Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 2 октября 2008 г. N 09АП-11811/2008

Город Москва

02 октября 2008 г.

N 09АП-11811/2008-АК N А40-37652/08-94-374

Резолютивная часть постановления объявлена 25.09.2008г.

Полный текст постановления изготовлен 02.10.2008г.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи

Свиридова В.А.

судей:

Москвиной Л.А., Демидовой О.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Коваленко В.В.

Рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ООО "Фастлэнд" на решение Арбитражного суда города Москвы от 15 августа 2008А40-37652/08-94-374 судья Ерохин А.П.

по заявлению ООО "Фастлэнд"

к Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы

о признании незаконным постановления

при участии:

от заявителя: Смолев А.А. по дов. 15.07.2008г.;

от ответчика: не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ

ООО "Фастлэнд" (далее общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным постановления Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости г.Москвы (далее Госинспекция) от 16.04.2008г. по делу N 1073-ЗУ/9011612/3к-08 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст.15.2 КоАП г.Москвы в виде взыскания штрафа в размере 100 000 руб. за невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственной власти города Москвы, осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства.

Решением от 15.08.2008г. арбитражный суд отказал в удовлетворении заявленных требований, мотивировав свои выводы тем, что Госинспекцией доказаны обстоятельства, послужившие основанием для привлечения заявителя к административной ответственности, при этом порядок привлечения общества к ответственности ответчиком не нарушен.

Общество не согласилось с принятым решением суда, подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и прекратить производство по делу. Считает, что при проведении проверки Госинспекцией были нарушены требования Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Считает, что ответчиком нарушен порядок привлечения к административной ответственности. Указал на отсутствие вины общества в затягивании решения вопроса о землеотводе. Сообщил, что норма КоАП г.Москвы противоречит норме КоАП РФ.

Отзыв на апелляционную жалобу Госинспекцией не представлен.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Заявитель считает, что привлечение общества к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст.15.2 КоАП г.Москвы, является незаконным и необоснованным. Пояснил, что предпринял все зависящие от него меры для оформления правоустанавливающих документов на земельный участок. Указал на нарушения порядка привлечения к административной ответственности. Сообщил, что факсограмму приняла секретарь общества.

В судебное заседание не явился представитель Госинспекции, суд располагает доказательствами его надлежащего извещения о времени и месте судебного заседания. Дело рассмотрено в порядке ст.156 АПК РФ.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Апелляционный суд, выслушав объяснение заявителя, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что решение подлежит отмене по следующим основаниям.

В соответствии с ч.6 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч.7 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд не связан с доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Как следует из материалов дела, 29.02.2008г. Госинспекцией была проведена проверка соблюдения ООО "Фастлэнд" земельного законодательства на участке по адресу: г.Москва, ул.Арбат, вл.45/24, стр.1, в результате которой было установлено, что общество использует земельный участок площадью 18 кв.м. без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю и ему выдано предписание N 9011511/2к об устранении в срок до 29.03.2008г. допущенного правонарушения.

По упомянутому адресу расположена кирпичная пристройка к зданию, которая используется обществом под размещение технологического оборудования предприятия общественного питания.

В силу п.п."г" п.1 ст.4 Закона города Москвы от 03.07.2002г. N 38 "О государственном контроле за учетом и использованием объектов нежилого фонда города Москвы" предписание органа государственного контроля - требование о выполнении ранее выданного уведомления или устранении выявленного административного правонарушения в установленный срок.

Пунктом 3.2.4 Положения о Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 22.08.2006г. N 602-ПП (далее Положение) установлено, что сотрудники Госинспекции, на которых в соответствии с их должностными регламентами возложены контрольно-инспекционные функции, имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

При проведении проверки исполнения вышеуказанного предписания, на основании распоряжения от 31.03.2008г. N Р9011612, 02.04.2008г. было установлено, что ранее выявленное правонарушение не устранено, документы на земельный участок не оформлены.

31.03.2008г. в адрес общества была направлена факсограмма N 62 о вызове в Госинспекцию руководителя общества или представителя с доверенностью на право подписи документов. Обществу дополнительно представить информацию о выполнении предписания от 29.03.2008г. Факсограмма была получена обществом, что подтвердил в судебном заседании представитель заявителя.

02.04.2008г. Госинспекцией в присутствии представителя общества был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст.15.2 КоАП г.Москвы.

В соответствии со ст.15.2 КоАП г.Москвы невыполнение или ненадлежащее выполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) или отдельных требований данного предписания органа государственной власти города Москвы (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от восьмидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

16.04.2008г. Госинспекция, рассмотрев материалы административного дела N 1073-ЗУ/9011612/3к-08 вынесла постановление в соответствии с которым общество признано виновным в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст.15.2 КоАП г.Москвы и взыскало штраф в размере 100 000 руб.

Согласно п.10 ст.16.3 КоАП г.Москвы дела об административных правонарушениях, предусмотренных главой 15 Кодекса рассматривает уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы по контролю за использованием нежилого фонда и земель.

