Особенности административно-правового статуса федеральных агентств (Е.Н. Жукова, "Журнал российского права", N 2, февраль 2006 г.)

Особенности административно-правового статуса федеральных агентств

Как известно, становление и развитие гражданского общества наряду с разделением властей, представляющим систему сдержек и противовесов, являются необходимыми условиями преобразования исполнительной власти административно-командной системы управления в исполнительную власть правового государства. В свою очередь, как справедливо отмечал А.В. Шаров, эффективная "структура и система исполнительной власти должна обеспечивать специализацию органов исполнительной власти и организационное обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов"*(1).

Принципам построения системы исполнительных органов власти в научной литературе было уделено значительное внимание. Анализу подвергались линейное, функциональное, отраслевое, территориальное и иные начала управления, использовавшиеся при построении советской и впоследствии российской системы органов управления*(2). Исследуя вопросы рационализации государственного аппарата на научной основе, В.Г. Вишняков пришел к выводу о том, что "вопрос о создании рациональных взаимоотношений между органами управления: должен решаться путем анализа функций управлений", поскольку "анализ этих функций позволяет выяснить их характер и определить, какой орган и какими методами их должен осуществлять"*(3). Он отмечал, что решающим образом на внутреннюю форму системы (органов управления. - Примеч. авт.) влияют ее функции*(4).

Б.М. Лазарев, разрабатывая вопросы установления компетенции государственных органов, также писал о том, что "при определении компетенции органов управления нужно своевременно выявить объективную потребность в той или иной управленческой функции применительно к тем или иным объектам, находить наилучшие в конкретных условиях варианты распределения функций между различными органами"*(5).

Именно функциональный подход и лег в основу организации современной системы федеральных органов исполнительной власти, ознаменовавшей собой новый этап построения и развития российского администрирования, кардинально отличающийся от предыдущих схем организации исполнительной власти.

Начало было положено Указом Президента Российской Федерации "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"*(6), который в качестве одного из приоритетных направлений административной реформы выделял организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Впоследствии образованной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. N 451*(7) Комиссией по административной реформе был проведен серьезный и детальный анализ государственных функций федеральных органов исполнительной власти, а также их последующая типологизация. Результатом этой работы явилось деление функций федеральных органов исполнительной власти на три основополагающих типа: правоустанавливающие, правоприменительные и организационно-хозяйственные, или сервисные.

Полученный результат, в свою очередь, явился своеобразной основой построения современной дифференцированной системы исполнительной власти в виде триединства организационно и функционально обособленных органов исполнительной власти, введенной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(8).

В свете идеи разделения функций на три основополагающих типа исполнительная власть в Российской Федерации, видимо, длительное время будет представлена тремя типами органов: федеральными министерствами, занимающимися выработкой государственной политики, нормативно-правовым регулированием и координацией, федеральными службами, осуществляющими контроль и надзор, и федеральными агентствами, занятыми оказанием государственных услуг и управлением государственным имуществом.

Следует отметить, что подобный подход к определению статуса федеральных органов исполнительной власти, отчасти реализованный при построении ранее действующих структурных моделей исполнительной власти, явился в определенном смысле "новаторским", главным образом в части создания федеральных агентств. В этой связи попытаемся проанализировать, насколько успешно функциональный подход отразился на статусе федеральных агентств как федеральных органов исполнительной власти.

Ясно, что каждый орган исполнительной власти создается для определенных целей. Вопрос о важности и необходимости нормативного закрепления целей и задач деятельности того или иного государственного органа исполнительной власти уже не раз поднимался и обсуждался в научной литературе*(9). Особую актуальность данный вопрос приобрел в свете административной реформы, направленной на совершенствование системы органов исполнительной власти, презюмирующей реорганизацию существующих и образование новых органов. Как справедливо отмечала Н.А. Игнатюк, "для того, чтобы каждый вновь созданный (или действующий) орган исполнительной власти (в том числе федеральное министерство) не дублировал деятельность уже существующего, не мешал иным органам власти осуществлять свою деятельность, а также выполнял только ему предназначенные функции в той или иной сфере (отрасли, области), должны быть установлены определенные, четко сформулированные цели или задачи"*(10).

