Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2008 г. N 09АП-5955/2008

Город Москва

07 июля 2008 г.

N 09АП-5955/2008-АК Дело N А40-8943/08-130-122

Резолютивная часть постановления объявлена 30.06.2008 г.

Полный текст постановления изготовлен 07.07.2008 г.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи

Свиридова В.А.

судей:

Москвиной Л.А., Цымбаренко И.Б.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Журавлевой Е.В.

Рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу РОО "МГСА" на решение Арбитражного суда города Москвы от 08 апреля 2008 г. по делу N А40-8943/08-130-122принятое судьей Кононовой И.А.

по заявлению Региональной общественной организации "Московский городской союз автомобилистов

к Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы

о признании незаконным постановления

при участии:

от заявителя: Лебедев В.М. по дов. от09.01.2008г.

от ответчика: Чистяков А.В.по дов. от 16.10.2006г.

УСТАНОВИЛ

Региональная общественная организация "Московский городской союз автомобилистов (далее общественная организация) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы (далее Госинспекция) от 05.02.2008г. по делу N 158-ЗУ/9051382/1-08 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст.6.12 КоАП РФ г.Москвы в виде взыскания штрафа в размере 50 000 руб. за использование земельного участка находящегося в собственности г.Москвы без правоустанавливающих документов на землю.

Решением от 08.04.2008г. арбитражный суд отказал в удовлетворении заявленных требований, мотивировав свои выводы тем, что Госинспекцией доказаны обстоятельства послужившие основанием для привлечения ответчика к административной ответственности в соответствии с КоАП г.Москвы, при этом порядок привлечения заявителя к ответственности не нарушен.

Общественная организация не согласилось с принятым решением суда, подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение. Считает, что договор аренды земельного участка не расторгнут в установленном законом порядке. Сослался на отсутствие вины заявителя. Указала, что федеральный закон за подобное правонарушение предусматривает штраф в меньшем размере. Полагает, что правонарушение неправильно квалифицировано.

В письменных пояснениях на апелляционную жалобу ответчик просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Считает, что привлечение к ответственности в соответствии с КоАП г.Москвы правомерным. Полагает, что оспариваемое постановление принято Госинспекцией в рамках ее полномочий. Сослался на вину заявителя. Сообщил, что договор аренды был заключен с районом "Царицино", а не с заявителем.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе. Пояснил, что ответчик не представил доказательств расторжения договора аренды. Считает, что в действиях заявителя отсутствует состав административного правонарушения

Представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы. Указал на то, что общественная организация занимала земельный участок без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Апелляционный суд, выслушав объяснения сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что решение подлежит отмене по следующим основаниям.

В соответствии с ч.6 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч.7 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд не связан с доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Как следует из материалов дела, Госинспекцией 24.01.2008г. на основании распоряжения на проведение проверки от 24.12.2007г. N 9051382 в присутствии представителя заявителя проведена проверка соблюдения земельного законодательства по адресу: ул.Севанская, вл.13.

В результате проверки Госинспекцией установлено, что общественная организация использует названный земельный участок под эксплуатацию автостоянки без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Согласно информации ТУ ЮАО Департамента земельных ресурсов города Москвы от 23.01.2008 земельно-правовые отношения с РОО "МТСА" на участок по адресу: ул. Севанская, вл.13 не оформлены.

24.01.2008г. Госинспекцией в присутствии представителя заявителя составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст.6.12 КоАП г.Москвы.

В соответствии со ст.6.12 КоАП г.Москвы использование земельного участка, находящегося в собственности города Москвы, без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости - без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, -влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

05.02.2008г. Госинспекция, рассмотрев материалы административного дела N 158-ЗУ/9051382/1-08 вынесла постановление в соответствии с которым общество признано виновным в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст.6.12 КоАП г.Москвы и взыскало штраф в размере 50 000 руб.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из следующего.

В соответствии со ст.71 Конституцией России в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ей, а также установление системы федеральных органов исполнительной власти.

Согласно ст.ст.72, 73 Конституции РФ, административное и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, в том числе осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (ст.2 Земельного кодекса РФ).

В соответствии со ст.ст.25, 29 Земельного кодекса РФ, права пользователя на земельный участок возникают после вынесения соответствующего решения органом исполнительной власти и выдачи документа, удостоверяющего право пользования землей, его государственной регистрации учреждением юстиции.

При этом суд первой инстанции исходил из того, что Земельный кодекс РФ не содержит норм, определяющих порядок и условия принятия такого решения и выдачи такого документа, и следовательно, с учетом положений ст.ст.71,72 Конституции России и ст.2 Земельного кодекса РФ, в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта федерации, этот вопрос регулируется законодательством субъекта Российской Федерации.

Поэтому в городе Москве этот вопрос урегулирован Законом города Москвы от 19.12.2007г. N 48 "О землепользовании в городе Москве" и другими нормативными правовыми актами субъекта федерации.

Органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном правовыми актами органов местного самоуправления осуществляется муниципальный контроль за использованием земель на территории муниципального образования, при этом законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия органов местного самоуправления на осуществление земельного контроля за использование земель и установление порядка его осуществления могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти этих субъектов Российской Федерации (ст.72 Земельного кодекса РФ).

Суд первой инстанции сделал вывод, что в соответствии с КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из этого кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов федерации (часть 1 статьи 1.1); к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3 части 1 ст.1.3).

При таких обстоятельствах суд первой инстанции исходил из того, что установление административной ответственности за использование земельного участка, находящегося в собственности города Москвы, без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, не является вопросом, имеющим федеральное значение.

Кроме того, суд первой инстанции сделал вывод, что вменяемое правонарушение является длящимся и было выявлено 24.01.2008г., таким образом, на него распространяются нормы КоАП г.Москвы, вступившего в законную силу с 01.01.2008г.

Между тем судом первой инстанции не было учтено следующее.

В силу п.п.9 п.1 ст.1 ЗК РФ разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.

Принцип разграничения государственной собственности на собственность РФ, собственность субъектов РФ и муниципальных образований утверждается в процессе современной земельной реформы. Это новое положение, требующее раздела государственной и муниципальной земельной собственности и предполагающее комплекс управленческих, в том числе землеустроительных, работ, конечным результатом которых выступает разграничение земельных участков в натуре, определение правового режима этих земель и правового статуса субъектов, обладающих на эти земли определенными правами.

Принятие и взаимодействие актов земельного законодательства основано на нормах Конституции. Согласно ст.72 Конституции земельное законодательство, законодательство о природных ресурсах, равно как и иные отрасли законодательства, упомянутые в этой статье, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст.76 Конституции устанавливается взаимоотношение нормативных актов. Так, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч.1 и 2 ст. 76 Конституции. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным субъектом РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч.4, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Конституцией и ЗК РФ установлено, какие вопросы должны быть урегулированы на уровне федерального закона. Статья 36 Конституции определяет, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Статья 1 ЗК РФ отнесла регулирование значительного числа вопросов к уровню федерального закона. Упомянутой ст.1 ЗК РФ и иными статьями Кодекса определены случаи, когда отношения могут быть урегулированы только на уровне федерального закона.

В соответствии с ч.1 ст.1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу ст.1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения, административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральным органам исполнительной власти.

В соответствии со ст.7.1 КоАП РФ самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

Таким образом, административная ответственность за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю предусмотрена ст.7.1 КоАП РФ.

Кроме того, максимальная санкция за административное правонарушение, предусмотренное ст.7.1 КоАП РФ для юридических лиц установлена в 20 000 руб., максимальная санкция, предусмотренная ст.6.12 КоАП г.Москвы для юридических лиц установлена в 50 000 руб., т.е. выше размера штрафа, предусмотренного ст.7.1 КоАП РФ.

Материалами дела не подтверждено, что на земельный участок зарегистрировано право собственности города Москвы, тогда как в силу п.3.1.1. Положения о государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 22.08.2006г. N 602-ПП, Госинспекция по недвижимости проводит в установленном порядке проверки использования объектов нежилого фонда города Москвы и земельных участков.

Представленный в материалы дела договор краткосрочной аренды земельного участка от 16.10.1997г. N М-05-501985 заключенный Москомземом с муниципальным районном "Царицино" на основании распоряжения префекта Южного административного округа от 16.07.1997г. N 01-21-894 "О представлении муниципальному району "Царицино" в краткосрочную аренду земельного участка по Севанской улице, во влад.13 под эксплуатацию временной крытой автостоянки N 19 на 60 машиномест" не подтверждает такое право, поскольку согласно п.1 ст.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Из материалов дела видно, что владельцем автостоянки является заявитель.

Вместе с тем упомянутый договор аренды заключен на срок до одного года. После истечения срока действия договора аренды заявитель продолжал пользоваться земельным участком при отсутствии возражений со стороны арендодателя и договор от 16.10.1997г. N М-05-501985 был возобновлен на тех же условиях на неопределенный срок (ч.2 ст.621 ГК РФ).

В соответствии с ч.2 ст.610 ГК РФ, каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора аренды заключенного на неопределенный срок, предупредив об этом другую сторону за один месяц, а при аренде недвижимого имущества за три месяца.

В материалы дела не представлено извещение арендодателя о прекращении договора аренды земельного участка от 16.10.1997г. N М-05-501985.

Таким образом, договор земельного участка не был расторгнут, и заявитель продолжал пользоваться земельным участком при наличии правоустанавливающих документов на землю.

Кроме того, апелляционный суд принимает во внимание то обстоятельство, что в 2002 г. по заявлению общественной организации и на основании технического задания выданного Москомземом ООО "Рус Сапсан" было проведено межевание земельного участка, что подтверждается сдачи-приемки межевых знаков границы земельного участка от 29.05.2002г.

