительной власти.

Разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти реализовано в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

20 мая 2004 г. Указом Президента РФ N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" в Указ N 314 были внесены существенные изменения.

В новой редакции Указа выделены следующие типы функций:

- регулятивные;

- контроля и надзора;

- управления государственным имуществом;

- оказания государственных услуг.

На основе установленной типологии функций государственного управления федеральных органов исполнительной власти в рамках проводимой административной реформы Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" создана трехуровневая структура федеральных органов власти (министерство - служба - агентство), позволяющая четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования.

Правительством приняты постановления по вопросам деятельности вновь образованных и преобразованных федеральных органов исполнительной власти, установлено количество заместителей руководителей и структурных подразделений министерств, служб и агентств, позволявшее сформировать компактный корпус ответственных руководителей исполнительной власти на федеральном уровне, персонально отвечающих за все сферы государственного регулирования.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, утверждаются Правительством РФ.

Рационализация типологии федеральных органов исполнительной власти сопровождается изменением их внутренней структуры, суть которой в переходе к новому принципу построения. Основным структурным подразделением федерального органа исполнительной власти становится департамент, наделенный определенным кругом самостоятельных полномочий.

Для правового обеспечения преобразований в сфере исполнительной власти и стабилизации новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти необходимо:

- неукоснительно соблюдать положения федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- принять типовое соглашение о передаче осуществления части полномочий органов в системе исполнительной власти;

- последовательно осуществлять компетенционные нормы отраслевых кодексов и законов (Бюджетного, Налогового, Земельного, Лесного, Водного и др.);

- ускорить подготовку проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов об оптимизации государственного регулирования и прекращении осуществления федеральными органами исполнительной власти функций, признанных избыточными или дублирующими;

- усовершенствовать статус хозяйствующих субъектов, ускорив принятие федерального закона "О саморегулируемых организациях", внеся изменения в федеральные законы об унитарных предприятиях, акционерных обществах и другие в части их взаимоотношений с государственными и муниципальными органами*(10);

- принять федеральный закон "О доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Важными новыми нормативными правовыми актами, установившими общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами, являются Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30*(11), и Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства от 28 июля 2005 г. N 452*(12).

Важным направлением административной реформы является реальное повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Решение этой задачи диктуется необходимостью обеспечить высокую организованность всех звеньев исполнительной власти и государственных служащих, четкость и деловитость в осуществлении их компетенции и главное - позитивное влияние на деятельность производителей материальных и духовных благ - организаций, предприятий и учреждений. Постановлениями Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" и от 27 апреля 2005 г. "Об утверждении положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы" управленческие структуры ориентируются на достижение высоких конечных результатов. В соответствии с этим в Положениях о федеральных министерствах закреплены их обязанности по предоставлению в Правительство Российской Федерации проектов планов работы и прогнозных показателей деятельности министерства. Теперь предстоит освоить новую технологию государственного управления.

И в научном плане предстоит решить ряд новых задач. Введение механизмов правового мониторинга и диагностики деятельности органов исполнительной власти означает, во-первых. разработку оптимальных способов осуществления компетенции государственных органов и совершения ими комплекса организационных, правовых, финансовых и материальных действий для реализации нормативных целей и функций.

Во-вторых, надо последовательно реализовывать статус государственного служащего в соответствии с Законом "О государственной гражданской службе" и решительно искоренять проявления коррупции.

В-третьих, необходимо исследовать корреляцию между целями, функциями и действиями государственных органов и реальными переменами в отраслях и сферах, в уровне деятельности организаций и предприятий. Следует усилить внимание к локальным актам.

В-четвертых, важно продолжить разработку механизма действия законов и иных правовых актов, используя позитивные и устраняя негативные факторы и добиваясь расширения сфер правомерного поведения граждан.

Тогда можно с уверенностью вести речь о реальном повышении уровня государственного управления в стране и деятельности всех органов исполнительной власти.

