Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24 марта 2011 г. N 06АП-486/2011.

Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24 марта 2011 г. N 06АП-486/2011

г. Хабаровск

24 марта 2011 г.

N 06АП-486/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 17 марта 2011 года. Полный текст постановления изготовлен 24 марта 2011 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Швец Е.А.

судей Михайловой А.И., Песковой Т. Д.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Стрекаловской О.О., помощником судьи Потемкиной Н.И.,

при участии в заседании:

от индивидуального предпринимателя Чубыкина Олега Николаевича: индивидуальный предприниматель Чубыкин Олег Николаевич;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области: Фирстов Владимир Константинович, представитель по доверенности от 11.01.2011 N 02-03;

от третьего лица администрации пгт. Прогресс: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области

на решение от 30.12.2010

по делу N А04-4888/2010

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Москаленко И.А.

по заявлению индивидуального предпринимателя Чубыкина Олега Николаевича (ОГРН 308281305700012, ИНН 280600138511)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области

об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности

третьи лица администрация пгт. Прогресс

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Чубыкин Олег Николаевич (далее - заявитель, ИП Чубыкин О.Н., предприниматель) обратился в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - ответчик, Амурский УФАС) от 22.10.2010 года N А-165/2010 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 14.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 35 000 рублей.

Третьим лицом, не заявляющим самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация пгт. Прогресс. (далее - администрация).

Решением суда от 30.12.2010 требования ИП Чубыкина О.Н. удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с судебным актом, Амурское УФАС обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт ввиду нарушения судом норм материального и процессуально права.

В судебном заседании представитель Амурского УФАС поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, указав, что заключенными между пгт. Прогресс и ИП Чубыкин О.Н. контрактами от 31.12.2008 и от 31.07.2009 ограничен субъективный состав участников рынка похоронных услуг в пгт.Прогресс. Считает, что срок привлечения к административной ответственности не истек и его следует исчислять в соответствии с частью 6 статьи 4.5 КоАП РФ. Просил принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований ИП Чубыкина О.Н. об отмене постановления УФАС Амурской области от 22.10.2010 N А-165/2010, изменении постановления в части определения размера штрафной санкции в соответствии со ст. 14.23 КоАП РФ в редакции до 22.08.2009.

ИП Чубыкин О.Н. в судебном заседании отклонил доводы апелляционной жалобы, указав, что оспариваемое постановление вынесено в отсутствие вины предпринимателя. Санкция назначена с нарушением статьи 1.7 КоАП РФ. Просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, как законное и обоснованное.

Администрация, извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей в заседании суда апелляционной инстанции не направила.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

По рассмотрению жалобы ИП Ивашина А.Н. от 05.10.2009 на действия администрации и ИП Чубыкина О.Н. по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности на рынке ритуальных услуг, решением Амурского УФАС 24.12.2009 действия администрации и предпринимателя, выразившиеся в заключении контракта от 31.12.2008, договора от 31.07.2009, которыми ограничен субъектный состав участников рынка похоронных услуг в пгт. Прогресс, нарушением статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции). Решение вступило в законную силу.

По факту выявленных нарушений определением от 28.07.2010 N А-165/2010 в отношении предпринимателя возбуждено дело по признакам состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ. Назначено административное расследование.

В ходе административного расследования было установлено нарушение статьи 16 Закона о конкуренции, выразившееся в следующем. Отделом по управлению имуществом городского округа посёлка городского типа Прогресс на письмо ИП Ивашина А.Н. от 26.02.2009 направлен ответ N 347 от 03.03.2009, в соответствии с которым работами по копке могил, захоронению тел может заниматься только специализированная организация, с которой заключен договор на выполнение данных работ. Также отдел по управлению имуществом городского округа посёлка городского типа Прогресс в указанном ответе сообщил, что указанный договор заключается администрацией пгт. Прогресс на основании торгов и что в настоящее время договор на работы по захоронению тел и копке могил заключен с ИП Чубыкиным О.Н. до момента проведения торгов.

