Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 8 декабря 2005 г. N вн 2.2-1/3702 по проекту федерального закона N 231802-4 "Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта", внесенному депутатами Государственной Думы В.А. Востротиным, А.П. Ковалем, А.В. Шевелевым (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 8 декабря 2005 г. N вн 2.2-1/3702
по проекту федерального закона N 231802-4 "Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта", внесенному депутатами Государственной Думы В.А. Востротиным, А.П. Ковалем, А.В. Шевелевым
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Законопроект, направленный на установление единых условий, порядка, правовых и экономических основ проведения обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта, следует согласовать с нормой пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" в части определения объекта страхования (имущественные интересы, связанные с риском гражданской ответственности владельца опасных объектов), а также срока и порядка уплаты страховой премии (страховых взносов).

Из содержания пояснительной записки к законопроекту следует, что он подготовлен в соответствии и во исполнение Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений". В связи с этим определения "авария", "опасные вещества", содержащиеся в статье 1 законопроекта следует согласовать со статьей 1 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и Приложением 1 к данному Федеральному закону.

В статье 1 законопроекта (см. абзац после определения "страховщик") содержатся требования к соискателю лицензии на право осуществления обязательного страхования. Обращаем внимание, что лицензирование деятельности субъектов страхового рынка осуществляется только в соответствии с Законом Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (см. статью 32). Поэтому данное положение следует исключить из проекта.

В статье 1 законопроекта (см. абзац шестой) слова "федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" необходимо заменить словами "федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (см. Указ Президента Российской Федерации от 11.07.2004 г. N 868).

В статье 1 законопроекта (см. предпоследний абзац) указан "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий надзор за безопасностью опасного объекта" (далее в тексте законопроекта имеют место термины "федеральный орган, осуществляющий государственный надзор за безопасностью опасного объекта", "орган, осуществляющий государственный надзор за безопасностью опасного объекта"; см. пункт "б" части 3 статьи 3, пункт 2 части 1 статьи 10). В настоящее время в структуре федеральных органов исполнительной власти именно такого органа нет (см. Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2004 г. N 649). Полагаем, что речь идет о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, осуществляющей контроль и надзор за безопасностью опасных объектов, и в том числе, за безопасностью гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, то есть за исключением гидротехнических сооружений, перечисленных в пункте 3 статьи 4 законопроекта (см. Положение о данной Федеральной службе, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 г. N 401). Контроль и надзор за безопасностью гидротехнических сооружений, кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений, осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (см. пункт 5.1.8 Положения о данной Федеральной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 г. N 400, статью 6 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений"). Таким образом, полагаем, что в данном случае в законопроекте следует вести речь о "федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных на осуществление функций в области надзора за безопасностью опасных объектов".

В соответствии с положением части 3 статьи 2 законопроекта запрещается эксплуатация опасных объектов, владельцы которых не исполнили обязанности по заключению договоров обязательного страхования. Полагаем, что целесообразность этой нормы нуждается в дополнительном обсуждении, так как сомнительна возможность вывода из эксплуатации некоторых объектов, указанных в статье 4 законопроекта.

В соответствии со статьей 3 законопроекта обязательное страхование должно осуществляться владельцем опасного объекта "в течение всего срока его эксплуатации". В связи с этим, обращаем внимание на то, что на основании статьи 15 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда в результате аварии гидротехнического сооружения, подлежит обязательному страхованию на время "строительства и эксплуатации" данного гидротехнического сооружения.

Положение пункта "б" части 3 статьи 3 законопроекта следует исключить из данной статьи, так как Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (см. статью 1.1, часть 4 статьи 1.3) не предусматривается административная ответственность за правонарушения в указанной области, и кроме того, подведомственность дел об административных правонарушениях определяется КоАП РФ (в настоящее время в Государственную Думу внесен проект федерального закона N 111781-4, предусматривающий внесение соответствующих изменений в КоАП РФ, однако этот законопроект еще не принят в первом чтении).

Статья 4 законопроекта (см. также абзац второй статьи 1) не согласуется со статьей 2 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и Приложением 1 к этому Федеральному закону в части определения опасных производственных объектов, категорий данных объектов. В частности обращаем внимание на то, что в статье 4 законопроекта к опасным объектам отнесены гидротехнические сооружения. Однако из содержания статьи 3 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений", по нашему мнению, следует, что гидротехнические сооружения являются не опасными объектами, а защитными. Кроме того, как мы полагаем, в соответствии со статьей 15 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" условия и порядок обязательного страхования риска гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения, должны регулироваться специальным федеральным законом (т.е. применительно только к гидротехническим сооружениям).

Положение части 2 статьи 5 законопроекта предусматривает случаи, когда вред не подлежит возмещению (см., например, пункты 1, 2, 3), которые не согласуются с нормой пункта 1 статьи 1079 ГК РФ, устанавливающей, что лица, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих, обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего.

В статье 6 законопроекта страховая сумма определяется, исходя из того, что потерпевшими будут только физические лица. Однако в соответствии со статьей 1 законопроекта (см. определение понятия "потерпевшие") потерпевшими являются "физические лица, а также юридические лица". Полагаем, что предлагаемое определение страховой суммы не обеспечит покрытие всего причиненного вреда. В целях реализации предлагаемого закона статью 6 законопроекта необходимо переработать.

