Регламентация законодательного процесса в Республике Беларусь: опыт и проблемы (В.И. Реут, "Гражданин и право", N 3 март 2006 г.)

Регламентация законодательного процесса в Республике Беларусь:
опыт и проблемы

Формирование стабильной и упорядоченной правовой системы государства невозможно без четкой организации нормотворческого процесса. А поскольку основу законодательства любого демократического государства составляют такие правовые акты как законы, правовая регламентация самого законодательного процесса приобретает особое значение.

Следует отметить, что к настоящему времени процедуры принятия законов в Республике Беларусь вполне сложились. Они регулируются нормативными правовыми актами различного уровня, что позволяет обеспечить достаточную гибкость правовой регламентации в сочетании с устойчивостью основополагающих принципов национального законодательного процесса.

Его основы определены в Конституции Республики Беларусь, в которой данным вопросам посвящен целый ряд правовых норм: п. 24 ст. 84, п. 1 и 2 части 1 ст. 97, п. 1 части 1 ст. 98, ст. 99-101, 104, 105, 138-140. Увеличение количества таких норм в новой редакции Конституции по сравнению с Конституцией 1994 г. объясняется в первую очередь созданием двухпалатного парламента, а следовательно, усложнением законодательной процедуры, а также наделением президента правом издания декретов, имеющих силу закона. Кроме того, это свидетельствует о понимании учредительной властью значимости четкой регламентации всей законотворческой деятельности.

Изложенное не означает, что Конституция обеспечивает достаточный уровень регламентации законодательного процесса. Надо признать наличие пробелов в конституционном регулировании указанных вопросов. Например, в части 7 ст. 100 Конституции достаточно подробно определен порядок преодоления возражений президента по закону, возвращенному в Палату представителей для повторного рассмотрения и голосования, тогда как возможность принятия Палатой представителей иного решения (согласиться с возражениями главы государства) даже не упомянута.

Согласно части 8 ст. 100 Конституции, возражения президента на отдельные положения закона, возвращенные для повторного голосования, рассматриваются в том же порядке, что и возражения по закону в целом. Однако никак не оговаривается, в какой форме эти положения должны повторно рассматриваться и приниматься, а также каким образом они должны включаться в ранее принятый и подписанный закон.

Часть 6 ст. 100 Конституции предусматривает, что закон, не подписанный президентом в двухнедельный срок, не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в парламент в связи с окончанием сессии. При этом не определено, какова дальнейшая судьба такого принятого, но не вступившего в силу закона. Можно привести и другие примеры.

В то же время Конституция как Основной закон государства не может и не должна регулировать весь комплекс вопросов, связанных с рассмотрением и принятием законопроектов. Безусловно, предполагается наличие целого блока актов законодательства, посвященных законодательной процедуре. Это, кстати, обозначено и в самой Конституции: согласно ст. 105, порядок деятельности палат парламента, их органов, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики определяется регламентами палат.

Сразу после начала работы Национального собрания были приняты временные регламенты палат. Через некоторое время, когда была наработана определенная практика законодательной деятельности, Палата представителей 4 декабря 1997 г. и Совет Республики 2 апреля 1998 г. приняли свои постоянные регламенты. 23 апреля 1999 г. Палата представителей приняла новую редакцию Регламента.

Следует отметить, что Регламент Палаты представителей явился юридически весьма совершенным документом, подтверждением чего является его стабильность. Несмотря на то что в период действия этого Регламента новые законодательные процедуры еще только формировались, в него лишь дважды вносились незначительные, "точечные" изменения и дополнения. Для сравнения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с момента его принятия в 1998 г. и до настоящего времени вносились изменения более шестидесяти раз.

В регламентах Палаты представителей и Совета Республики получила свою подробнейшую регламентацию законодательная процедура, проходящая в соответствующих палатах. Регламенты полностью основаны на положениях Основного закона, развивают и конкретизируют конституционные нормы в точном соответствии с их содержанием.

В то же время в практике парламентской деятельности при применении отдельных положений регламентов палат возникали проблемы. Представители некоторых государственных органов ссылались на необязательность для них требований регламента, который якобы регулирует лишь исключительно внутреннюю деятельность палаты. В первую очередь это касалось обязательности соблюдения нормы Регламента Палаты представителей, устанавливающей перечень документов, которые должны прилагаться к вносимому в палату законопроекту, а также порядка определения докладчиков, представляющих законопроекты в Палате представителей.

