Индикаторы результативности в системе среднесрочного бюджетирования (Е.В. Боровикова, "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 8, апрель 2006 г.)

Индикаторы результативности в системе среднесрочного бюджетирования

Управление процессами мобилизации денежных средств в бюджеты и последующее их распределение между бюджетами и внутри бюджетов осуществляется посредством выполнения органами власти ряда мероприятий в виде планирования, прогнозирования, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также осуществления контроля за выполнением этих мероприятий. В целях обеспечения устойчивых тенденций социально-экономического развития в России в период бюджетных реформ должна быть создана прочная финансовая основа всех уровней власти, разработан и применен научно обоснованный подход к распределению бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, а также между конкретными бюджетополучателями.

Анализируя накопленный практический опыт бюджетного планирования, можно с уверенностью констатировать и обосновать недостатки нормативного подхода к финансированию расходных статей. Прежде всего, к ним следует отнести отсутствие стимулов у получателей бюджетных средств к повышению качества оказанных услуг, снижению издержек. Следствием этого является перерасход средств, который подчас бывает трудно подсчитать.

Более прогрессивным способом распределения средств по бюджетополучателям является финансирование по результатам.

В период с 2001 по 2004 г. основное внимание при формировании бюджетной политики уделялось вопросам повышения эффективности системы межбюджетных отношений. Результатами реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. стали упорядочение бюджетного устройства государства, разграничение расходных и налоговых полномочий между уровнями власти, создание и функционирование комплекса фондов финансовой помощи региональным и местным бюджетам[7].

На последующем этапе реформирования бюджетной системы в число важнейших задач повышения качества управления государственными и муниципальными финансами выходит повышение результативности бюджетных расходов посредством внедрения системы среднесрочного бюджетирования.

Среднесрочное бюджетирование представляет собой новую организацию бюджетного процесса, при которой среднесрочное планирование сочетается с управлением расходами, ориентированном на достижение общественно значимых результатов. Разрабатываемый при этом перспективный финансовый план должен стать основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых решений. Ключевыми задачами бюджетной политики являются обеспечение долгосрочной сбалансированности доходов и расходов, повышение результативности бюджетных расходов, прозрачность бюджетов всех уровней[2].

В последние годы в России была фактически антикризисная система управления, нежели система управления текущим процессом. В связи с этим внедрение среднесрочного планирования затруднительно, поскольку спрогнозировать ситуацию на трехлетний период с учетом различного рода политических и экономических рисков достаточно сложно.

Новая концепция бюджетного процесса требует разработки и внедрения соответствующих систем планирования и управления региональными и муниципальными финансами, отчетности и управленческого учета, а также текущего мониторинга применения целевых индикаторов для планирования и оценки работы главных распорядителей бюджетных средств.

Значительный интерес представляет изучение особенностей применения инструментов бюджетного планирования в зарубежных странах, основанного на мониторинге результативности.

Бюджетное планирование на основе мониторинга результативности применяется в Швеции, Австралии, Новой Зеландии. Характерным, например, для Швеции является использование принципа рамочных ассигнований в отношении практически всех государственных организаций. Учреждениям, кроме того, предоставлена возможность получить как бюджетные кредиты, так и право переносить неиспользованные ассигнования на следующий период. В документах, регламентирующих деятельность учреждений, правительство уточняет стратегические цели, конкретные задачи и критерии оценки деятельности на бюджетный период. Там же устанавливаются требования к представляемой отчетности, которая должна содержать сведения об эффективности и непосредственно наблюдаемых результатах работы в сравнении с затратами, которые были осуществлены.

Основным отличием от российской практики процедуры формирования бюджета является его составление не по бюджетным классификациям, а по конкретным программам. Кроме того, непосредственно в бюджетном плане указывается индикатор, отражающий текущее состояние объекта или услуги, финансируемых в рамках данной программы.

Систему критериев эффективности формы бюджетирования, которая дает возможность соизмерять затраты с итоговыми показателями, можно сформировать на основе сочетания количественных и качественных показателей. Один из главных вопросов - правильное определение показателей, по которым оценивается результат деятельности той или иной организации. Например, ошибочно мнение, в соответствии с которым эффективность ремонтных служб определяется площадью ежегодно ремонтируемого дорожного покрытия. На наш взгляд, показатели результативности могут быть определены посредством подсчета количества жалоб автомобилистов на состояние дорог, дорожно-транспортных происшествий, возникших из-за плохого состояния дорожного покрытия и т.д.