Комплексный анализ Положений о федеральных агентствах, принятых во исполнение Указа Президента РФ "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"*(11), позволяет нам говорить об отсутствии нормативно закрепленных целей и задач деятельности федеральных агентств*(12). Вместе с тем принципиальная важность рассматриваемых элементов правового статуса федеральных агентств не позволяет последним осуществлять свою деятельность без четко сформулированных, конкретных целей и задач.

Сложившаяся практика функционирования федеральных агентств показала, что вопрос определения целей и задач их деятельности остается неизменно актуальным. В этой связи в настоящее время широкое распространение получили такие формы установления целей и задач деятельности конкретного федерального агентства, как издание внутреннего документа, посредством официальных выступлений руководителей федеральных агентств и определением показателей деятельности и разработкой планов работы*(13). Полагаем, что подобная практика не совсем правильна.

Как известно, наличие в актах, регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти, прямо закрепленных целей и задач служит прежде всего упорядочению их функционирования в целом. В частности же:

- исключает дублирование деятельности иного аналогичного органа исполнительной власти;

- способствует концентрации усилий и направленности деятельности органа исполнительной власти на достижение поставленных перед ним целей и задач, не позволяя уклоняться от их достижения;

- является определенным механизмом отчетности и объективным критерием оценки деятельности органа власти;

- является системообразующим фактором в ходе выработки различных программ и планов деятельности того или иного федерального органа исполнительной власти, в том числе и прогнозных.

Поэтому закрепление основных целей и задач федеральных агентств непосредственно в положениях о них позволит более четко определить их правовой статус и специализацию деятельности. Подобными целями применительно ко всем федеральным агентствам, исходя из функционального подхода, положенного в основу деления федеральных органов исполнительной власти, могли бы явиться, в частности:

- не оказание, а организация оказания государственных услуг;

- не только управление, но и распоряжение в установленном порядке государственным имуществом;

- реализация государственной политики в установленной сфере деятельности и создание условий по выявлению правовых пробелов и коллизий в федеральном законодательстве.

Общеизвестно, что цели деятельности органа исполнительной власти и его функции - понятия взаимосвязанные. Соответственно целям, установленным для органа исполнительной власти, а также роли и месту государственного органа в механизме государства каждый орган исполнительной власти выполняет свойственные только ему функции. В соответствии с ними (целями. - Примеч. авт.), как считает Д.Н. Бахрах, должны формироваться и нормативно регламентироваться функции соответствующих органов управления*(14).

Следует сказать, что классификация функций органов исполнительной власти всегда являлась и является до сих пор предметом обсуждений и постоянно порождает и научные дискуссии, и дискуссии между специалистами*(15).

Например, американские политологи М. Роскин, Р. Корд и У. Джонс выделяли шесть основных направлений деятельности, таких как: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации и коммунальное хозяйство*(16).

По мнению А.Ф. Ноздрачева, "федеральные органы исполнительной власти осуществляют функции подзаконного регулирования, распределения (перераспределения) государственных ресурсов, координации, контроля, применения мер государственного принуждения"*(17).

На наш взгляд, классификация функций органов государственного управления наиболее полно и последовательно представлена Б.М. Лазаревым, который подразделял их на: сбор, обработку, анализ информации, передачу информации другим органам; прогнозирование; организацию; регулирование; руководство; координацию; планирование; стимулирование; контроль; учет*(18).

