Правовое регулирование платной образовательной и иной деятельности
высших учебных заведений, приносящей доходы
Отношения, связанные с осуществлением высшими учебными заведениями платной образовательной деятельности и иной деятельности, приносящей доходы, регулируются главным образом нормами финансового и гражданского права. Гражданско-правовой аспект регулирования указанных отношений связан с тем, что образовательные услуги оказываются вузами гражданам в силу договоров, заключаемых с последними или с их работодателями. Нормы финансового права используются при регулировании таких отношений в части налогообложения полученных от данной деятельности доходов, а также, если вуз, получивший доходы, является государственным или муниципальным. В последнем случае доходы, полученные государственным или муниципальным вузом, рассматриваются в качестве неналоговых доходов соответствующего бюджета.
Сравнительно новым явлением для российской системы высшего профессионального образования является подготовка специалистов по договорам возмездного оказания образовательных услуг. Однако недостаточное нормативное регулирование этого института создает немало трудностей в практической деятельности образовательных учреждений. Существует необходимость исследования правовой природы, понятия и содержания договора оказания образовательных услуг с целью совершенствования действующего законодательства.
Указанный договор является одним из видов договора возмездного оказания услуг (п. 2 ст. 779 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее - ГК РФ), поэтому отношения, возникающие в результате его заключения, регулируются гражданским законодательством, в том числе нормами гл. 39 ГК РФ "Возмездное оказание услуг". Вместе с тем к таким отношениям применяются нормы законодательства об образовании, в частности Закона Российской Федерации "Об образовании" и Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", а также подзаконные нормативные акты и локальные акты отдельных вузов.
По договору возмездного оказания образовательных услуг образовательное учреждение высшего профессионального образования (исполнитель) обязуется оказать образовательные услуги студенту или (обучающемуся) слушателю, обязанному выполнять соответствующий учебный план, а физическое или юридическое лицо (заказчик) обязуются оплатить эти услуги.
Свобода образовательных учреждений в решении вопроса - заключать им договор или не заключать, а если заключать, то с какими лицами, - существенно ограничена императивными предписаниями.
Процесс заключения договора возмездного оказания образовательных услуг состоит из следующих стадий: предварительные переговоры и согласование воли субъектов; подача абитуриентом заявления о допуске к вступительным испытаниям; проведение вступительных испытаний и конкурса по их результатам (в случае, если количество мест приема меньше количества поданных заявлений); оформление договора.
Конкурс поступающих в высшие учебные заведения должен проводиться на условиях, которые гарантируют соблюдение прав граждан в области образования. Закон не устанавливает каких-либо скидок или льгот для приема граждан на обучение на платной основе и обязывает учредителя применять для всех поступающих единый принцип конкурсного отбора. По нашему мнению, к конкурсу, проводимому среди абитуриентов при поступлении в вуз, в определенной мере применимы нормы ст. 447-449 и гл. 57 ГК РФ "Публичный конкурс".
По отношению к абитуриентам, выдержавшим испытания и конкурсный отбор среди претендентов, у образовательного учреждения возникает обязанность заключить договор возмездного оказания образовательных услуг. Моментом заключения договора является момент подписания сторонами его текста, даже если договор заключается на основании решения суда о понуждении вуза к заключению такого договора. Местом заключения договора является место нахождения образовательного учреждения.
Сторонами договора возмездного оказания образовательных услуг являются: государственное, муниципальное либо негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования как исполнитель, с одной стороны, и студент, слушатель, и физическое или юридическое лицо как заказчик - с другой.
На стороне исполнителя в рассматриваемом договоре выступает высшее учебное заведение, которое создается и действует в соответствии с гражданским законодательством и законодательством РФ об образовании на основании лицензии, Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2001 г.*(1), и собственного устава. Статья 780 ГК РФ предусматривает обязанность исполнителя оказать услуги лично. Применительно к исследуемому договору это означает, что образовательные услуги должны быть оказаны обучающемуся именно тем образовательным учреждением, к которому он обратился. Вуз при выполнении заказа вправе прибегать к использованию любых специалистов, как собственных (состоящих в штате учреждения), так и привлеченных, в том числе докторов и кандидатов наук, профессоров и доцентов, осуществляющих преподавательскую и научную деятельность. Процесс систематического оказания образовательных услуг преподавателями вуза образует деятельность исполнителя.
Согласно п. 1 ст. 9 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", в Российской Федерации установлены следующие виды образовательных учреждений высшего профессионального образования: университет, академия, институт. Различаются они характером и масштабом решаемых образовательных, исследовательских и методических задач.