Результаты деятельности бюджетной организации необходимо разграничить по группам:

прямые результаты, характеризующие объем работ или выраженные количественными показателями проведенных мероприятий;

конечные результаты, отражающие миссию организации и направленные непосредственно на удовлетворение нужд потребителей;

общие результаты, связанные с воздействием на другие сферы жизнедеятельности региона или муниципального образования, их улучшением в целом.

В табл. 1 приведен пример взаимосвязи между результатами на различных стадиях исполнения бюджетного финансирования, а также комплексом мероприятий и ресурсов на их проведение. Необходимо отметить, что при составлении проекта бюджета мероприятия объединяются по группам исполнителей в программы, наиболее важные для социально-экономического развития территорий.

Количественные индикаторы в системе показателей эффективности среднесрочного бюджетирования должны удовлетворять следующим требованиям:

1. Индикатор отражает цели и задачи разработанной программы и развития территории в целом.

2. Индикатор рассчитывается на основе достоверной информации, которую можно получать на постоянной основе.

Таблица 1

Идентификация результатов в рамках программных
мероприятий, финансируемых из бюджета

Приоритетная задача	Мероприятия	Прямые результаты	Конечные результаты	Общие результаты
Ремонт заасфаль- тированных дорог	Активизация деятельнос- ти ремонтных служб, расширение или обновле- ние автомобильного пар- ка служб	Увеличение площади заасфальтированных дорог	Сокращение количества жалоб автомобилистов на качество дорог, сокра- щение аварийности на дорогах	Сокращение обращений в медицинские учреждения в связи с авто- мобильными авариями
Охрана окружающей среды	Регулярная уборка мусо- ра, расширение парка мусороуборочных машин	Увеличение количе- ства выездов мусо- роуборочных машин в неделю на одну площадку	Сокращение заболевае- мости инфекционными за- болеваниями, вызванными антисанитарными усло- виями	Повышение привлекатель- ности насе- ленного пунк- та
Повышение качес- тва школьного об- разования	Компьютеризация школь- ных классов	Широкое использо- вание компьютерных программ при изу- чении дисциплин, уведичение коли- чества часов пре- подавания информа- тики	Увеличение процента вы- пускников, поступивших в ВУЗы в первый год после окончания школы	Снижение без- работицы за счет повыше- ния квалифи- кации местных трудовых ре- сурсов

Таблица 2

Оценка эффективности программных мероприятий на основе индикаторов

Направле- ние услуг	Задача	Прямой результат	Конечный результат	Индикатор (затраты на единицу долгосрочного результата)	Общий результат
Повышение качества услуг здравоох- ранения	Добиться того, чтобы не менее 40% больных, не страдающих хрони- ческими заболевани- ями, могли не обра- щаться в стационарные медицинские учрежде- ния после прохождения первого курса лечения	Переподго- товка мед- персонала	Снижение коли- чества больных, вынужденных пов- торно обращаться в медицинские учреждения	Затраты на переподго- товку медперсонала в целях снижения на 1% количества больных, обращающихся в ста- ционарные учреждения повторно	Повышение про- изводительности труда
Благоуст- ройство территории	Удерживать на уровне 75% количество жите- лей, удовлетворенных благоустройством тер- ритории, при неизмен- ности затрат бюджета по этому разделу	Объем ра- бот по озеленению и благо- устройству	Процент потреби- телей, удовлет- воренных услуга- ми	Расходы на благоуст- ройство на 1% коли- чества жителей, не удовлетворенных ка- чеством услуг	Населенный пункт становит- ся привлека- тельным для ту- ризма, что при- носит дополни- тельный доход

3. Экономичность процедур сбора данных по данному индикатору.

4. Прозрачность и простота расчета индикатора. Индикатором может выступать, например, сумма затрат на достижение единицы результата (табл. 2).

При обсуждении бюджетных обязательств в проекте бюджета, в состав которого включены средства на финансирование программ, должны быть определены результаты и эффект от планируемых мероприятий, а также методы их мониторинга. Необходимо учесть, что всем департаментам администрации рекомендуется составлять свои заявки в едином формате, указывая цели и задачи программ, текущие показатели и индикаторы, которых следует достичь (табл. 3).

Как правило, мероприятия, планируемые государством в лице органов местного самоуправления, исполняются в рамках целевых программ, связанных с текущим финансированием объектов, или проектов, направленных на развитие территории (строительство школ, больниц, молодежная политика).