Разумеется, такой подход принципиально неверен. Регламент палаты Парламента - нормативный правовой акт, основанный на Конституции. По своей сущности регламент - это тот же закон с единственным отличием: он принимается каждой палатой самостоятельно и подписывается не главой государства, а председателем соответствующей палаты. С учетом этого его требования обязательны для всех участников законодательного процесса, а не только для органов и депутатов (членов) соответствующей палаты. Принижение юридической силы регламентов палат недопустимо. Оно приводит к дестабилизации законодательной деятельности, порождает конфликты между парламентом и иными государственными органами.

Для решения данной проблемы потребовалось вмешательство главы государства. Президентом Республики Беларусь 4 марта 1999 г. был издан Указ N 99 "О некоторых вопросах законопроектной деятельности в Республики Беларусь". Данный нормативный акт установил перечень документов, прилагаемых к законопроекту, определил порядок согласования законопроектов как до внесения в Палату представителей, так и на стадии их доработки, предусмотрел необходимость получения по законопроектам заключений Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь. Особо важное значение имеет пункт 2 названного Указа, согласно которому форма закона используется в том случае, если такие отношения невозможно регламентировать иными нормативно-правовыми актами. Это положение явилось первой попыткой выработать критерии регулирования общественных отношений на уровне закона.

Оценивая последствия издания данного Указа, следует признать, что нечеткость его отдельных формулировок породила некоторые проблемы в практической работе парламента. Это потребовало разъяснения отдельных положений Указа, что было сделано в письме Администрации Президента Республики Беларусь субъектам права законодательной инициативы от 4 мая 1998 г. Однако в целом Указ N 99 сыграл позитивную роль в совершенствовании законодательных процедур. Ряд его норм впоследствии был включен в Регламент Палаты представителей, а отдельные - также и в Закон "О нормативных правовых актах Республики Беларусь".

Упорядочению законотворческой деятельности, приданию ей системности, обеспечению формирования национальной системы законодательства в русле единой государственной политики способствовало утверждение Президентом Республики Беларусь, начиная с 1998 г., ежегодных планов подготовки законопроектов. Планирование данной работы дало возможность скоординировать законопроектную деятельность всех государственных органов, что в результате позволяет экономить затрачиваемые на нее силы и средства.

Следует заметить, что Указ Президента Республики Беларусь от 30 декабря 1998 г. N 629 "Об утверждении плана подготовки законопроектов на 1999 год" содержал положение о том, что законопроекты, не предусмотренные планом, вносятся на рассмотрение Национального собрания только после включения их в план. Такая жесткая норма в некоторой степени ограничивала конституционное право законодательной инициативы. Однако начиная со следующего года соответствующая норма в указах об утверждении ежегодных планов стала излагаться более гибко. Устанавливалось, что законопроекты, не предусмотренные планом, вносятся на рассмотрение, как правило, после включения их в план. Аналогичная формулировка получила закрепление в Правилах подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. N 359 "О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности". Этот подход позволяет органично сочетать планирование законотворческой деятельности с полной самостоятельностью субъектов права законодательной инициативы.

Практика показала, что утверждение ежегодных планов подготовки законопроектов сыграло существенную роль в повышении эффективности законотворческой деятельности. К сожалению, определенные недоработки в этом направлении еще имеются. Так, в ежегодный план подготовки законопроектов на 2003 г. был включен проект закона "Об объединениях нанимателей", который в 2004 г. в соответствии с планом был внесен правительством в Палату представителей. В апреле 2005 г. данный законопроект был принят Палатой представителей, одобрен Советом Республики, однако затем возвращен президентом в Палату представителей для повторного рассмотрения и голосования. При этом глава государства указал на нецелесообразность принятия данного закона, поскольку соответствующие отношения в достаточной степени урегулированы в Трудовом кодексе и иных законодательных актах. 10 июня 2005 г. возражения президента были рассмотрены Палатой представителей, которая согласилась с ними и отклонила законопроект. Этот пример показывает, что планирование законопроектной деятельности также нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Вопросам формирования законодательной базы был посвящен и ряд других правовых актов главы государства. В частности, многие из них касались организации работы созданного в 1997 г. Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь. Особое значение в практической деятельности Национального собрания имело распоряжение Президента Республики Беларусь от 6 августа 1997 г. N 227рп, которым представление законопроектов, инициируемых главой государства, и их согласование от имени президента в Палате представителей было возложено на Главное государственно-правовое управление Администрации Президента Республики Беларусь. Данная норма впоследствии была включена в Положение о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 г. N 327, что позволило упростить соответствующие процедуры и повысить оперативность подготовки законопроектов к рассмотрению Палатой представителей.