Реформа государственной службы

История государств со всей убедительностью доказывает, что от компетентности государственных служащих, их способности к мобилизации зависит, насколько государственные институты будут способны соответствовать потребностям страны. Именно поэтому реформа государственной службы признана решающим фактором. Это единственное направление административной реформы, по которому Президентом Российской Федерации утверждена специальная "Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации" от 15 августа 2001 г. N Пр-1496. Указом Президента от 19 ноября 2002 г. N 1336 утверждена также Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)".

Концепция содержит перспективные для разработки идеи и положения о том, какой должна быть государственная служба России. И эти идеи обретают свою правовую форму в соответствии с упомянутой Федеральной программой, предусматривающей "...создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации". 27 мая 2003 г. принят Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации". Закон впервые определил систему государственной службы и ее виды.

Впервые реально оформлен и юридически и организационно обособленный вид государственной службы - государственная гражданская служба.

В 2004 г. принят Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", регулирующий прохождение государственным служащим государственной гражданской службы от поступления на службу до ее прекращения, включая более четкие и прозрачные процедуры подбора кадров (конкурс), кодекс поведения и материальное поощрение по результатам работы. 1 февраля 2005 г. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" вступил в силу.

В соответствии с этим законом приняты указы Президента Российской Федерации "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации"*(13), "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)"*(14), "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации"*(15), "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим"*(16), "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела"*(17), "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих"*(18) и др.

Таким образом, в России постепенно создается комплексная нормативная правовая основа регулирования государственной службы в соответствии с установленной системой.

В отношении военной службы в советское время и в постсоветской России всегда признавалась необходимость сохранять особое законодательство и особый порядок правового регулирования прохождения военной службы. Для отдельных видов правоохранительной службы, скажем в органах внутренних дел, в таможенных органах и др., также признается необходимость особого регулирования.

Многие вопросы требуют дополнительного нормативного регулирования и разъяснения. По нашим подсчетам, предстоит еще принять около 8 федеральных законов (в том числе, ряд законов о видах государственной службы), более 20 указов Президента Российской Федерации (среди них - о размерах и порядке выплаты единовременного поощрения за безупречную и эффективную федеральную государственную гражданскую службу; об обеспечении транспортного обслуживания или компенсации за использование личного транспорта федерального государственного служащего; о порядке исчисления стажа государственной службы), 15 постановлений Правительства Российской Федерации (о порядке прохождения диспансеризации, перечне заболеваний, препятствующих поступлению или прохождению государственной гражданской службы; о порядке и условиях получения федеральным государственным служащим единовременной субсидии на приобретение жилой площади и др.), изменены будут и ведомственные акты.

Административные процедуры и административные регламенты

Важное направление административной реформы связано с административно-правовым регулированием механизма реализации полномочий органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Недопустимо отдавать "на откуп" ведомствам регламентацию столь важных вопросов, как процедура (правила):

- принятия административных актов;

- заключения административных соглашений;

- совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий;

- совершения иных юридически значимых действий (выдача справок, свидетельств и др. документов);

- совершения организационных действий;

- выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий.

На повестке дня остро стоит вопрос о резком усилении законодательного регулирования административных процедур. Необходимо вывести их из сферы фрагментарного ведомственного регулирования и поставить на прочный фундамент закона.

Подготовлено несколько вариантов проектов федерального закона об административных процедурах.

Регламентация административных процедур должна ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:

- полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задач правильного применения закона;

- необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;

- развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

- эффективного взаимодействия с другими государственными органами;

- предоставления значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающим потребителями услуг;

- экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;

- реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.

Демократический аспект административных процедур необходимо отразить и в других федеральных законах об организации и функционировании исполнительной власти:

- "О федеральных органах исполнительной власти";

- "О регулировании отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления";

- "Об обращениях граждан";

- "О праве доступа к информации", а также в ведомственных актах, предусматривающих специфику рассмотрения жалоб и заявлений в функциональном аспекте.

Такой порядок будет во многом способствовать эффективности и демократичности решения публичных и частных дел в нашей стране, а также формированию современной системы исполнительной власти. Ее надлежащее функционирование и эффективность могут быть обеспечены четкими процедурами осуществления компетенции всех органов, включая исполнительные органы местного самоуправления, а также связанных с ними предприятий, учреждений и организаций. Этот вывод давно обоснован в литературе по административному праву предшествующих лет*(19) и пришло время реализовать на практике предложения ученых.