Целевые программы представляют собой кратко- и среднесрочные плановые документы, разрабатываемые в соответствии с включенными в концепцию и программу социально-экономического развития направлениями развития экономики региона и социальной сферы.

Выбор проектов для осуществления необходимо проводить с учетом критериев принятия бюджетных решений. При рассмотрении экономических проектов целесообразно их сравнивать по двум критериям: доходность и связанные с ними риски. Сопоставлять социальные проекты по показателям доходности и риска недопустимо. Они являются практически безрисковыми в том плане, что не могут быть ориентированы на погашение привлеченных для их реализации займов за счет полученных доходов, поскольку социальные проекты не генерируют доходы. В связи с этим они могут сопоставляться только по показателям общественной полезности. Тем не менее при обосновании способа достижения обозначенной в таком проекте цели возможно использование показателей экономической эффективности. Для примера рассмотрим ситуацию, когда перед органами местного самоуправления стоит задача сократить смертность от инфекционных заболеваний среди социально незащищенных слоев населения в муниципальном образовании. Для этого возможно провести вакцинацию населения или обеспечить его бесплатными лекарствами. Предположим, что вакцинация стоит 1 млн руб. и позволяет сократить смертность на 50%, а обеспечение лекарствами обойдется в 1 млн 300 тыс. руб. и позволяет сократить смертность на 75%. Это означает, что более выгодным является обеспечение лекарствами, так как для сокращения смертности на 1% будет затрачено меньше бюджетных средств. Иными словами, второй способ выигрывает по значению индикатора затрат на единицу результата.

Исходя из проведенных рассуждений, сформулируем основные принципы бюджетного планирования по методу, ориентированному на достижение результатов, заключающиеся:

в ориентации на потребности населения;

в оценке значимости всех действий;

в ответственном расходовании бюджетных средств;

в участии населения в бюджетном процессе.

При реализации концепции среднесрочного бюджетирования значительное внимание следует уделить возможности общественного участия. Именно население ощущает потребность в каком-либо новом объекте инфраструктуры, способно вести наблюдение за ходом работы той или иной программы. Взаимодействие органов местного самоуправления с населением может быть организовано посредством проведения опросов, анкетирования, публичных слушаний, сотрудничества с инициативными группами, ассоциациями.

Бюджет, составленный по методу управления по результатам, позволяет достичь целого ряда преимуществ. Во-первых, специалисты, принимающие решения, постоянно обращаются к ключевой информации о ходе предоставления услуг, определяя краткосрочную стратегию. Долгосрочные планы стратегического развития также формируются с учетом текущих и среднесрочных бюджетов. Обращение к населению с целью сбора информации о качестве предоставленных бюджетных услуг и результатах исполнения программ способствует повышению доверия к органам местного самоуправления, выполнению его социальных функций. Четкость оценки результатов использования бюджетных средств позволяет отслеживать и поддерживать позитивные тенденции социально-экономического развития территории. Кроме того, появляется возможность проводить сравнения между различными административно-территориальными образованиями в рамках одной и той же сферы бюджетных услуг.

Таблица 3

Примерная форма заявки департамента на получение бюджетных средств

Департамент Программа Дата (учреждение)
Цели Задачи
Индикаторы			200_ г.	200_ г.	200_ г.
Прямой результат Конечный результат Общий результат
Объемы финансирования	200_ г.	200_ г.
Бюджетные средства Дополнительное финансирование

В заключение следует отметить, что бюджетирование на основе мониторинга результативности способствует повышению ответственности и расширению самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств.

Литература

1. Виноградова Т.И. Общественное участие в бюджетном процессе: Некоторые теоретические аспекты // Общественное участие в бюджетном процессе: опыт и технологии. СПб., 2002.

2. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.

3. Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001 - 2008 гг.: От управления затратами к управлению результатами // Финансы. 2005. N 9. С. 3 - 12.

4. Лазарева Г.И. Новый этап управления региональными финансами и развития межбюджетных отношений в Ставропольском крае // Финансы и кредит. 2005. N 22 (190). С. 14 - 23.

5. Пашнанов Э.Л. Основные направления бюджетной политики Российской Федерации // Финансы и кредит. 2004. N 30 (168). С. 46 - 50.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".

7. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Постановление Правительства от 23.05.2001.

8. www.ach.gov.ru.

9. www.nalog.ru.

10. www.region.tula.ru.

Е.В. Боровикова,

кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры налогов

и налогообложения ВГНА Минфина России

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 8, апрель 2006 г.