Общее представление о функциях, которые в настоящее время возложены на федеральные агентства, мы можем получить из упомянутого Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Согласно п. 5 Указа федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Помимо функций по контролю и надзору за федеральными агентствами на сегодняшний день не закреплены и такие функции, как прогнозирование, стимулирование и планирование. Вместе с тем функциональный подход к определению статуса современных федеральных агентств совсем не исключает возможности выполнения ими данных функций. Более того, нормативное закрепление такой значимой функции, как, например, прогнозирование, без которой федеральное агентство не может объективно спрогнозировать и обосновать задачи своей деятельности в краткосрочной и долгосрочной перспективе, крайне важно и необходимо. А отсутствие функции планирования, как правильно считает Н.А. Игнатюк, "губительно отражается на эффективности деятельности"*(19) любого федерального органа исполнительной власти.

Детальный анализ основной на сегодняшний день функции федеральных агентств - функции оказания государственных услуг*(20) - в свете оценки успешности административной реформы приводит к неутешительным выводам.

Наделение федеральных агентств подобной функцией как основной в их деятельности фактически повлекло за собой превращение государственных органов исполнительной власти в государственные учреждения. Было бы неверным говорить, что федеральные агентства целиком лишены государственно-властных полномочий. По сути, их компетенция не лишена собственно функций государственного управления (управление имуществом), однако подавляющее значение отведено именно функции непосредственного предоставления государственных услуг, которая в полном смысле этого слова к управленческим функциям отнесена быть не может.

Такое взаимоисключающее совмещение в одном органе исполнительной власти функций государственного управления и функций оказания услуг на сегодняшний день:

- снижает эффективность исполнительной власти, то есть осуществление государственно-властных полномочий;

- приводит к нерациональному использованию ресурсов, создает благоприятные условия для злоупотреблений властью и проникновения коррупции в государственный аппарат*(21);

- деформирует каждый из этих видов деятельности*(22), создавая предпосылки для возникновения административных барьеров, препятствующих нормальному функционированию экономики*(23);

- не способствует повышению эффективности и качества осуществления функций оказания государственных услуг.

Не оспаривая в целом необходимость влияния органов исполнительной власти на процесс и качество оказания услуг, имеющих исключительную общественную значимость, на наш взгляд, представляется целесообразным возложить на федеральные агентства функции по организации работы по предоставлению государственных услуг вместо их непосредственного оказания. Всецело укладываясь в классификацию функций органов исполнительной власти, предложенную Б.М. Лазаревым, это позволит нивелировать вышеобозначенные недостатки, исключив конфликт интересов, неизменно возникающий при соединении федеральными агентствами функций государственного органа исполнительной власти и государственного учреждения. Организация федеральными агентствами работы по оказанию государственных услуг может осуществляться, например, посредством:

- управления государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими на основании правовых актов органов государственной власти или договоров о выполнении работ или оказании услуг для государственных нужд деятельность по оказанию государственных услуг гражданам и организациям;

- формирования государственного заказа в форме государственных контрактов на оказание услуг гражданам и организациям с учетом требований к объему и качеству услуг;

- проведения конкурсов, распределения грантов на финансирование целевых программ и проектов в сфере деятельности, связанной с оказанием услуг, имеющих исключительную общественную значимость;

- управления социально значимыми проектами и программами.

Грамотная организация федеральными агентствами работы по оказанию государственных услуг также позволит повысить эффективность и качество осуществления этих функций. Пока же, как верно отмечает Ю.А. Тихомиров, "ресурсы используются не рационально, снижается уровень обслуживания граждан, слабым местом деятельности названных субъектов оказания услуг является отсутствие строгих и стабильных процедур"*(24).

В целом на сегодняшний день серьезными проблемами, порождающими низкую результативность исполнения функций по оказанию государственных услуг, остались: неопределенность в содержании понятия "государственная услуга", чрезмерная и иногда намеренная усложненность административных процедур, их закрытость и непрозрачность для гражданского общества в целом и потребителей государственных услуг в частности, отсутствие четких механизмов непосредственного оказания услуг и оперативного контроля за качеством их оказания, отсутствие ответственности за несвоевременное, некачественное оказание услуг.

Конкретизация полномочий федеральных агентств, позволяющая данным органам исполнительной власти действовать в рамках правового поля осуществления именно государственно-властных полномочий, позволит установить четкие критерии оценки результатов их деятельности и контроля.

