О проектах изменений части первой НК РФ (М.И. Клебанов, "Ваш налоговый адвокат", N 5, сентябрь-октябрь 2005 г.)

О проектах изменений части первой НК РФ

8 сентября 2005 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации слушались три законопроекта "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования".

Открыл слушания председатель Комитета по бюджету и налогам Ю.В. Васильев, повторивший в своей речи слова Президента РФ относительно концепции налоговой политики государства. Приоритетом в этой сфере является не выполнение плана, а проверка соблюдения налогового и таможенного законодательства. Ю.В. Васильев отметил, что при разработке законопроектов была проделана большая и важная работа, в которой активное участие приняли не только депутаты и члены правительства, но и представители бизнес-сообщества.

Вместе с тем, по мнению выступавшего, анализ представленных проектов показал, что ни один из них должным образом не решает задачи совершенствования налогового администрирования. В частности, все законопроекты содержат обширный перечень документов, которые налоговый орган вправе истребовать у налогоплательщика. Кроме того, данный перечень необходимо сформулировать как исчерпывающий.

Законопроект, подготовленный Правительством Российской Федерации, был представлен заместителем министра финансов С.Д. Шаталовым. Докладчик пояснил, что в его создании принимали участие представители бизнес-сообщества и разработка проекта велась по двум направлениям:

правильное исчисление и уплата налогов, совершенствование налоговых режимов;

улучшение взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками.

В целом данный проект ориентирован на снижение налогового бремени и дальнейшую защиту прав налогоплательщиков, в том числе в судебном порядке. В действующем налоговом законодательстве процедура защиты прав изложена недостаточно четко. Проект призван сбалансировать интересы налоговых органов и налогоплательщиков, а также сделать механизм осуществления налогового контроля более понятным для хозяйствующих субъектов.

Законопроект предполагает существенное реформирование порядка проведения налоговых проверок. Значительным изменениям подвергся перечень документов, представляемых налогоплательщиком на проверку. Кроме того, срок осуществления налоговой проверки в правительственном законопроекте не зависит от времени присутствия инспектора в проверяемой организации. Установлена процедура последовательного продления срока проверки. В любом случае налоговая проверка не может продолжаться более 15 месяцев.

Возможность проведения повторной налоговой проверки законопроект Правительства РФ предусматривает в двух случаях:

1) при реорганизации или ликвидации юридического лица;

2) при наличии оснований полагать о существовании коррупции в нижестоящем налоговом органе.

Авторы законопроекта сделали максимально похожими процедуры проведения камеральных и выездных проверок. Проводя камеральную проверку, налоговый орган составляет акт, который направляется налогоплательщику. Последний вправе представить на данный акт возражения и требовать, чтобы они были рассмотрены в его присутствии иными лицами, чем те, которые проводили проверку.

В проекте изменений в часть первую НК РФ Правительство РФ увеличило сроки предоставления документов в налоговые органы. Более того, по инициативе налоговых органов названные сроки могут быть продлены.

Как отметил докладчик, в целом сроки увеличиваются в пользу налогоплательщика. В законопроекте изменен порядок предоставления отсрочек по уплате налогов. Предусмотрено, что отсрочка может быть предоставлена на период до трех лет. Таким образом, все эти новации призваны упростить и улучшить взаимоотношения налоговых органов и налогоплательщиков.

Следующим был представлен законопроект, подготовленный группой депутатов Государственной Думы В.М. Дубовым, Г.В. Куликом, С.И. Штогриным, Н.И. Табачковым. По словам С.И. Штогрина, заместителя председателя Комитета по бюджету и налогам, озвучившего основные положения проекта, разработчики исходили из следующих направлений реформы:

1) уточнение понятия налогового законодательства;

2) восполнение пробелов в законодательстве о налогах и сборах;

3) упрощение налогового администрирования.

Докладчик тезисно изложил суть законопроекта, предусматривающего более четкое разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по установлению налогов. Проект предусматривает, что все инструкции не имеют для налогоплательщика обязательного характера, а также устанавливает обязанность налоговых органов предоставлять хозяйствующим субъектам не только акты налоговой проверки, но и другие документы для уяснения мотивов принятого решения. Исполнение решения о взыскании денежных средств со счета налогоплательщика приостанавливается, если лицо обжалует данное решение в судебном порядке.

Необходимо отметить, что в проекте депутатов Государственной Думы, как и в законопроекте Правительства РФ, уделено большое внимание процедуре проведения налоговых проверок. Права налогового органа при осуществлении проверки не ущемляются: он вправе приостанавливать срок ее проведения. По результатам и камеральных, и выездных налоговых проверок составляется акт.

Вместе с тем законопроект, подготовленный более трех лет назад, не подвергает ревизии основные принципы функционирования налоговой системы России, закрепленные в 1998 г. в части первой НК РФ.