Одной из сторон договора является обучающийся. В число обучающихся входят студенты или слушатели высших учебных заведений. Таковыми могут быть лица как достигшие 18 лет, так и не достигшие совершеннолетия. Согласно п. 1 ст. 26 ГК РФ, несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет совершают сделки с письменного согласия своих законных представителей: родителей, усыновителей, попечителей. Это правило распространяется и на случаи заключения договора возмездного оказания образовательных услуг. Договор, заключенный несовершеннолетним, действителен также при его последующем письменном одобрении родителями, усыновителем, попечителем. Предельного максимального возраста обучающегося законодательством об образовании не установлено, что вполне справедливо.
Заказчиками в рассматриваемом договоре выступают юридические, а также физические лица, в том числе граждане России, лица без гражданства и иностранные граждане. В числе граждан, выступающих в качестве заказчика, могут быть как сами обучающиеся (студенты, слушатели), так и иные граждане (например, родители, усыновители и другие родственники обучающихся).
В роли заказчика по договору оказания образовательных услуг могут также выступать субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
С учетом требований п. 1 ст. 162 ГК РФ договор возмездного оказания образовательных услуг заключается в простой письменной форме. Несоблюдение этой формы не влечет недействительности договора. Это обстоятельство лишает стороны права в случае спора ссылаться в подтверждение наличия договора и его условий на свидетельские показания, но не лишает их права приводить письменные и другие доказательства. Такими доказательствами могут служить: заявление абитуриента о приеме в вуз по договору, приказ вуза о зачислении, ведомости о сдаче зачетов и экзаменов, бухгалтерские документы об оплате образовательных услуг и т.д.
Предмет договора - условие, являющееся существенным для любого договора, включая договоры оказания платных образовательных услуг, и, если стороны не достигли соглашения о нем, договор нельзя считать заключенным. Предмет договора должен обладать следующими признаками: определенность (наличие четко обозначенных качеств и признаков), возможность осуществления (т.е. осуществление прав и обязанностей, входящих в содержание обязательства, объективно возможно), дозволенность (отсутствуют запреты в законе).
Предметом исследуемого договора являются образовательные услуги, характеризующиеся тем, что деятельность исполнителя не воплощается в овеществленном результате. Образовательная услуга как предмет исследуемого договора обладает всеми тремя перечисленными признаками, а именно: она носит четко определенный характер (наименование учебных дисциплин, объем занятий - в академических часах, сроки предоставления и ряд других характеристик установлены государственным стандартом высшего профессионального образования и могут быть определены в самом договоре со ссылкой на стандарт), она возможна (осуществление сторонами прав и обязанностей, составляющих содержание договорного обязательства, объективно возможно) и, наконец, она дозволена (нет запретов на право предоставления образовательных услуг; такое право закреплено, в частности, в ст. 41 Закона "Об образовании", а также в ст. 29 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании").
Результат деятельности исполнителя проявляется в знаниях, умениях, опыте и навыках, приобретаемых обучающимся в процессе оказания образовательных услуг. В отличие от исполнителей иных услуг исполнитель образовательных услуг не может гарантировать достижение высокого результата своей деятельности, поскольку он зависит не только от него, но и от самого обучающегося, его способностей, внимательности, старания и трудолюбия. Соответствие качества образовательных услуг, а также качества подготовки специалистов существующим стандартам в определенной мере устанавливается путем лицензирования, аттестации и государственной аккредитации вуза.
По нашему мнению, договоры возмездного оказания образовательных услуг следует отнести к категории каузальных сделок (т.е. таких, из содержания которых ясно видно, какую цель преследуют стороны).
Содержанием договора оказания образовательных услуг является совокупность всех его условий, регулирующих отношения, возникающие по поводу получения высшего профессионального образования. Это условия о правах и обязанностях сторон, сроках действия договора и сроках исполнения обязательств сторонами, форме обучения, ответственности сторон договора за неисполнение либо ненадлежащее исполнение договора.
Итак, договор возмездного оказания образовательных услуг, являясь гражданско-правовым, обладает определенной спецификой: особым субъектным составом, предметом, основанием и содержанием. Он является возмездным, взаимным, каузальным. Значение договора оказания образовательных услуг трудно переоценить, поскольку он регулирует отношения, возникающие в связи с получением образования. Учитывая это, представляется необходимым дополнить Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" нормами, закрепляющими определение, предмет, стороны, форму и содержание такого договора.