Существенным шагом на пути дальнейшей оптимизации правотворчества явилось утверждение в 2003 г. Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, которые наряду с закреплением порядка разработки законопроектов впервые комплексно урегулировали правила нормотворческой техники.

Безусловно, в условиях складывающейся практики законодательной деятельности оперативное разрешение возникающих проблем правовыми актами главы государства следует признать оправданным. Однако в настоящее время соответствующие процедуры уже выработаны, прошли апробацию, а потому сейчас более целесообразно их закрепление на уровне закона. Это будет способствовать большей стабильности всего законодательного процесса, поскольку именно законы являются теми правовыми актами, которые носят фундаментальный характер и рассчитаны на длительное применение.

Следует отметить, что отдельные нормы, касающиеся регламентации законотворчества, уже содержатся в действующих законах. К таковым относятся прежде всего статьи 21, 28-30 Закона "О Президенте Республики Беларусь", в которых закреплены полномочия главы государства в сфере законодательной власти. Именно в данном законе впервые получило правовую регламентацию такое сложное явление в правотворчестве, как трансформация временных декретов в законы.

Целый комплекс вопросов, связанных с созданием законов, решен в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". В нем сформулированы основные требования к форме и содержанию правовых актов, закреплены общие подходы к их подготовке и принятию. В него, кстати, вошел и ряд показавших свою эффективность положений, содержащихся в актах главы государства.

Правовые нормы, регулирующие участие правительства в законодательном процессе, содержатся в ст. 16 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах". Процедура подготовки и принятия законов, инициированных гражданами, получила закрепление в Законе "О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь".

Особое значение для совершенствования порядка принятия законов будет иметь закон "О Национальном собрании Республики Беларусь", проект которого принят Палатой представителей в первом чтении. Принципиальной новеллой названного законопроекта является введение процедуры третьего чтения при рассмотрении проектов законов в Палате представителей. При доработке данного законопроекта особенно важно иметь в виду, что закон о Национальном собрании не должен подменять регламенты палат. В нем должны быть определены лишь основополагающие, ключевые моменты законодательного процесса, которые, в свою очередь, должны получить наполнение в предельно конкретных и детальных нормах регламентов.

В последнее время можно говорить и о формировании отдельных конституционных обычаев в сфере организации законодательного процесса. Определенные правовые традиции складываются тогда, когда существует пробел в регулировании соответствующих процедур на уровне законодательных актов или регламентов палат. В качестве примера можно привести ситуацию с невступлением в силу не подписанного президентом закона, если он не мог быть возвращен в парламент в связи с окончанием сессии. В настоящее время сложилась устойчивая практика, когда такой закон в период между сессиями палат либо подписывается президентом, либо возвращается им в Палату представителей для повторного рассмотрения и голосования.

Надо полагать, что формирование подобного рода конституционных обычаев является закономерным явлением, особенно при условии устойчивости законодательного регулирования в данной области и при условии стабильности регламентных норм. Сложившиеся обычаи, с одной стороны, являются ориентиром для практики законотворчества, а с другой - не препятствуют ее изменению в случае необходимости. Их можно назвать "мягким" регулятором законодательного процесса в отличие от "жесткого" законодательного регулирования.

Давая общую оценку состоянию законодательного процесса в Республике Беларусь, можно отметить его достаточную разработанность и эффективность. В то же время множественность правовых актов в данной сфере создает определенные затруднения в правотворческой деятельности.

Учитывая перспективную тенденцию к кодификации и укрупнению правовых актов, в перспективе видится целесообразной разработка проекта Кодекса нормотворческой деятельности, который бы комплексно и системно урегулировал все вопросы, связанные с подготовкой, принятием и вступлением в силу всех нормативных правовых актов, и прежде всего законов.

Только последовательные действия по дальнейшему совершенствованию законодательного процесса позволят создать такую систему законодательства, которая в полной мере соответствует принципам и целям построения правового государства, соответствует требованиям времени и обеспечивает адекватное и эффективное регулирование динамично развивающихся общественных отношений.

В.И. Реут,

начальник Главного экспертно-правового управления Секретариата

Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь,

кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 3 март 2006 г.