Конституционные основы разграничения полномочий в здравоохранении (Н.Н. Карякин, "Советник бухгалтера в здравоохранении", N 2, февраль-март 2006 г.)

Конституционные основы разграничения полномочий в здравоохранении

В настоящее время много говорится о разграничении полномочий между уровнями власти в Российской Федерации. Так, например, 31.12.2005 был принят Федеральный закон N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", который, в частности, внес изменения в Основы законодательства здравоохранения Российской Федерации об охране здоровья граждан. Всех нас, работающих в здравоохранении, непосредственно касается этот вопрос.

Федеральное законодательство закрепляет за субъектами Федерации право самостоятельной организации медицинской помощи на территории, а также наделяет муниципальный уровень власти полномочиями по обеспечению населения некоторыми видами медицинской помощи. Таким образом, в Российской Федерации реализуется трехуровневая система организации здравоохранения, деятельность которой во исполнение статей 5, 7, 8, 41 Конституции Российской Федерации направлена на предоставление гражданам равного доступа к медицинской помощи на всей территории государства.

Практика показывает, что конституционные нормы в части равнодоступности к качественной медицинской помощи в настоящее время в полном объеме не выполняются: первичная медико-санитарная помощь предоставляется с запозданием, высокотехнологичная - для большого числа граждан недоступна.

Законодательство в сфере здравоохранения в Российской Федерации, касающееся разграничения полномочий, состоит из:

1. Конституции Российской Федерации.

2. Федеральных законов:

а) Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

б) Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

в) Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

г) Федерального закона от 22.07.1993 N 5489-I "Основы законодательства здравоохранения Российской Федерации об охране здоровья граждан" (далее - "Основы законодательства").

3. Конституций республик в составе Российской Федерации, правовых актов краев, областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов.

4. Договоров и соглашений (всего около 20) между Федерацией и ее субъектами.

5. Решений Конституционного Суда РФ.

6. Нормативно-правовых актов министерств, ведомств, местного самоуправления и других субъектов права.

Конституция Российской Федерации (ст. 72) относит вопросы координации здравоохранения к совместному ведению Федерации и ее субъектов, что формирует правовую основу для организации медицинской помощи населению в рамках единой системы с определенными полномочиями субъектов Федерации.

Отнесение ряда предметов ведения к совместному ведению означает, что в сфере охраны здоровья населения вопросы, касающиеся здравоохранения, должны решаться совместно органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

Особенностью государств с федеративной формой устройства, среди которых наряду с Россией такие ведущие мировые державы, как США, Германия, Канада, Австрия, Швейцария, Бразилия, Мексика, Венесуэла, является наличие не только единой конституции и единой законодательной и исполнительной власти, но и особой, локальной, власти субъектов федерации, которые имеют собственные законодательные и исполнительные органы власти, причем полномочия федеральных и региональных властей, как правило, не совпадают.

Характерно, что федерация, построенная на демократических принципах, не может предоставить неограниченные полномочия федеральным органам власти по управлению страной, она обязательно должна отнести часть своих полномочий к полномочиям субъектов федерации. Без этого государственная власть в любом федеративном государстве не может считаться демократической.

Субъекты федерации, как правило, заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной постоянными полномочиями для защиты и обеспечения общегосударственных интересов. Но в то же время они должны обладать своей особой самостоятельностью, правом решать вопросы, отражающие местные, региональные особенности жизни населения.

Это объективное противоречие свойственно любой федерации. Оно обуславливает тщательное осуществление правового разграничения предметов ведения и полномочий государственных органов государственной власти федерации и субъектов федерации. Такие разграничения являются существенной гарантией демократизма федерации как формы государственного устройства, поскольку существенно приближают властные органы к тем, кто их формирует, то есть к избирателям.

Международный опыт

Мировой опыт показывает, что единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами не существует. В различных странах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов осуществляется неодинаковым способом.

Совместное ведение регламентировано законодательством ФРГ, Австрии, Швейцарии, Канады и других стран. Основной закон Федеративной Республики Германии (ст. 72) гласит, что земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется своими законодательными правами. В этой сфере федерация имеет право законодательства, если существует необходимость в федеральном законодательном регулировании, то есть вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель, или регулирование вопроса законодательством земли может нарушить интересы другой земли или всей страны в целом, или этого требует соблюдение правового или экономического единства, в частности соблюдение единообразия жизненных условий на территории не одной лишь земли.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации влечет за собой необходимость конкретизации предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. От законодательного решения этой проблемы зависит реальное содержание полномочий органов государственной власти субъектов федерации в сфере совместного ведения. Это особенно важно еще и потому, что большинство законов субъектов федерации издается в сфере их совместного с федерацией ведения.