Наряду с понятием "административная процедура" в законодательстве и юридической литературе применяется понятие "административный регламент". Под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры).

Нормативные определения указанных понятий впервые даются в ст. 47 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В статье говорится о должностном регламенте гражданского служащего, определяющем его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, составной частью которого является должностной регламент. Из содержания статьи вытекает, что названные регламенты посвящены преимущественно характеристикам административно-правового статуса должности гражданской службы и правового статуса государственного органа, хотя в них включены и некоторые процедурные правила.

Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, формой результата, должностным положением исполнителя и т.д.) регламентировать исполнение соответствующих государственных функций.

Перечень сфер действия административных регламентов не может быть закрытым. Административными регламентами должно быть урегулировано выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, с обеспечением исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, с оказанием государственных услуг конкретным гражданам и организациям непосредственно в государственных органах.

Типовой регламент федеральных органов исполнительной власти в части внутренней организации и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти устанавливают общие правила организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти.

На основе Типового регламента федеральных органов исполнительной власти в части внутренней организации и Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти принимают собственные регламенты. Наряду с положениями, предусмотренными типовыми регламентами, федеральные органы исполнительной власти могут включать в свои регламенты индивидуальные регламентирующие нормы с учетом специфики своей деятельности по вопросам, не урегулированным указанными типовыми регламентами.

Специалистами осуществляется формирование системы электронных административных регламентов. Указанные регламенты основываются на системе электронной обработки и анализа информации в ходе выполнения функций федеральным органом исполнительной власти.

С помощью электронных административных регламентов предполагается:

- технически обеспечивать эффективное выполнение функции государственного органа;

- обеспечивать выполнение действий и принятие решений в кратчайшие сроки;

- использовать минимальные ресурсовые затраты, включая кадровые;

- четко определять критерии выбора вариантов решения.

Таким образом, электронные административные регламенты определяют электронный формат публичной деятельности и составят основу функционирования единой электронной сети государственных органов Российской Федерации по выполнению возложенных на них функций*(20).

Административная юстиция

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 г. ставилась задача: "...сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов".

Защита прав граждан в сфере публично-правовых отношений, обозначаемая понятием "административная юстиция", - важнейшее направление административной реформы.

В России в отличие от многих европейских государств отсутствует обособленная от общей система административных судов. Административные дела разрешаются в рамках гражданского, арбитражного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах.

Необходимость создания упорядоченной системы административной юстиции обусловлена тремя основными причинами:

- острая социальная потребность в эффективном судебном контроле за законностью решений и действий органов исполнительной и законодательной власти;

- невозможность иным способом обеспечить должный уровень профессионализма судей, рассматривающих административные дела;

- крайняя перегруженность судов общей юрисдикции.

Практическая задача в аспекте административной реформы состоит в том, чтобы доработать проект федерального конституционного закона "Об административных судах Российской Федерации", рассмотреть подготовленный проект Кодекса административного судопроизводства. Такая последовательность их принятия отражает отмеченную связь норм материального и административного права. Заслуживает поддержки идея профессора Ю.А. Тихомирова о необходимости рассмотрения проекта федерального закона о процедурах рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами публичной власти, то есть органами государственной власти и органами местного самоуправления*(21). Это обогатило бы досудебные процедуры рассмотрения споров в публичной сфере.

Обеспечение публичности, открытости деятельности органов исполнительной власти, их взаимодействие с институтами гражданского общества

Достижение основной цели проведения административной реформы - повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти - невозможно без обеспечения их открытости и доступности для граждан и юридических лиц и результативного взаимодействия с институтами гражданского общества.

Упомянутая Концепция реформирования государственной службы предусматривает обеспечение возможности участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки решений, объективное информирование о деятельности государственных органов и государственных служащих в соответствии с федеральным законом, дебюрократизацию отношений между государственными служащими, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества.

Участие граждан в деятельности органов исполнительной власти - это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида государственной власти. Поэтому "вовлечение" в процесс государственного управления всегда рассматривалось наукой административного права как важнейшая составляющая "активного" административно-правового статуса гражданина, предоставляющего возможность "действовать для государства", а тем самым для общественного блага.

