Практика Арбитражного суда Камчатской области по рассмотрению дел о взыскании убытков, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан (В.А. Мирошниченко, Е.В. Белик, "Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 1, январь-февраль 2006 г.)

Практика Арбитражного суда Камчатской области
по рассмотрению дел о взыскании убытков, связанных
с предоставлением льгот отдельным категориям граждан

В России, являющейся в соответствии со ст. 7 Конституции РФ социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, на протяжении девяностых годов прошлого столетия органами государственной власти (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов), а также органами местного самоуправления принимались законы и иные нормативно-правовые акты, в которых предусматривались льготы для отдельных категорий граждан. Данные льготы в целях выравнивания социального положения малозащищенных категорий населения предусматривали возможность уменьшения для таких граждан несения расходов по оплате коммунальных услуг, электроэнергии, транспортных услуг и ряда других затрат либо полного освобождения от отплаты.

При этом компенсация понесенных затрат предприятиям и организациям, оказывающим соответствующие услуги, должна производиться за счет соответствующего бюджета.

Неопределенность в порядке компенсации затрат, а также отказ в таковой порождают возникновение споров и, как следствие, обращение организаций и предприятий в арбитражный суд.

В целях единообразия рассмотрения данной категории дел в Арбитражном суде Камчатской области проведено их обобщение.

1. Правовая квалификация исковых требований.

Выпадающие доходы, возникающие в связи с предоставлением организацией, поставляющей электрическую энергию гражданам, имеющим право на льготы, являются убытками, спор о взыскании которых является гражданско-правовым и подлежит рассмотрению в общеисковом порядке.

ОАО "Камчатскэнерго" обратилось в арбитражный суд с иском к Администрации Камчатской области, Департаменту финансов и бюджетной политики Администрации Камчатской области, Министерству финансов РФ о взыскании задолженности за период с 01.01.03 по 01.04.04 по затратам, связанным с предоставлением льгот по оплате электроэнергии гражданам Камчатской области, имеющим на это право на основании Закона РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-I "О донорстве крови и ее компонентов".

В силу ст. 11 названного Закона граждане, награжденные знаком "Почетный донор России", имеют право на снижение до 50% размера коммунальных услуг. При этом финансирование мероприятий по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов осуществляется на основании федеральной, республиканских, территориальных и местных программ за счет средств соответствующих бюджетов.

При рассмотрении дела судом было установлено, что на федеральном, областном и муниципальном уровнях в 2004 г. такие программы не принимались.

Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2002 г. N 68-0 впредь до урегулирования возникших правоотношений федеральным законом, предусматривающим распределение соответствующих расходов между бюджетами всех уровней, предоставление льгот почетным донорам должно производиться за счет средств федерального бюджета.

Также судом было установлено, что в 2004 г. денежные средства из федерального бюджета на компенсацию расходов по оплате льгот, предусмотренных Законом РФ "О донорстве крови и ее компонентов", в бюджет Камчатской области не передавались.

Выделенных же в порядке оказания финансовой помощи субъекту - Камчатской области средств на покрытие указанных затрат оказалось недостаточно.

Установив данные обстоятельства, суд первой инстанции удовлетворил исковые требования на основании ст. 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), взыскав с Министерства финансов РФ за счет казны Российской Федерации сумму убытков.

Не соглашаясь с выводами суда, Министерство финансов РФ в обоснование своей позиции ссылалось на то, что согласно требованиям ст. 1069 ГК РФ требования о возмещении убытков, возникших в результате неправомерных действий государственных органов, могут быть удовлетворены только при наличии в совокупности следующих условий: незаконность действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов; причинение вреда указанными действиями (бездействием); наличие прямой причинной связи между незаконными действиями (бездействием) и наступившим вредом.

По мнению Министерства финансов РФ, судебный акт не содержит доводов, в чем заключается незаконность действий Минфина России, и не указана причинно-следственная связь между этими действиями и возникновением убытков у истца, которым также данные признаки не доказаны.

В соответствии с п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса РФ к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Из особенностей статуса государства следует, что при отсутствии средств в бюджете данный субъект не может рассматриваться как причинитель вреда.