Совместная компетенция федерации и ее субъектов означает, что федерация принимает решения, отнесенные к ее ведению (например, "Основы законодательства"), а субъекты федерации принимают свои законы в соответствии с федеральными. При необходимости субъекты федерации могут с разрешения федерации самостоятельно регулировать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон. Совместная компетенция может быть разграничена федеральными законами и соглашениями между органами государственной власти федерации и субъектов федерации, то есть полномочия по предметам совместного ведения должны быть отнесены к полномочиям либо федерации, либо ее субъектов, в ином случае невозможно установить, до какого предела федерация вправе решать вопросы совместной компетенции. Мировая практика предусматривает, что могут быть разграничены и сами предметы совместного ведения.

Конституционные основы определения полномочий
Российской Федерации

Россия является самой большой по числу субъектов (88) федерацией. Кроме того, в ней наибольшее число различных видов субъектов. В состав Российской Федерации входят: 21 республика, 7 краев, 48 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 9 автономных округов, что на практике порождает пестроту региональных моделей управления как субъектом Федерации в целом, так и системой здравоохранения в частности. Это обстоятельство свидетельствует не только о территориальных особенностях субъектов Федерации, но, прежде всего, об отсутствии единого подхода к вопросу разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией, регионами и муниципальными образованиями.

О необходимости правового разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами говорит тот факт, что подобное разграничение является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Можно сказать, что предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов - это закрепленные в Конституции Российской Федерации сферы общественных отношений, по которым органы государственной власти каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией.

В Конституции Российской Федерации записано: "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации..." (ч. 3 ст. 5).

Составляя ядро всей правовой системы Российской Федерации, Конституция России обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и пр.). В свою очередь федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это основные принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Данные принципы закрепляют единство правопорядка на всей территории России при сохранении широких прав субъектов Федерации в пределах своей компетенции.

Свою юридическую силу сохраняют такие принципиальные правовые акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.1990, Федеративный договор от 31.03.1992, в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.).

После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации вошло в практику заключение договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Развивая отдельные положения федеральной Конституции, эти договоры носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации или ее субъектов.

Отнесение Конституцией РФ тех или иных вопросов к числу ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Только эти органы вправе издавать правовые акты (законы, указы, постановления) по указанным вопросам, осуществлять нормативное регулирование и текущее управление. Таким образом, предметы ведения и являются сферой полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Исключительная компетенция означает, что по отнесенным к ней вопросам, названным в Конституции и других нормативных правовых актах, право принимать решения принадлежит только Федерации или только субъектам Федерации.

Установленные Конституцией России предметы ведения Федерации регулируются различными правовыми актами. По предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации (ч. 1 ст. 76).

Среди предметов ведения и полномочий органов Российской Федерации, закрепленных в восемнадцати пунктах ст. 71 Конституции РФ, следует особо выделить некоторые, имеющие непосредственное отношение к сфере здравоохранения. Так, за Федерацией закреплено, как уже отмечалось ранее, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, в число которых, несомненно, входят права и свободы в сфере охраны здоровья; установление системы федеральных органов власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы развития Федерации; основы ценовой политики, федеральный бюджет, федеральные фонды регионального развития; международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, внешнеэкономические отношения Российской Федерации; вопросы статистической отчетности, стандарты и др. Все эти предметы исключительного ведения Федерации имеют непосредственное отношение к сфере здравоохранения.

Исключительные полномочия Федерации предусмотрены не только в ст. 71, но и в ряде других статей Конституции РФ, которые также имеют отношение к охране здоровья, такие как: материнство, отцовство и детство, семья, которые находятся под защитой государства (ч. 1 ст. 38); социальное обеспечение по случаю болезни, инвалидности (ч. 1 ст. 39); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41); право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью экологическим правонарушением (ст. 42) и др.

В основе решения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения лежит положение Конституции Российской Федерации о признании и государственных гарантиях осуществления прав и свобод человека и гражданина, которые согласуются с принципами и нормами международного права, право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 41). В Конституции РФ закреплено, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений (ч. 1 ст. 41).

Основной закон РФ содержит также положение о том, что "в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию" (ч. 2 ст. 41).

Таким образом, можно констатировать, что правовая основа охраны здоровья населения, разделения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в сфере здравоохранения нашла свое юридическое закрепление в основном законе государства.

Конституционные основы определения полномочий
Российской Федерации и ее субъектов

Конституция Российской Федерации (статья 72) относит к предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ координацию вопросов здравоохранения, защиту семьи, материнства, отцовства и детства (п. "ж" ч. 1 ст. 72), осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, а также ликвидацию их последствий (п. "з" ч. 1 ст. 72).

Совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации, установленное Конституцией РФ, затрагивает и другие сферы общественной жизни, которые имеют непосредственное отношение к охране здоровья населения. В числе таковых следует назвать предметы совместного ведения по вопросам обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов положениям Конституции Российской Федерации и федеральным законам в сфере охраны здоровья населения.