Кроме того, участие граждан позволяет обеспечивать и другие существенные характеристики исполнительной власти правового государства: публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентацию на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др.

Различные государства по-разному решают проблему "вовлечения" граждан в осуществление исполнительной власти, в зависимости от традиций, политических, правовых и иных условий. Так, "французская администрация отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб"*(22), но примеры широкого участия населения в управлении есть и во Франции.

В Германии принцип защиты государства от утраты доверия граждан, а также принцип учета интересов граждан и др. являются правовыми принципами деятельности органов государственного управления. В различных правовых предписаниях определяются разнообразные правовые формы их реализации*(23).

Граждане Российской Федерации не только обладают конституционным правом на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), но и проявляют высокую заинтересованность в реализации этого права. Наглядным свидетельством этого являются "протестные формы" участия в государственном управлении: митинги, пикеты, забастовки, жалобы, обращения к властям и многие другие проявления общественного противодействия решениям исполнительной власти. Как же de jure и de facto обеспечить гражданам возможность "позитивного", "повседневного" и "равноправного" участия в деятельности органов исполнительной власти?

На сегодняшний день в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации отсутствуют нормы с таким предметом регулирования. Нет норм о вариантах общественного целесообразного участия граждан в государственном управлении, об оказании гражданам помощи в реализации ими конституционного права на участие в управлении и т.д. В положениях об органах исполнительной власти не предусматриваются какие-либо формы участия граждан в их деятельности.

Из всех ветвей государственной власти исполнительная власть остается наиболее закрытой. Даже самые принципиальные управленческие решения, адресованные всем гражданам, рождаются в "тайных коридорах".

Полностью исключены какие-либо формы демократического контроля за управленческой деятельностью (с точки зрения законности, целесообразности, обоснованности действий и решений).

Современные управленческие методы предполагают как информационную открытость исполнительных органов, так и активное вовлечение широкой общественности в процесс принятия и реализации решений. Нельзя осуществлять власть от имени народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и не допускать этот народ к принятию решений. Исполнительная власть - гарант принципов правового государства. Это требует от органов исполнительной власти и государственных служащих более глубокого понимания института открытости и активного включения граждан в механизм государственного управления.

* * *

На сегодняшний день не существует официального "реестра" результатов административной реформы и официальных оценок их реальности, значительности и полезности. Можно лишь констатировать с определенной долей обоснованности, что на данном этапе административной реформы проводятся масштабные мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствованию порядка их реализации и построению новой системы и структуры исполнительной власти, создаются необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления*(24).

Проведен анализ функций федеральных органов исполнительной власти, сформулированы предложения и принимаются решения по упразднению избыточных и дублирующих функций и нормативному закреплению необходимых функций. Ликвидационные программы избыточных функций на 2005-2007 гг. предусматривают: упразднение функций; сокращение масштабов исполнения функций; передачу функций участникам рынка, саморегулируемым организациям, на минимально необходимый уровень власти, на аутсорсинг; придание функциям процессуального характера.

Сформулирована новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, адекватная ее новым функциям в государстве. Федеральная структура исполнительной власти состоит из органов разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций и функций оказания государственных услуг и управления государственным имуществом. Основная цель новой функциональной специализации - исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.

Приняты типовой регламент федерального органа исполнительной власти и регламенты исполняемых функций (административные регламенты). Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определен Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260, и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30.

Ведутся пилотные проекты по созданию реестров и стандартов государственных услуг. Нормативные требования к государственным услугам, виды государственных услуг, содержание стандартов качества, порядок компенсации гражданам и организациям в случае оказания услуг ненадлежащего качества государственных услуг, принципы их финансирования будут закреплены в федеральном законе о стандартах качества государственных услуг, а стандарты качества конкретных государственных услуг будут утверждаться актами Правительства Российской Федерации.

Подготовлены нормативные акты, направленные на обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: проекты федеральных законов "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", "О служебной тайне", "Об обращениях граждан" и др. Создаются открытые и доступные информационные ресурсы органов исполнительной власти и обеспечивается их постоянный мониторинг на предмет полноты и транспарентности по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации.