В соответствии со ст. 29 упомянутого закона государственное или муниципальное высшее учебное заведение вправе в пределах, установленных лицензией, осуществлять подготовку специалистов сверх установленных лимитов по соответствующим договорам с оплатой стоимости обучения физическими и (или) юридическими лицами в объеме, согласованном с органами исполнительной власти, органом местного самоуправления, в ведении которого это высшее учебное заведение находится. Отношения, возникающие между сторонами такого договора, являются гражданско-правовыми, и они нуждаются в более детальном урегулировании нормами гражданского законодательства, а также законодательства об образовании.
Обязательство по оказанию образовательных услуг исполняется, как правило, по частям - по учебным годам, состоящим из семестров, модулей. Выполнение обучающимся учебной программы по избранной специальности также происходит по частям. Каждый период обучения заканчивается сессией, результаты которой позволяют исполнителю контролировать качество усвоения обучающимся образовательных услуг. Заказчик, в свою очередь, обязуется исполнить денежное обязательство по оплате образовательных услуг либо единовременно, либо в рассрочку по частям, если это предусмотрено договором.
Сроки исполнения обязательств исполнителем и обучающимся, так же как и сроки действия договора, устанавливаются нормативными актами Министерства образования и науки РФ, поэтому стороны могут установить произвольно в договоре лишь сроки исполнения обязательств заказчиком. Заказчик и обучающийся не вправе требовать от исполнителя оказания образовательных услуг в сроки, отличные от установленных.
Анализ п. 2 и п. 3 ст. 781 ГК РФ, что при неисполнении договора возмездного оказания образовательных услуг по вине заказчика или обучающегося услуги должны быть оплачены в полном объеме, предусмотренном договором, а в случае, когда невозможность исполнения возникла по объективным причинам, исполнителю компенсируются лишь фактически произведенные расходы. Компенсация расходов образовательного учреждения не является формой ответственности. Изложенные правила имеют диспозитивный характер и могут быть изменены сторонами.
Изменение и расторжение договора возмездного оказания образовательных услуг возможны по соглашению сторон либо по инициативе одной из них и подчиняется правилам, изложенным в ст. 450 и 451 ГК РФ. По мнению М.И. Брагинского и В.В. Витрянского, те, кто "обладают правом по собственной воле заключать договор, должны быть в принципе столь же свободны в вопросах о его расторжении или изменении его отдельных условий". Следует отметить, что нормы ст. 451 ГК РФ применяются с учетом ст. 309 и 420 ГК РФ, устанавливающих исполнение договора как общее правило. Поэтому, каковы бы ни были затраты должника по выполнению своих договорных обязательств, он не может быть освобожден от исполнения договора, если только не докажет существенный характер изменения обстоятельств.
На наш взгляд, при анализе конкретных ситуаций целесообразно основное внимание уделять тому, имели ли стороны в виду такое развитие событий и было ли оно частью нормального риска, который распределен между ними в договоре. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ при рассмотрении конкретного дела указал, что суд не вправе применять ст. 451 ГК РФ в части изменения договора в связи с существенным изменением обстоятельств, если сторонами в договоре уже предусмотрен соответствующий механизм его адаптации - оговорка об увеличении арендной платы*(2). Следовательно, если в договоре возмездного оказания образовательных услуг предусмотрено повышение платы за обучение в связи с инфляционными процессами в экономике, то заказчик не вправе требовать изменения или расторжения договора при увеличении исполнителем его цены, ссылаясь на существенное изменение обстоятельств. Требования о расторжении или изменении договора в связи с существенным изменением обстоятельств не могут быть заявлены в отношении уже произведенного сторонами исполнения.
Расторжение договора возмездного оказания образовательных услуг возможно по соглашению сторон, а также по инициативе одной из них в судебном порядке в случае существенного нарушения условий договора другой стороной, а также существенного изменения обстоятельств. Представляется правильным применение к отношениям по договору оказания образовательных услуг положений ст. 782 ГК РФ об одностороннем отказе от договора, когда это не связано с нарушением обязательств по нему. Необходимо также законодательно закрепить право на односторонний отказ от договора возмездного оказания образовательных услуг и в случае, когда сторонами существенно нарушены его условия. Существенным нарушением условий договора возмездного оказания образовательных услуг следует признать: со стороны исполнителя - предоставление недостаточно качественных образовательных услуг, т.е. с нарушением требований государственных стандартов высшего и профессионального образования; со стороны заказчика - неоплату образовательных услуг, а при оплате по частям - неоплату услуг более двух раз подряд; со стороны обучающегося - невыполнение заданий, предусмотренных учебным планом.