На наш взгляд, помимо сказанного следует развивать механизм учета интересов потребителей государственных услуг, что наряду с закреплением четких правил (стандартов) их оказания могло бы послужить отправной точкой в решении указанных проблем. Представляется, что закрепление стандартов государственных услуг на федеральном уровне позволит упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности, что, в свою очередь, повысит качество оказываемых услуг, а также обеспечит их доступность для граждан и организаций.

Иными словами, наличие стандартов государственных услуг, по нашему мнению, сможет гарантировать гражданам и организациям равные права на получение государственных услуг установленного качества в условиях доступности и открытости. В этих целях необходима разработка законопроекта, содержащего общие требования к государственным услугам и порядку разработки и принятия стандартов качества государственных услуг, а также составления соответствующего реестра (реестров) государственных услуг.

Отметим, что утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р Концепция административной реформы в 2006-2008 гг. предусматривает в качестве одной из первоочередных задач разработку и внедрение стандартов оказания государственных услуг. Вместе с тем существующие в настоящее время законопроекты и указанная Концепция в целом не отражают и не учитывают особенностей статуса федеральных агентств именно как исполнительных органов власти, в связи с чем требуют более детальной проработки.

И здесь можно было бы использовать опыт зарубежных стран. Например, во Франции действует Закон от 12 апреля 2000 г. "О правах граждан при взаимоотношениях с административными органами" ("Droits des Citoyens dans leurs Relations avec les Administrations"), который регламентирует вопросы взаимодействия административных органов с потребителями их услуг. Кроме того, по заданию премьер-министра весной 2003 г. был запущен Проект по улучшению качества обслуживания и приема населения в госучреждениях, реализуемый Управлением по делам потребителей и по упрощению решения административных вопросов. В рамках данного Проекта в целях улучшения качества предоставляемых услуг публичными организациями государственного сектора и юрисдикционными органами была разработана Хартия Марианна, которая вступила в действие с 3 января 2005 г. Данный документ представляет собой единую хартию по вопросам приема населения во всех госучреждениях и улучшения качества услуг.

Прием населения, по мнению разработчиков методического пособия по успешному применению Хартии Марианна, является первостепенным, а зачастую единственным моментом контакта госучреждений с населением, а также ведущим вектором восприятия организаций государственного сектора в глазах населения, и, следовательно, может оказать значительное влияние на доверие народа к государственным структурам*(25).

Принимая во внимание успешное развитие федеральных агентств в других странах, в России необходимо выработать единообразный подход к регламентации оказания государственных услуг конкретными федеральными агентствами.

Проведенный анализ нормативно-правового материала, регламентирующего статус современных федеральных агентств, показал, что в отдельных положениях содержится приблизительный перечень тех услуг, которые вправе оказывать данный орган исполнительной власти, в иных - только указание на ту сферу деятельности, в которой федеральное агентство осуществляет оказание государственных услуг. Кроме того, в отдельных постановлениях Правительства Российской Федерации, регулирующих вопросы деятельности федеральных агентств, функция оказания государственных услуг лишь обозначена как основная, но не раскрыта. Все это порождает неопределенность в деятельности федеральных агентств, обусловливая низкую эффективность исполнения функций по оказанию государственных услуг.

Вполне обоснованно, как считает Ю.А. Тихомиров, можно предложить системное формирование такого нового комплексного правового института, как публичные услуги26. Всецело поддерживая подобную инициативу, добавим, что в дальнейшем на основе разработанных норм не менее значимым представляется формирование соответствующего реестра (реестров) государственных услуг.

Важно подчеркнуть, что создание федеральных агентств является, безусловно, положительной тенденцией в налаживании диалога органов исполнительной власти с широкими слоями общественности. Предложенные же меры по совершенствованию статуса ныне действующих федеральных агентств, на наш взгляд, позволят последним стать основным звеном между властью и конечным потребителем государственных услуг.