Как видно, стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы, касающаяся в основном реорганизации федеральных органов исполнительной власти. Мероприятия по продолжению административной реформы носят инерционный характер и направлены преимущественно на завершение формирования федеральных органов исполнительной власти в их новой типологии*(25).

По ряду приоритетных направлений административной реформы работы только начинаются либо еще не начаты или приостановлены. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. В частности, не разработаны и не реализованы механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Только начинается реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, системы закупок для государственных и муниципальных нужд.

Реформа в основном затрагивает федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется лишь в немногих экспериментах.

Новые механизмы функционирования и взаимодействий не могут быть созданы в рамках сложившихся моделей деятельности органов исполнительной власти. Для их создания требуется комплексный проектный подход, который предполагается реализовать в рамках Федеральной программы "Административная реформа (2006-2008 годы)".

В отличие от первых этапов реформы, когда все решения принимались на уровне Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предстоящий этап требует огромного количества согласованных решений на всех уровнях власти и предполагает вовлечение в нее очень широкого круга федеральных и региональных государственных служащих.

Медленные темпы проведения административной реформы, которые во многом обесценивают результаты уже проведенных изменений, требуют более взвешенного подхода к определению последовательности преобразований. Это не только увеличивает число сомневающихся в успехе реформы, но и в целом затрудняет ее дальнейшее проведение. Сегодня административная реформа ассоциируется только со структурными реорганизациями, что не главное. Задача реформы - оптимизировать управленческие процессы, формы и методы работы государственных структур, сократить административные барьеры.

В настоящее время все яснее ощущается недостаточная координация с другими реформами - федеративной, государственной службы, социальной, и это несмотря на создание в 2003 г. Комиссии при Президенте Российской Федерации по совершенствованию государственного управления, объединившей в себе комиссии по другим реформам, за исключением Правительственной комиссии по административной реформе. От последовательности результативности и проведения административной во многом зависит и достижимость целей иных реформ. В связи с этим представляется неудачным обособление реформы государственной службы - ключевого звена в системе государственного управления - и даже принятие специальной программы по этому вопросу. Есть прямая зависимость между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых им функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют ход реформы.

Продолжается совершенствование федеративных отношений, которое в настоящее время заключается в уточнении полномочий органов публичной власти, что не может не быть связанным с уточнением функций органов исполнительной власти. Изначальное отсутствие координации указанных мероприятий привело к тому, что решения о передаче полномочий с одного уровня власти на другой через некоторое время подлежат ревизии*(26).

Процесс реформирования, осуществляемый в рамках административной реформы в настоящее время, не может не повлечь соответствующих изменений и для территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В этой связи все более актуальным становится вопрос о взаимодействии субъектов Российской Федерации с федеральными структурами. Система территориальных структур федеральных органов исполнительной власти должна стабильно и эффективно обеспечивать реализацию властных полномочий, отнесенных как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Реформирование системы исполнительной власти призвано в итоге усовершенствовать и крайне сложные в организационном плане взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Очевидно, что это вопрос двух реформ.

Вполне объяснимым в этой связи является и постановка вопроса о переносе реформы местного самоуправления*(27). Практика показывает, что одновременное проведение кардинальных преобразований в различных сферах без их увязки друг с другом не позволяет достичь желаемого результата в намеченные сроки.

На повестке дня все острее встает необходимость проведения социальной реформы. Необходимость активной социальной политики подчеркнута Президентом Российской Федерации. Сегодня экономическое развитие создает условия для более эффективного осуществления полномочий Правительства в социальной сфере, определяющей качество жизни людей и социальное самочувствие общества. Особое внимание Правительства должно быть обращено на реализацию приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, жилищных отношений. В этой связи будут уточняться и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, усиливающие функцию обеспечения социального развития общества. В этой связи весьма прогнозируем возврат государства в сферы, от вмешательства в которые пришлось отказаться, в том числе и в рамках административной реформы (это весьма заметно на примере жилищной политики). Управленческий аспект в деятельности исполнительной власти обусловливает необходимость контроля исполнения управленческих решений, поэтому возможна актуализация и контрольной функции, особенно в сферах, где предполагается большое расходование бюджетных средств, или в особо стратегических направлениях деятельности государства, и соответствующее этому изменение структуры органов исполнительной власти.