Таким образом, с учетом пунктов 1.1 и 3.2.3 Положения о Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 22.08.2006 N 602-ПП протокол составлен, и дело об административном правонарушении рассмотрено должностными лицами Госинспекции в пределах предоставленных им полномочий.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что ранее общество было привлечено к административной ответственности, предусмотренной ст.46 Закона города Москвы от 14.05.2003г. N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве" выразившееся в самовольном занятии земель, при этом п.2 ст.74 Земельного кодекса РФ установлено, что привлечение лица к административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенное нарушение.

Суд первой инстанции сделал вывод о совершении обществом правонарушения, предусмотренного ст.15.2 КоАП РФ, поскольку в установленный предписанием срок заявитель не оформил правоустанавливающие документы на занимаемый земельный участок. При этом порядок привлечения общества к административной ответственности не нарушен.

Между тем судом первой инстанции не было учтено следующее.

В соответствии с п.1 ст.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Материалами дела не подтверждено, что на земельный участок площадью 18 кв.м. зарегистрировано право собственности города Москвы. Вместе с тем, силу п.3.1.1. Положения, Госинспекция по недвижимости проводит в установленном порядке проверки использования объектов нежилого фонда города Москвы и земельных участков.

При таких обстоятельствах Госинспекция не вправе осуществлять административное производство по выявленным правонарушениям в сфере невыполнения предписаний о нарушении земельного законодательства.

Согласно ст.ст.72, 73 Конституции РФ, административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, в том числе осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии со ст.1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно ст.76 Конституции устанавливается взаимоотношение нормативных актов. Так, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч.1 и 2 ст. 76 Конституции. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным субъектом РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч.4, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

В соответствии с пунктом 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Между тем законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1 статьи 1.1, пункт 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу ст.1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения, административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральным органам исполнительной власти.

В соответствии с ч.1 ст.19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Таким образом, административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства предусмотрена ч.1 ст.19.5 КоАП РФ.

Фактически объективная сторона вменяемого акционерному обществу правонарушения, квалифицированного по ст.15.2 КоАП г.Москвы, совпадает с объективной стороной правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.1 ст.19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, определяющая санкцию для юридических лиц в виде наложения административного штрафа в размере от 10 000 до 20 000 руб.

Кроме того, максимальная санкция за административное правонарушение, предусмотренное ч.1 ст.19.5 КоАП РФ для юридических лиц установлена в 20 000 руб., максимальная санкция, предусмотренная ст.15.2 КоАП г.Москвы для юридических лиц установлена в 100 000 руб., т.е. выше размера штрафа, предусмотренного ч.1 ст.19.5 КоАП РФ.

В данном случае размер штрафа взысканного с заявителя составляет 100 000 руб., что противоречит Федеральному законодательству

В соответствии с п.9 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004г. N 10"О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

Кроме того, апелляционный суд не может согласиться с выводом суда первой инстанции о соблюдении Госинспекцией порядка привлечения общества к административной ответственности.

Из материалов дела видно, что о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении 02.04.2008г. определением был уведомлен представитель общества, действующий на основании общей доверенности.

На основании ч.3 ст.25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и, если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В соответствии с ч.2 ст.25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Что же касается оспариваемого постановления, то оно вынесено в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности. Кроме того, в материалах дела отсутствуют сведения об извещении общества в установленном законом порядке.

Как следует из п.24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 июля 2007 г. N 46 "О внесении дополнении в Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что перечень законных представителей юридического лица является закрытым. При рассмотрении дела об административном правонарушении допускаются лица, действующие на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем. Доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

В материалах дела нет доверенности представителя общества на участие в конкретном административном деле.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что при вынесении обжалуемого постановления ответчиком были допущены процессуальные нарушения, повлекшие нарушение прав лица, привлекаемого к ответственности, на защиту. Указанное процессуальное нарушение является существенным, так как не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении и процессуальные нарушения не могут быть устранены судом.

Таким образом, оспариваемое постановление не соответствует законодательству об административных правонарушениях, при его вынесении Госинспекцией нарушен порядок рассмотрения административного дела в части гарантии прав законного представителя общества воспользоваться своими процессуальными правами.

В соответствии с ч.2 ст.211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствуют закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения.

В связи с изложенным, решение Арбитражного суда города Москвы от 15.08.2008г. подлежит отмене ввиду неправильного применения норм материального права. При этом суд апелляционной инстанции полагает возможным принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Принимая во внимание вышеизложенное и, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 270 и 271 АПК РФ,

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда города Москвы от 15.08.2008г. по делу N А40-37652/08-94-374 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости г.Москвы от 16.04.2008г. по делу N 1073-ЗУ/9011612/3к-08 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст.15.2 КоАП г.Москвы в виде штрафа в размере 100 000 руб.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья:

В.А.Свиридов

Судьи

Л.А.Москвина О.В.Демидова