Помимо доходов от платной образовательной деятельности государственные вузы могут получать доходы от сдачи имущества в аренду, научно-исследовательской, опытно-конструкторской и технологической деятельности, использования результатов интеллектуальной деятельности, издательской деятельности и т.п. Как отмечалось выше, все перечисленные доходы государственных вузов признаются неналоговыми доходами соответствующих бюджетов, и распоряжаться полученными средствами высшие учебные заведения могут только на основании смет, утвержденных в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством.
Привлечение внебюджетных источников финансирования учреждений образования характерно для ряда стран и оказывает положительное воздействие на формирование их финансовой базы. Так, например, в финансировании высших учебных заведений доля внебюджетных источников составляет: в США - 52; в Великобритании - 38; в Канаде - 39; в Японии - 57%*(3).
В Федеральной программе развития образования определена необходимость создания условий для привлечения дополнительных внебюджетных источников финансирования образования без снижения норм, нормативов и абсолютных размеров бюджетного финансирования.
Доля внебюджетной составляющей в бюджетах российских вузов составляет в среднем 40% и может доходить до 60%. При этом размеры привлекаемых внебюджетных средств и их значимость различаются в зависимости от вида учебного заведения.
В целом усиливающееся значение внебюджетной деятельности связано со все более возрастающей "техноемкостью" учебного процесса, необходимостью приобретения и постоянного обновления дорогостоящего оборудования, а также с тенденцией снижения уровня оплаты труда преподавателей и сотрудников учебных заведений по сравнению с другими сферами деятельности. Внебюджетная деятельность учебных заведений дает возможность компенсации снижения заработной платы за счет получения дополнительных заработков.
Одним из факторов, способствующих быстрому росту объемов внебюджетной деятельности, является развитие вузовской научной, опытно-конструкторской и проектной деятельности, способствующей превращению вузов в составную, нередко центральную часть технопарков и технополисов, в которых осуществляется эффективная взаимосвязь процесса обучения, науки, экспериментального производства и коммерческого освоения результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Развитие внебюджетной деятельности высших учебных заведений определяется также высокой потребностью в различного рода услугах со стороны хозяйствующих субъектов. При осуществлении внебюджетной деятельности вузы получают возможность маневренности в распределении и использовании собственных финансовых средств на цели, самостоятельно определяемые учебными заведениями. В структуре внебюджетных финансовых потоков в высшую школу весомое место занимают также доходы от аренды и иного коммерческого использования имущества.
Позитивным направлением по привлечению внебюджетных финансовых источников, не нашедшим широкого распространения в нашей стране, является спонсорская помощь. За рубежом сложились устойчивые связи учебных заведений со спонсорами, в основном с крупным бизнесом. Они осуществляются на взаимовыгодной основе. В частности, реализуя благотворительные акции через спонсорство, компании выводят из налогообложения свои доходы. В свою очередь, получая спонсорские средства, учебные заведения активизируют деятельность в плане научных разработок и оказания профессиональных услуг.
Не нашло еще достаточного развития направление по привлечению внебюджетных средств, связанное с проведением исследований для деловых кругов и государственных организаций, поиском партнеров для реализации определенных проектов, оказанием различного рода консультационных услуг. За счет этих видов деятельности в развитых странах учебные заведения имеют 30-40% поступлений в общем объеме внебюджетных средств*(4). К подобного рода услугам следует также отнести создание центров информационных технологий, которые могут быть представлены как исследовательскими подразделениями, так и системой постоянно действующих семинаров, специализированных межвузовских кафедр, консультационными центрами по оказанию помощи в создании программных продуктов, электронных курсов и учебников не только для высшей школы, но также гимназий и лицеев, ориентированных на последующее образование своих их выпускников в вузах.
Занимая все большее место в формировании финансовых ресурсов высших учебных заведений, внебюджетные средства вместе с тем остаются сложно предсказуемыми финансовыми потоками по оценке их возможных размеров и потенциальных источников привлечения. Так, например, внебюджетная деятельность по сдаче в аренду имущества определяется наличием в учебных заведениях значительных по масштабам материальных активов, включающих учебно-лабораторные здания, общежития, оборудование. Весь этот имущественный комплекс необходимо поддерживать в нормальном рабочем состоянии, что требует соответствующего финансового обеспечения, которое учебные заведения в настоящее время не получают.
Следует иметь в виду то обстоятельство, что строительство новых учебных площадей ведется в ограниченных масштабах; кроме того, в период до 2010 г. произойдет дальнейшее обветшание имеющихся основных фондов, поэтому возникает необходимость либо проведения капитального ремонта, либо вывода из строя значительного (до 30%) количества имеющихся площадей.