Администрацией заключены контракты от 31.12.2008 и 31.07.2009 на содержание и обслуживание кладбищ в пгт. Прогресс и оказание ритуальных услуг с ИП Чубыкиным О.Н., как специализированной организацией. Срок действия контракта от 31.12.2008 определён - до проведения торгов и закончился 30.07.2009. Администрацией 31.07.2009 по результатам конкурса с ИП Чубыкиным О.Н. заключен договор, сроком действия 1 год. Содержание указанных договоров идентично (различен только срок действия). Предметом указанных договоров является оказание услуг в части обслуживания, содержания кладбищ и оказание ритуальных услуг. В соответствии с договором от 31.07.2009 предприниматель обязуется содержать кладбища, производить захоронение умерших, вести книгу учёта захоронений, осуществлять захоронения безродных, вести учёт захоронений безродных. Анализ договора от 31.07.2009 года свидетельствует о том, что иные хозяйствующие субъекты, кроме ИП Чубыкина О.Н., лишены возможности оказывать услуги по погребению на территории кладбища пгт. Прогресс.

ИП Чубыкин О.Н. является единственным субъектом, имеющим возможность оказывать услуги по погребению, так как данный субъект договором от 31.07.2009 определён как специализированная организация. Согласно информации, представленной ГУ Управление социальной защиты населения по г.Райчихинску и пгт. Прогресс, в 2009 году из областного бюджета только ИП Чубыкину О.Н. произведены возмещения расходов на оказание услуг по погребению на кладбище пгт. Прогресс.

По факту установленных нарушений в отношении предпринимателя составлен протокол об административном правонарушении от 06.08.2010 года N 109. действия предпринимателя квалифицированы по части 1 статьи 14.32 КоАП РФ.

Постановлением Амурского УФАС от 22.10.2010 N А-165/2010 ИП Чубыкин О.Н. привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 14.32 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 35 000 рублей.

Не согласившись с данным постановлением административного органа, предприниматель обратился с заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая оспариваемое постановление незаконным, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Статьей 16 Закона о конкуренции предусмотрено, что запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:

1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

За заключение хозяйствующим субъектом ограничивающего конкуренцию и недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или осуществление хозяйствующим субъектом ограничивающих конкуренцию и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий статьей 14.32 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от семнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях, установленных законом.

Согласно частям 1 и 2 статьи 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению, если истекли сроки давности привлечения к административной ответственности.

В силу части 1 статьи 4.5 КоАП РФ (в редакции на момент заключения контракта от 31.12.2008 года и его действия) постановление по делу об административном правонарушении за нарушение антимонопольного законодательства не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Событие вменяемого ИП Чубыкину О.Н. административного правонарушения выражено в заключении с администрацией контракта от 31.12.2008 года и договора от 31.07.2009 года, которыми ограничен субъектный состав участников рынка похоронных услуг в пгт. Прогресс.

Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что по контракту от 31.12.2008 истек срок привлечения к административной ответственности. Моментом совершения предпринимателем вменяемого ему административного правонарушения является дата подписания контракта (31.12.2008); указанное административное правонарушение не является длящимся, а считается оконченным в момент подписания сторонами названного соглашения. Оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 14.32 КоАП РФ вынесено 22.10.2010, то есть спустя год и десять месяцев.

Ссылка ответчика на часть 6 статьи 4.5 КоАП РФ, которая определяет исчисление срока давности привлечения к административной ответственности по статье 14.32 КоАП РФ со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, судом отклонена. Указанная часть статьи 4.5 КоАП РФ введена в действие Федеральным законом от 17.07.2009 N 160-ФЗ, который вступил в законную силу 22.08.2009. Причем 31.07.2009 заключен иной договор.

Привлечение ИП Чубыкина О.Н. к административной ответственности за ограничение субъектного состава участников рынка похоронных услуг в пгт. Прогресс по заключению с администрацией договора от 31.07.2009 года, так же является незаконным, поскольку отсутствует состав правонарушения по части 1 статьи 14.32 КоАП РФ.