Также названный ответчик оспаривал правильность выводов суда в части указания источника взыскания - казны Российской Федерации, которая составляет не только федеральный бюджет, из средств которого должно производиться предоставление льгот донорам.

Между тем данная позиция Министерства финансов РФ не принята судом исходя из нижеследующего.

Удовлетворяя исковые требования, суд правомерно сослался на ст. 16, 1069, 1071 ГК РФ, поскольку Российская Федерация как государство, предусмотрев на законодательном уровне со своей стороны обязательство по компенсации понесенных затрат (Закон РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов"), порядок реализации данного закона не приняло. Следовательно, в результате незаконного бездействия (непринятия в течение длительного времени соответствующих нормативных актов), поставщику электроэнергии причинены убытки в сумме недополученных доходов в связи с ее предоставлением льготной категории граждан (почетным донорам), которые должны возмещаться по правилам ст. 16, 1069 ГК РФ.

Источник взыскания также определен судом правильно, так как в силу ст. 1069 ГК РФ вред в случаях причинения вреда в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Постановлением кассационной инстанции ФАС ДВО решение суда оставлено без изменения.

К аналогичным выводам в части квалификации правоотношений приходил суд первой инстанции и при рассмотрении остальных дел по взысканию убытков поставщикам электрической энергии и коммунальных услуг льготным категориям граждан.

2. О надлежащем ответчике.

Надлежащим ответчиком по делам о взыскании убытков, связанных с предоставлением льгот гражданам, должно быть публично-правовое образование, т.е. Российская Федерация, субъект РФ либо муниципальное образование.

000 "Управляющая компания "Диалог" обратилось в суд с иском к Администрации г. Петропавловска-Камчатского о взыскании денежных средств в счет возмещения затрат, связанных с предоставлением гражданам льгот и субсидий по оплате коммунальных услуг и дотаций на содержание жилого фонда в размере 575 803 руб. 35 коп. на основании ст. 19 Федерального закона "О товариществах собственников жилья".

По ходатайству истца к участию в деле в качестве ответчика привлечено ФКУ Администрации г. Петропавловска-Камчатского, в качестве третьих лиц - Администрация Камчатской области и УЖКХ г. Петропавловска-Камчатского. Кроме того, истец увеличил сумму иска и уточнил требования, полагая взыскиваемую сумму убытками в соответствии со ст. 16 ГК РФ, которые просил взыскать с Администрации г. Петропавловска-Камчатского.

Решением Арбитражного суда Камчатской области исковые требования удовлетворены частично, с Администрации г. Петропавловска-Камчатского в лице Финансово-казначейского управления Администрации г. Петропавловска-Камчатского в пользу 000 "Управляющая компания "Диалог" взыскано 613 583 руб. 63 коп. убытков. В остальной части иска отказано.

Постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда Камчатской области данное решение отменено, в иске отказано. При этом суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

Как установлено судом, между 000 "УК "Диалог" и ТСЖ "Теплый стан", ЖСК "Водитель", ТСЖ "Вира", ТСЖ "Энтузиаст", ТСЖ "Причал" были заключены договоры на управление имуществом названных товариществ собственников жилья в соответствии со ст. 29 Федерального закона "О товариществах собственников жилья" (действовавшего в спорный период времени).

Для выполнения взятых на себя обязательств перед жильцами ТСЖ истец заключил с поставщиками жилищно-коммунальных услуг соответствующие договоры, в рамках которых перечисленные ТСЖ пользовались электроэнергией, горячим и холодным водоснабжением, канализацией и прочими услугами. При этом оказываемые по данным договорам жилищно-коммунальные услуги истец оплачивал в полном объеме на основании выставляемых счетов.

В то же время в обслуживаемых истцом домах проживают граждане, пользующиеся различными льготами, а также имеющие право на получение субсидий и дотаций, которые оплачивали оказанные услуги не в полном объеме, т.е. с учетом имеющихся у них прав на соответствующие льготы, субсидии и дотации. За взысканием указанных сумм истец обратился в суд с настоящим иском.

Рассматривая исковые требования, суд первой инстанции правильно установил в соответствии со ст. 16, 1069 ГК РФ наличие необходимых признаков и право истца на возмещение понесенных убытков в связи с оплатой в полном объеме жилищно-коммунальных услуг за граждан, имеющих право на льготы, субсидии и дотации на их оплату.