С 1 января 2000 г. все доходы от сдачи в аренду основных фондов приравнены к дополнительным источникам бюджетного финансирования, и их учет и распределение осуществляются органами федерального казначейства. Подобный подход к учету получаемых доходов от аренды имущества связан со сложным характером взаимоотношений между учебными заведениями и собственником федерального имущества в лице Министерства образования и науки РФ и других министерств, имеющих в своем подчинении учебные заведения, которые передают им основные фонды на правах оперативного управления для осуществления различных видов деятельности. При этом возникает целый ряд проблем организационно-правового и экономического характера, связанных с возможностями использования имущества, не являющегося собственностью учреждений образования, в целях получения доходов с дальнейшим их распределением между учебными заведениями и собственником имущества (по аналогии с доходами, получаемыми предприятиями от аренды государственной собственности) и т.д.
Таким образом, сам вопрос о зарабатывании дополнительных средств учебными заведениями за счет использования федерального имущества (и не только путем сдачи площадей в аренду) представляет собой большую проблему с позиций экономических и правовых норм по поводу собственности.
К тому же принятая система выделения указанных средств учебному заведению из казначейства по статьям расходов в соответствии с бюджетной классификацией во многом лишает учебное заведение самостоятельности в их расходах, а следовательно, и вообще стимулов для проведения данного вида деятельности, что уже доказано практикой.
Один из основных источников внебюджетного финансирования формируется за счет платного обучения. Этот вид деятельности наиболее привлекателен для высшей школы, поскольку платные образовательные услуги являются высокодоходными, так как "производятся" на той же материально-технической базе, что и бесплатные услуги, и не требуют специальной подготовки преподавателей. При условии полного реинвестирования полученной прибыли в учебный процесс, в том числе и направления на заработную плату преподавателям, эти доходы полностью освобождаются от налогообложения. Осуществление платной образовательной деятельности является также дополнительным стимулом для более эффективного и качественного проведения учебного процесса как для учебного заведения, так и для обучаемого, поскольку возникает большая ответственность учреждений образования за качественную подготовку специалистов и ответственность обучающихся за получение образования. Вместе с тем следует отметить, что возможности увеличения размеров платных услуг серьезно ограничиваются имеющимися в вузах кадровыми и материальными ресурсами: с большой перегрузкой работают преподаватели, не хватает оборудования, учебной литературы и т.д.
Особое место при анализе проблемы платного образования за счет личных средств имеет образовательная мотивация населения. Престиж высшего образования формировался в России на протяжении нескольких столетий и в настоящее время оценивается в целом высоко. Однако не все население имеет возможность и желание расходовать на эти цели свои средства, надеясь на помощь государства и институциональную оплату образовательных услуг. В отношении студенческого контингента отметим, что сама идея платности образования укоренилась в сознании большинства студентов, и 44,0% согласны с введением платного образования в вузах, но материальное положение населения не стимулирует стремление к полной оплате обучения. Следует также отметить, что плата за образовательные услуги не является приоритетной в расходах семей. Так, данные выборочного обследования показывают, что в России расходы на образование в бюджете семьи могут составлять от 3,3 до 7,5%, вместе с тем на приобретение различных материальных благ предполагается направить от 10,4 до 40,6% расходов*(5). Заметим, что фактическая доля расходов на профессиональное образование в бюджетах семей в нашей стране составляет менее одного процента. Для сравнения приведем следующие данные: в США плата за обучение в колледжах составляла в конце 80-х годов 22% среднего дохода семьи.
Рассматривая перспективы развития платного образования за счет личных средств, прежде всего за счет средств обучающегося и его семьи, отметим, что сложившиеся размеры стоимости обучения в российских учебных заведениях, например в вузах, довольно высоки и составляют около 1500 долл. за каждый учебный год. При этом размер платы за обучение, установленный вузами, находится в значительном отрыве от среднедушевых денежных доходов населения.
Как показывают статистические исследования, в 1997 г. более 20,0% населения находилось за чертой бедности*(6), их доходы не позволяли обеспечить удовлетворение элементарных физиологических потребностей, а в целом около 90% граждан не могли позволить себе оплату услуг образовательных учреждений, поэтому в России в ближайшие годы возможности применения платы за обучение как одного из источников внебюджетного финансирования весьма ограниченны.
Источником личной платы за обучение выступают также кредиты, которые могут выдаваться государством и негосударственными финансово-кредитными организациями.
Более предпочтительным представляется развитие системы негосударственного кредитования, позволяющего за счет предоставления заемных средств обеспечить более широкий доступ в систему платного профессионального об