Согласно подпункту 23 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Между тем, статьями 6, 9, 10, 12 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению умерших могут оказываться и иными организациями или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в этой сфере. Специализированные же службы создаются органами местного самоуправления с целью реализации предусмотренных статьей 9 указанного Закона гарантий, которые заключаются в возможности бесплатного получения лицом, взявшим на себя обязанности по погребению, определенного указанной статьей перечня услуг, с последующим возмещением специализированной службе их стоимости в порядке, предусмотренном в п. 3 данной статьи.

Указанный Закон предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

В соответствии с СанПиН 2.1.1279-03, утвержденными Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 06.04.2003, которые предназначены для организаций, занимающихся, в том числе эксплуатацией кладбищ, установлено, что требования настоящих Санитарных правил обязательны для исполнения организациями независимо от их подчиненности и форм собственности, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, имеющими право на занятие данными видами деятельности.

Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-2007 004-93, утвержденный Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22.11.2007 года N 329-ст, содержит код 93.03 "Организация похорон и предоставление связанных с ними услуг", включает захоронение и кремацию трупов людей и животных и связанную с этим деятельность: подготовку к захоронению или кремации, бальзамирование и услуги, предоставляемые похоронными бюро, предоставление услуг, связанных с захоронением или кремацией, сдачу в аренду оборудованных ритуальных залов, сдачу в аренду или продажу мест для захоронения и т.п.

Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-2001, утвержденный постановлением Госстандарта Российской Федерации от 06.11.2001 N 454-ст, содержит код 01.41.2 "Предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений", который включает такие виды деятельности, как предоставление услуг по закладке и содержанию декоративных садов и парков отдыха и развлечений, зеленых насаждений на спортивных площадках, кладбищах.

Таким образом, из содержания вышеуказанных положений не следует, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб, и другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по содержанию и эксплуатации кладбищ.

В силу части 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет местных бюджетов.

Порядок расходования средств местного бюджета предусмотрен Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ (в редакции в спорный период) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В случае невозможности организовать содержание кладбища собственными силами, орган местного самоуправления должен разместить муниципальный заказ в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ.

Судом установлено, что договор 2009 года заключен администрацией по результатам проведения открытого конкурса на право заключения договора на содержание и обслуживание кладбищ в пгт. Прогресс в рамках статьи 10 Закона N 94-ФЗ. Извещение о проведении 20.07.2009 года открытого конкурса в местной информационной газете "Наш Прогресс" от 20.06.2009 N 13. Более того, извещение было размещено по сети "Интернет", что подтвердил представитель ответчика в судебном заседании первой и апелляционной инстанции.

Поскольку ИП Чубыкин О.Н. в период с 31.07.2009 осуществлял деятельность на основании договора, заключенного по результатам торгов, правомочность которых административным органом не исследована, то суд считает, что со стороны ИП Чубыкина отсутствует состав правонарушения по части 1 статьи 14.32 КоАП РФ, выразившийся в заключении с администрацией договора от 31.07.2009 года, которым ограничен субъектный состав участников рынка похоронных услуг в пгт. Прогресс.

Довод ответчика о наличии ограничения со стороны ИП Чубыкина О.Н. судом отклонен, поскольку не подтвержден доказательствами. Письма администрации от 16.08.2007 года N 032, от 03.03.2009 года N 347 не подтверждают указанное обстоятельство, более того, не распространяются на правоотношения с 31.07.2009 года, когда между предпринимателем и администрацией заключен договор по результатам открытого конкурса.

Кроме этого, административным органом не установлен перечень услуг оказываемых ИП Ивашиным А.Н. и ИП Чубыкиным О.Н..

Поскольку состав правонарушения судом не установлен, административным органом не доказан, а материалы административного дела в нарушения статей 26.1, 26.2 КоАП РФ не содержат доказательства и обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения, то оспариваемое постановление обоснованно признано судом первой инстанции незаконным.

Так же оспариваемое решение незаконно в части примененной санкции, поскольку на момент заключения договоров часть 1 статьи 14.32 КоАП РФ отсутствовала, а статья 14.32 КоАП РФ предусматривала наказание для должностных лиц в виде штрафа в размере от семнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции, по мнению суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 30.12.2010 по делу N А04-4888/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в двухмесячный срок.

Председательствующий

Е.А. Швец

Судьи

А.И. Михайлова Т.Д. Пескова