Правильно судом были определены и источники, из которых должны осуществляться финансирование соответствующей льготы, предоставляться субсидия или дотация, в связи с чем часть исковых требований была судом исключена из общей суммы, подлежащей взысканию, как необоснованная.

В то же время возлагая ответственность по возмещению понесенных истцом убытков на Администрацию г. Петропавловска-Камчатского, суд первой инстанции не учел, что согласно указанным выше ст. 16, 1069 ГК РФ такие убытки подлежат возмещению в данном споре Петропавловск-Камчатским городским муниципальным образованием за счет его казны.

При этом судом первой инстанции было достоверно установлено, что соответствующими денежными средствами из вышестоящих бюджетов для осуществления государственных полномочий по реализации Федерального закона "Об основах федеральной жилищной политики" обеспечивалось именно Петропавловск-Камчатское ГМО.

В силу ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Следовательно, возложение обязанности по возмещению понесенных истцом убытков на Администрацию г. Петропавловска-Камчатского, обладающую специальной компетенцией, является неправомерным.

Поскольку истец, несмотря на предложения суда первой инстанции, отказался от привлечения к участию в деле иных ответчиков, а Администрация г. Петропавловска-Камчатского надлежащим ответчиком, учитывая вышеизложенное, не является, суду следовало отказать в удовлетворении иска.

Решение суда первой инстанции было отменено, в удовлетворении иска отказано.

В других делах рассматриваемой категории в качестве ответчиков изначально или в ходе рассмотрения дела привлекались надлежащие ответчики и взыскание (если таковое имело место) производилось за счет казны публично-правового образования в лице соответствующего финансового органа.

3. Фактические обстоятельства дела.

Истец, обращаясь в суд с иском о взыскании убытков, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан, должен в силу ст. 65 АПК РФ доказать сам факт причинения ему таковых.

Жилищно-строительный кооператив "Дачный" (ЖСК "Дачный") обратился в суд с иском о взыскании с МУ УЖКХ г. Петропавловска-Камчатского, Администрации г. Петропавловска-Камчатского денежных средств, связанных с возмещением затрат по предоставлению гражданам субсидий в 2003 г.

Решением Арбитражного суда Камчатской области в удовлетворении исковых требований отказано.

Постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда Камчатской области решение суда оставлено без изменения.

Под убытками в соответствии с п. 2 ст. 15 ГК РФ понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Как правильно указали судебные инстанции, убытки, связанные с предоставлением, в том числе субсидий гражданам на оплату услуг ЖКХ, должны возмещаться в порядке ст. 16, 1069 ГК РФ. При этом истец должен в совокупности доказать наличие следующих условий: наступление вреда, противоправность действий причинителя вреда и причинная связь между этими двумя элементами.

В соответствии с ч. 1 ст. 15.4 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-I "Об основах федеральной жилищной политики" субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг нанимателям жилых помещений, членам жилищных, жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, собственникам жилых помещений, гражданам, проживающим в общежитиях, входящих в жилищный фонд независимо от форм собственности, и имеющим право на получение указанных субсидий, предоставляются в соответствии с положением о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утверждаемым Правительством РФ.

В развитие данной нормы права Правительством РФ 2 августа 1999 г. было принято Положение о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг N 887. Согласно п. 1, 7 данного Положения субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг предоставляются гражданам органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в безналичной форме в виде уменьшения их платежа за жилье и коммунальные услуги.

Исходя из изложенного, а также имеющихся в материалах дела доказательств, судебными инстанциями было правильно установлено, что ЖСК "Дачный" не является тем органом, который в установленном порядке предоставляет гражданам субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Денежные средства в счет возмещения гражданам субсидий перечислялись из вышестоящих бюджетов органам местного самоуправления, а последние, в свою очередь, перечисляли их организациям, предоставляющим жилищно-коммунальные услуги. Сам же ЖСК "Дачный", как пояснила в судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель истца, перечисляет указанным организациям только денежные средства, собранные с граждан, проживающих в доме ЖСК. Собственных средств ЖСК "Дачный" в оплату услуг ЖКХ не направлял.