Правомерность занятия общественной организацией земельного участка подтверждается выпиской из протокола заседания гаражной комиссии управы района Царицино от 04.12.2002г. N 4 согласно которому комиссия согласилась с просьбой общественной организации об оформлении договора аренды земельного участка по адресу: ул.Севанская, вл.13.

Решением межведомственной гаражной комиссии ЮАО г.Москвы (протокол от 02.12.2004г. N 15) общественной организации предоставлялся земельный участок по вышеуказанному адресу в краткосрочную аренду сроком на три года под эксплуатацию временной крытой автостоянки.

В соответствии с ч.4 ст.210 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии со ст.24.1 КоАП РФ, к числу задач производства по дела об административных правонарушениях относится всестороннее, полное объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. Выполнение этой задачи невозможно без исследования всех доказательств по делу, то есть сведений о фактических данных, на основании которых можно сделать итоге вывод о виновности лица в совершении административное правонарушения либо об отсутствии таковой. В отсутствие доказательств по делу невозможно принять объективное и обоснованное решение.

Как видно из материалов дела, постановление от 05.02.2008г. вынесено на основании протокола об административном правонарушении от 24.01.2008г. в отношении заявителя за использование земельного участка без надлежаще оформленных документов на землю.

В силу части 1 статья 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как по основаниям и в порядке, установленном законом.

Протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, на основании которого возбуждается производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии с ч.5 ст.28.2. КоАП РФ протокол об административном правонарушении подписывается законным представителем, юридического лица.

Согласно ст.25.4.КоАП РФ законным представителем юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом, юридического лица.

Протокол об административном правонарушении от 24.01.2008г. составлен в присутствии юрисконсульта заявителя действовавшего на основании общей доверенности от 09.01.2008г. на представление интересов общественной организации в судах.

Согласно ст.29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении устанавливается факт явки законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, выясняется - извещены ли участники производства по делу в установленном порядке.

В соответствии со ст.25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство, в отсутствие лица может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о его надлежащем извещении о времени и месте рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

При рассмотрении дел об административном правонарушениях доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Из материалов дела видно, что извещение о времени и месте составления протокола 21.01.2008г. получил юрисконсульт заявителя. Кроме того, о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении 24.01.2008г. был уведомлен также юрисконсульт общественной организации.

Вместе с тем, в п.24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 июля 2007 г. N 46 "О внесении дополнении в Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что перечень законных представителей юридического лица является закрытым. При рассмотрении дела об административном правонарушении допускаются лица, действующие на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем. Доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов без указания полномочия на участие в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Согласно п.17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ" суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений ст.28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Нарушение положений ст.28.2 КоАП РФ может явиться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч.2 ст.206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа в силу ч.2 ст.211 АПК РФ.

Из материалов дела видно, что доказательств надлежащего извещения непосредственно заявителя о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении нет.

Протокол об административном правонарушении, оформленный с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, в силу ст.64 АПК РФ и ст.26.2 КоАП РФ не может быть признан доказательством по делу. Постановление о привлечении к административной ответственности подлежит отменене в случае существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ.

Представленные в материалы дела доказательства с достоверностью не подтверждают, что Госинспекцией были приняты необходимые и достаточные меры для извещения общественной организации о составлении протокола и рассмотрении дела об административном правонарушении в целях обеспечения ему возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Таким образом, несоблюдение установленного порядка привлечения к административной ответственности нарушает право привлекаемого лица на защиту, в связи с чем, апелляционный суд делает вывод, что Госинспекцией при рассмотрении дела об административном правонарушении и вынесении постановления от 05.02.2008г. N 158-ЗУ/9051382/1-08 о привлечении общества к административной ответственности допущены нарушения процессуальных требований, установленных КоАП РФ, которые носят существенный характер, что не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Таким образом, Госинспекцией существенно нарушены права лица привлекаемого к административной ответственности, протокол составлен без участия законного представителя лица привлекаемого к административной ответственности, при этом в нарушение требований ч.2 ст.25.1 КоАП РФ данных о его надлежащем извещении, о времени и месте рассмотрения дела не имеется.

При таких обстоятельствах апелляционный суд делает вывод о нарушении порядка привлечения общественной организации к административной ответственности. При этом оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию вмененного правонарушения.

В соответствии с п.9 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004г. N 10"О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

В связи с изложенным, решение Арбитражного суда города Москвы от 08.04.2008г. подлежит отмене ввиду неправильного применения норм материального права. При этом суд апелляционной инстанции полагает возможным принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Принимая во внимание вышеизложенное и, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 270 и 271 АПК РФ,

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда города Москвы от 08.04.2008г. по делу N А40-8943/08-130-122 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы от 05.02.2008г. по делу N 158-ЗУ/9051382/1-08 о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 50 000 руб.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья:

В.А.Свиридов

Судьи

Л.А.Москвина И.Б.Цымбаренко