Часть 2 статьи 7 законопроекта допускает изменение страховых тарифов Правительством Российской Федерации "исходя из сложившегося уровня убыточности (доходности) по страховым операциям и на основании экспертной оценки уполномоченного федерального органа". Однако нет ясности, какой уровень убыточности является основанием для изменения Правительством Российской Федерации страховых тарифов, поскольку законопроект не устанавливает основные принципы государственного регулирования страховых тарифов (например, установление экономически обоснованных тарифов или установление тарифов, исходя из допустимого уровня убыточности).

Часть 4 статьи 7 законопроекта определяет, на какой банковский счет страхователь должен перечислить страховую премию (страховые взносы). Следует отметить, что определение вида банковского счета, его назначения отнесено к компетенции Центрального банка Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". В этой связи следует слова "на расчетный счет" заменить словами "на банковский счет".

В соответствии с положением части 5 статьи 9 законопроекта договор обязательного страхования подлежит изменению в случаях увеличения или уменьшения страхового риска (см. пункты 1 и 2 рассматриваемой части). В данном положении не учтено, что на основании пункта 2 статьи 959 ГК РФ последствием увеличения страхового риска может быть расторжение договора страхования. Кроме того, полагаем, что правовой механизм замены страхователя, страховщика (пункты 3 и 4 рассматриваемой части) нуждается в подробной регламентации, основывающейся на общих нормах главы 24 ГК РФ.

В части 1 статьи 12 законопроекта для физических лиц установлены минимальные размеры страховых выплат. Для юридического лица страховая выплата будет составлять "действительную стоимость погибшего или поврежденного имущества". Таким образом, как мы полагаем, физические лица и юридические лица не находятся в равном положении. Однако на основании общей нормы пункта 1 статьи 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме. В связи с изложенным часть 1 рассматриваемой статьи законопроекта следует доработать.

В соответствии с частью 2 статьи 12 законопроекта (см. пункт 1) страховой акт должен быть составлен страховщиком не позднее 15 рабочих дней, считая от даты вступления в законную силу решения суда об установлении вины (невиновности) страхователя. Полагаем, что положение пункта 1 излишне, так как на основании пункта 1 статьи 1079 ГК РФ лица, деятельность которых связана с повышенной опасностью, несут ответственность независимо от наличия или отсутствия вины.

Следует уточнить редакцию пункта 1 части 1 статьи 13 законопроекта в части словосочетаний ", а также маневров или иных военных мероприятий, гражданской войны, народных волнений всякого рода или забастовок...". Например, неясно, что подразумевается под словосочетанием "народных волнений всякого рода". Непонятно, почему страховщик освобождается от обязанности по страховой выплате в случае, указанном в пункте 3 части 1 рассматриваемой статьи. Это положение не согласуется с пунктом 1 статьи 1079 ГК РФ, который не освобождает владельца источника повышенной опасности от ответственности по указанному основанию.

В связи с изложенным полагаем, что рассматриваемую статью следует доработать, в частности, с точки зрения сокращения оснований освобождения страховщика от страховой выплаты.

Статья 14 законопроекта предлагает страховщикам формировать фонд предупредительных мероприятий. Поскольку данный фонд должен формироваться за счет собственных средств страховщика, то положение рассматриваемой статьи законопроекта об определении направления их расходования и контроля за расходованием средств указанного фонда не является предметом регулирования федерального закона и должно быть исключено.

Положения пунктов 3 и 4 статьи 16 законопроекта содержат предписания Правительству Российской Федерации. Данные положения следует исключить из указанной статьи, так в соответствии с Конституцией Российской Федерации (см. статьи 10, 110, 114, 115 и др.) Правительство Российской Федерации является самостоятельным органом государственной власти.

Необходимо учесть следующие юридико-технические замечания.

1. Наименование законопроекта необходимо печатать полужирным шрифтом по центру страницы с прописной буквы.

2. Главы обозначаются арабскими цифрами. Обозначение и наименование главы печатаются с абзацного отступа в одну строку. Наименование главы печатается с прописной буквы полужирным шрифтом.

3. Статьи должны делиться на части, обозначаемые арабскими цифрами с точкой.

Части статьи могут делиться на пункты, обозначаемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой.

Пункты части статьи могут делиться на подпункты, обозначаемые буквами с закрывающей круглой скобкой.

4. Подчеркивание в статье 1 необходимо снять.

5. Части 1 и 2 статьи 16 законопроекта считаем необходимым оформить следующим образом:

1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2007 года (или ... вступает в силу по истечении 12 месяцев после дня его официального опубликования), за исключением положения, для которого частью 2 настоящей статьи предусмотрен иной срок вступления в силу.

2. Статья 3 настоящего Федерального закона в части установления обязательного страхования для владельцев опасных объектов, являющихся государственным или муниципальным имуществом, финансирование эксплуатации которых осуществляется исключительно за счет средств соответствующих бюджетов, вступает в силу с 1 июля 2007 года (или ... вступает в силу по истечении 18 месяцев после дня официального опубликования настоящего Федерального закона.)

Юридико-техническая правка на 25 листах прилагается.

Заместитель начальника управления

М.Н. Ласточкина