Установив данные обстоятельства, суды первой и второй инстанций обоснованно пришли к выводу об отсутствии убытков у ЖСК "Дачный", связанных с предоставлением гражданам субсидий по оплате услуг ЖКХ, и правильно отказали в иске.

4. Отдельные особенности рассматриваемой категории дел.

В ряде случаев с целью урегулирования вопроса по компенсации произведенных затрат, связанных с предоставлением отдельным категориям граждан льгот, заключались гражданско-правовые договоры, к которым применяются общие и специальные нормы об обязательствах.

Согласно п. 5 ст. 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

ООО "Автотранс" обратилось в суд с иском к Отделу транспорта, автомобильных дорог и связи администрации Елизовского РМО, Администрации Елизовского районного муниципального образования, Финансовому управлению Администрации Елизовского районного муниципального образования, Елизовскому районному муниципальному образованию о взыскании убытков в размере неполученной компенсации за перевозку пассажиров, имеющих льготы по проезду на пригородных и городских маршрутах, за период с 01.08.04 по 31.12.04.

Рассмотрев дело, суд первой инстанции установил, что в целях обеспечения прав определенной категории граждан на льготный проезд в городском и пригородном транспорте (установленных органом местного самоуправления) 8 января 2004 г. между Отделом транспорта, автомобильных дорог и связи Администрации Елизовского РМО (далее - Отдел транспорта, заказчик) и ООО "Автотранс" (исполнитель) был заключен договор N 79 на оказание транспортных услуг, связанных с обслуживанием маршрутов N 1, 3, 104, 113, 115. Срок действия договора установлен с 08.01.04 по 31.12.04.

По условиям договора заказчик поручает, а исполнитель принимает к исполнению маршруты N 1, 3, 104, 113, 115 и осуществляет на перечисленных маршрутах перевозки пассажиров, в том числе и льготной категории.

При этом оплата за перевозку льготников в соответствии с п. 2.11 Договора производится по фактически выполненным рейсам. Отметка о выполнении рейса производится диспетчерской ООО "Елизовская автостанция". Сумма компенсации определена в Приложении N 1 к настоящему договору (п. 3.2).

Во исполнение взятых на себя обязательств по договору истец осуществлял в спорный период времени перевозки пассажиров, в том числе и пользующихся льготами, на указанных в договоре маршрутах автобусов. Факт выполнения рейсов достоверно подтверждается отметками в путевых листках, сделанными ООО "Елизовская автостанция".

Ответчик же оплату произвел не в полном объеме, в результате чего на момент рассмотрения дела образовалась задолженность в сумме 454 487 руб.

В силу ст. 309, 310 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями.

Односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом. Односторонний отказ от исполнения обязательства, связанного с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, и одностороннее изменение условий такого обязательства допускаются также в случаях, предусмотренных договором, если иное не вытекает из закона или существа обязательства.

Ответчик - Отдел транспорта является получателем бюджетных средств, необходимых для покрытия расходов на льготный проезд. Данная статья расходов бюджета Елизовского РМО в 2004 г. была профинансирована в размере 18 678 800 руб., что больше запланированного на 1 480 800 руб. Данные обстоятельства ответчиками не оспаривались.

Установив данные обстоятельства, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил исковые требования, взыскав сумму задолженности за перевозку пассажиров льготной категории с Отдела транспорта, автомобильных дорог и связи Администрации Елизовского РМО.

При этом доводы ответчиков о том, что Отдел транспорта, автомобильных дорог и связи Администрации Елизовского РМО превысил свои полномочия, опровергаются содержанием Положения об отделе транспорта, автомобильных дорог и связи Администрации Елизовского РМО, в котором в полном объеме закреплены полномочия Отдела транспорта, в том числе и на заключение от имени Администрации Елизовского РМО договоров по перевозкам пассажиров и контроль за их выполнением,

Следовательно, в рассмотренном споре публично-правовое образование - Елизовское РМО уполномочило ответчика производить расчеты за льготный провоз пассажиров с передачей последнему соответствующих финансовых средств, Постановлением апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменения.

В.А. Мирошниченко,

судья Арбитражного суда Камчатской области

Е.В. Белик,

помощник судьи Арбитражного суда Камчатской области

"Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 1, январь-февраль 2006 г.