Стратегические задачи требуют внимания и к организационной стороне механизма их выполнения. Предполагается составление подробных тактических планов реализации национальных проектов*(28), что определяет необходимость их координации и также контроля.

Безусловно, что обозначенный курс внутренней политики государства - "инвестиции в человека" - не может обойтись без нормотворчества. Но более злободневным в этой сфере становится правоприменение. Если человек как смысл всех реформ будет рассматриваться лишь в документах, а в действительности месяцами ждать решения своего вопроса, вряд ли такая реформа может иметь свое завершение.

Условием успеха реформы становится целенаправленное формирование новых правовых механизмов работы органов исполнительной власти, что возможно лишь в рамках крупных изменений в объеме и методах правового регулирования. Речь идет о комплексных правовых решениях. Поэтому представляется обоснованным общий вывод о необходимости принятия государственной программы развития законодательства в соответствии с основными направлениями социально-экономического развития страны*(29).

Т.Я. Хабриева,

директор ИЗиСП, доктор юридических наук,

профессор, заслуженный юрист РФ

А.Ф. Ноздрачев,

заведующий отделом административного

законодательства ИЗиСП,доктор юридических

наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

Ю.А. Тихомиров,

первый заместитель директора ИЗиСП,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ, член-корреспондент

Международной академии сравнительного права

"Журнал российского права", N 2, февраль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации подготовлено научно-практическое пособие "Административная реформа", в котором обсуждаются основные направления проведения реформы государственного управления. В статье, публикуемой в сокращенном варианте в журнале, комментируются принятые нормативные акты, практика их реализации и вносятся предложения по повышению эффективности мероприятий административной реформы.

*(2) См.: СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2192.

*(3) См.: СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2192.

*(4) См.: СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3019.

*(5) Старилов Ю.А. Предисловие // Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение: Сб. науч. трудов. Вып. 16. Воронеж: Изд-во Воронежского госуниверситета, 2004. С. 3.

*(6) Там же. С. 3.

*(7) См.: Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.

*(8) Например, 9 октября 2003 г. (об оптимизации функций Минтранса, Минпромнауки, Минфина, Минздрава, Минтруда, Минимущества, МВД, Госстроя России); 18 декабря 2003 г. (об оптимизации функций МПС, Минсельхоза, Минэкономразвития, МЧС, МАП, Минздрава, Минкультуры, Минэнерго, Минпромнауки, Минсвязи, МВД, ФКЦБ, Госстроя); 21 октября 2004 г. (об оптимизации сети федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти).

*(9) Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. N 4. С. 29.

*(10) См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 30.

*(11) См.: СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.

*(12) См.: СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.

*(13) См.: СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 437.

*(14) См.: СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 438.

*(15) См.: СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 439.

*(16) См.: СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 440.

*(17) См.: СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2242.

*(18) См.: СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3134.

*(19) См.: Управленческие процедуры / Под ред. Б.М. Лазарева. М.: Норма, 1998; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2005. С. 609.

*(20) См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 623.

*(21) См.: Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. N 4. С. 32.

*(22) Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. С. 402.

*(23) См.: Леманн П. Общее административное право. Мюнхен-Брюль, 2000. С. 71.

*(24) См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 19 и след.

*(25) См.: Шаров А.В. Указ. соч. С. 25.

*(26) Так, многие полномочия федеральных органов государственной власти, которые с 1 января 2005 г. Президентом Российской Федерации по решению Государственного совета предлагается передать органам государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ были от органов государственной власти субъектов Российской Федерации переданы на федеральный уровень.

*(27) 21 сентября 2005 г. Государственной Думой принят в первом чтении законопроект о продлении переходного периода действия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" до 1 января 2009 г.

*(28) Один из таких планов (в сфере образования) уже рассматривался на заседании Правительства РФ 22 сентября 2005 г.

*(29) См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 20.