Е.Н. Жукова,

аспирантка ИЗиСП

"Журнал российского права", N 2, февраль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы//Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. М., 2004. С. 10.

*(2) См., например: Научные основы государственного управления в СССР. М., 1968. С. 93-97; Петров Г. И. Советское административное право. Общая часть. Изд-во Ленингр. ун-та, 1970. С. 178; Яковлев Г. С. Аппарат управления: принципы организации. М., 1974. С. 131-132; Юсупов В. А. Административное право и проблемы административной реформы в России//Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 98-99.

*(3) Вишняков В.Г. О принципе двойного подчинения органов советского государственного управления. М., 1965.

*(4) См.: Вишняков В. Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1972. С. 16.

*(5) Лазарев Б. М. Компетенция органов управления М.: Юридическая литература, 1972.

*(6) См.: Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"//СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

*(7) См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. N 451 (в ред. от 21 мая 2004 г. N 248) "О правительственной Комиссии по проведению административной реформы"//СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.

*(8) См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

*(9) См., например: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2004; Бачило И.Л. Еще раз о сути административной реформы в России//История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003; Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления//Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. М., 2002; Хаманева Н.Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в РФ//История становления и современное состояние исполнительной власти в России.

*(10) Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М., 2003. С. 109.

*(11) См.: Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 28 июля 2004 г. N 976, от 13 сентября 2004 г. N 1168, от 11 октября 2004 г. N 1304, от 18 ноября 2004 г. N 1453, от 1 декабря 2004 г. N 1487, от 22 июля 2005 г. N 855, от 5 сентября 2005 г. N 1049, от 3 октября 2005 г. N 1158)//СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

*(12) Исключение составляют: Федеральное агентство специального строительства, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ.

*(13) См., например, решение коллегии Федерального агентства по образованию от 1 марта 2005 г. N 2 "О работе Федерального агентства по образованию в 2004 году и основных задачах на 2005 год", доклад руководителя Федерального агентства железнодорожного транспорта, опубликованный в журнале "Евразия Вести" N 12, 2004.

*(14) См.: Бахрах Д.Н. Административное ведомство: понятие, правосубъектность//Правоведение. 1979. N 3. С. 33-41.

*(15) См., например: Бачило И.Л. Функции органов управления. М.: Юридическая литература, 1976; Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. М., 1987; Исполнительная власть в Российской Федерации/Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996; Калинина Л.А. К вопросу о функциях исполнительной власти//История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003.

*(16) См.: Roskin M., Cord R., Johns I. Introducing Political Science. N. Y., 1982. Р. 201-202.

*(17) Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. С. 120.

*(18) См.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 30-40.

*(19) Игнатюк Н.А. Указ. соч. С. 129.

*(20) Под функциями по оказанию государственных услуг согласно п. 2 Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" следует понимать предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

*(21) В настоящее время указанный фактор в большой степени обусловлен обладанием рядом (пусть и ограниченным) властных полномочий, что априорно создает неравные условия конкуренции, а также отсутствием каких-либо стандартов и регламентов оказания государственных услуг, что создает для государственных служащих соответствующие условия и возможности действовать по своему усмотрению.

*(22) Несомненно, реализация органами исполнительной власти функций предоставления платных государственных услуг объективно приводит к тому, что соответствующие органы в большей степени заинтересованы в развитии именно этой стороны деятельности, чем в реализации функций государственного управления.

*(23) См. об этом: Шаститко А.Е. Принципы разграничения функций государственного управления и публичных услуг в деятельности органов исполнительной власти и их учреждений. М., 2001.

*(24) Тихомиров Ю.А. Административная реформа и правовое обеспечение государственного управления//Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 62.

*(25) Информация взята с сайта Министерства экономического развития и торговли РФ (www. economy. gov. ru).

*(26) См.: Тихомиров Ю.А. Публичные услуги: спрос общества и реализующие его институты//Доклад на VI международной научной конференции "Модернизация экономики и выращивание институтов". Секция N 4. "Эволюция правовых институтов" ("Модернизация государства и права").