К совместному ведению Федерации и ее субъектов Конституция РФ относит защиту прав и свобод человека и гражданина (п. "б" ч. 1 ст. 72), вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в" ч. 1 ст. 72), разграничение государственной собственности (п. "г" ч. 1 ст. 72), природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. "д" ч. 1 ст. 72), установление общих принципов организации системы органов государственной власти (п. "н" ч. 1 ст. 72), координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (п. "о" ч. 1 ст. 72). Все эти предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской федерации также имеют непосредственное отношение к сфере охраны здоровья населения.

Конституция Российской Федерации не перечисляет предметы ведения и полномочия субъектов Федерации, она лишь определяет предметы ведения Российской Федерации и дает Федерации право определять свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оставляя за субъектами право реализовывать свои полномочия в сфере совместного ведения.

В Российской Федерации существует практика закрепления полномочий и предметов ведения за субъектами Федерации, отражающая исторические особенности национально-территориального и административного деления страны. Статус субъектов Федерации устанавливается Конституцией России, а также другими правовыми актами. Положение субъектов РФ также определяют Декларация о государственном суверенитете РСФСР, Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоры Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.). Республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации - уставы и законы.

Правовой статус субъекта РФ, гарантируемый Конституцией РФ, проявляется в общем для всех определении предмета ведения, которое вытекает из статей 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти.

Конституция РФ указывает на всю полноту государственной власти, присущей органам государственной власти субъектов Федерации (ст. 73), и на самостоятельность осуществления полномочий субъектами Федерации по вопросам вне пределов ведения Федерации и полномочий РФ в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации (ч. 4 ст. 76).

В то же время, обладая всей полнотой государственной власти, согласно ст. 73 Конституции РФ, субъекты Российской Федерации вправе по согласованию с федеральными органами относить любые полномочия, находящиеся в их ведении, в том числе и в сфере охраны здоровья населения, к полномочиям Федерации. Но для этого необходимо принятие соответствующих законодательных актов. Субъект РФ вправе издавать законы в сфере совместного ведения, но обязан привести его в соответствие с изданными позднее федеральными законами.

Принципиально важны для определения правового положения субъектов Российской Федерации нормы, содержащиеся в ст. 8 Конституции. В данной статье гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Все это, несмотря на прямую ссылку на здравоохранение, также имеет существенное значение в деле развития здравоохранения.

Часть 4 ст. 76 Конституции РФ говорит о предмете ведения, который может быть исключительно ведением субъектов РФ и к которому относятся вопросы, находящиеся вне ведения Федерации, а также совместного ведения Федерации и ее субъектов, и вопросы, не упомянутые в статьях 71 и 72 Конституции РФ. По этим вопросам субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, то есть принимают законы и иные нормативные акты. Они решают их по своему усмотрению, и единственным ограничением здесь является универсальное требование соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в том числе в сфере охраны здоровья. Термин "собственное" в данном случае означает, что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные акты, самостоятельно регулируя отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место по вопросам совместного ведения.

Конституцией РФ установлено: если нормативный акт субъекта Российской Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению, и если такой акт не противоречит федеральным законам, то действует акт субъекта Федерации - в данном случае принцип верховенства федерального закона не действует, ибо эта сфера общественных отношений резервирована для собственного правового регулирования субъектами Федерации.

При этом крайне важным является вывод о том, что из принципа равноправия всех субъектов Федерации, а значит, и равного объема их полномочий, установленных Конституцией России, следует, что все субъекты входят в состав Российской Федерации на равных основаниях.

Субъекты Федерации (наряду с другими субъектами права), согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, имеют право законодательной инициативы, которое распространяется не только на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Данное право позволяет регионам активно участвовать в выработке законодательной политики в сфере охраны здоровья граждан.

Особое значение для определения статуса субъекта Федерации имеет ст. 5 Конституции, в которой четко установлен принцип равноправия всех субъектов Федерации.

Для осуществления всех полномочий субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ), а не только упомянутых в ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, создается система органов власти субъектов Федерации. Федеральные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов субъектов по реализации тех полномочий, которые осуществляются в рамках их исключительной компетенции. В то же время следует отметить, что в этой сфере полномочий субъектов действует положение ч. 2 ст. 80 и ч. 2 ст. 85 Конституции РФ о праве Президента РФ приостанавливать действия исполнительной власти субъекта Федерации. Президент РФ, как гарант прав и свобод человека и гражданина, может приостановить действие акта исполнительной власти, если посчитает, что он противоречит Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам России или нарушает права и свободы человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Анализ норм Конституции РФ показывает, что субъекты Федерации могут на основании федерального закона осуществлять делегированные полномочия по вопросам, регламентированным в ст. 71 Основного закона, но они не вправе регулировать эти вопросы, даже при отсутствии федерального закона по этим вопросам, хотя и может возникнуть, например, необходимость принятия данного законодательного акта.

Конкретные предметы ведения и полномочия субъектов РФ в сфере охраны здоровья населения, находящиеся вне компетенции Федерации и совместного ведения, нередко закрепляются в конституциях и уставах, принимаемых субъектами Федерации.

Н.Н. Карякин,

кандидат медицинских наук

"Советник бухгалтера в здравоохранении", N 2, февраль-март 2006 г.