Завершая свое выступление, докладчик предложил уже во время осенней сессии принять главу 14 НК РФ, посвященную налоговым проверкам, в новой редакции, внести соответствующие изменения в другие статьи Кодекса, касающиеся проведения проверок, а также изложить существо и порядок досудебного рассмотрения споров.

В законопроекте, подготовленном депутатами Государственной Думы В.И. Головлевым и В.В. Похмелкиным, помимо регламентации процедур проведения налоговых проверок, определения статуса участников налоговых отношений и других актуальных вопросов уделяется внимание уточнению понятий, терминов и институтов, используемых в НК РФ, порядку исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, а также принципам определения цены товаров, работ, услуг для целей налогообложения.

Авторы законопроекта поставили перед собой задачу детально разработать статьи Кодекса, которые регламентируют порядок проведения контрольных мероприятий и порядок взыскания недоимки. Следует также отметить закрепление в проекте правовых последствий нарушений налоговыми органами порядка взыскания налогов.

Кроме того, данный законопроект предусматривает реструктуризацию задолженности по налоговым платежам с освобождением налогоплательщика (при соблюдении определенных условий) от обязанности по уплате всей или части задолженности по пеням и (или) штрафам, начисленным в связи с неуплатой или неполной уплатой соответствующего налога.

Вместе с тем ряд предложенных норм носят дискуссионный характер и требуют дополнительной проработки с учетом сложившейся в настоящее время правоприменительной практики. Представляется неудачной попытка определить статус обособленного подразделения как самостоятельного участника налоговых отношений. Поскольку третий проект был внесен в Государственную Думу в 2001 г., ряд предложений утратил актуальность в связи с внесенными за последние несколько лет изменениями в часть первую НК РФ. К таким предложениям, в частности, относятся изменения, касающиеся определения статуса органов налоговой полиции как участников налоговых отношений, а также уточняющие порядок контроля за расходами физических лиц.

Следует отметить, что в процессе слушаний законопроектов слово предоставлялось представителям как государственных органов, так и деловых кругов. Свои взгляды на то, как совершенствовать часть первую НК РФ, изложили заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы А.М. Макаров, руководитель Экспертного совета Комитета по бюджету и налогам М.Ю. Орлов, член Комитета по бюджету Совета Федерации Т.Ю. Попова, заместитель руководителя ФНС России С.Н. Шульгин и другие работники государственного аппарата. Позицию бизнес-сообщества представили управляющий партнер юридической фирмы "Пепеляев, Гольцблат и партнеры" С.Г. Пепеляев и заместитель председателя Российского союза промышленников и предпринимателей по налогам и бюджету С.Ю. Беляков.

Итогом парламентских слушаний явилось решение использовать в качестве базового варианта законопроект, предложенный Правительством РФ. При его доработке будут учтены позитивные моменты двух других рассмотренных проектов, а также предложения представителей налогоплательщиков. Кроме того, участники парламентских слушаний рекомендовали депутатам Государственной Думы при обсуждении и принятии изменений части первой Налогового кодекса РФ предусмотреть нормы, обеспечивающие:

сохранение существующих базовых принципов законодательства о налогах и сборах, в том числе принципа презумпции невиновности налогоплательщика (имея в виду, в том числе, возложение бремени доказывания вины налогоплательщика на налоговый орган);

совершенствование системы налогового контроля. В частности, необходимо четко определить статус налоговых проверок и уточнить процедуры их проведения; упорядочить процесс осуществления выездных проверок, ограничив срок их проведения и уточнив процедуру выполнения камеральных проверок; исключить возможность истребования неограниченного перечня документов от налогоплательщика, установив их закрытый перечень;

более четкую регламентацию встречных проверок. Нужно определить круг лиц, у которых может быть запрошена информация, и характер запрашиваемой информации;

законодательное закрепление правовых последствий проведения повторных налоговых проверок как меры, направленной на выявления нарушения законодательства о налогах и сборах органами налогового контроля;

уточнение определений основополагающих категорий законодательства о налогах и сборах, включая понятия "обособленное подразделение", "иностранная организация";

четкую регламентацию состава участников налоговых правоотношений путем исключения таких участников, как органы внебюджетных фондов и сборщики налогов;

сближение производства по налоговым правонарушениям с производством по делам об административных правонарушениях путем выделения и регламентации всех стадий производства. При этом необходимо обеспечить лицам, обвиняемым в совершении налогового правонарушения, гарантии не только своевременного информирования о предъявляемых претензиях, но и надлежащей защиты на стадии досудебного разбирательства;

совершенствование системы налоговой ответственности, более четкое распределение компетенции привлечения к ответственности между налоговыми органами и судами с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации;

повышение ответственности органов налогового контроля и их должностных лиц за предпринимаемые ими действия и принятые решения. Следует рассмотреть вопрос о внесении в КоАП РФ и УК РФ изменений, предусматривающих административную и уголовную ответственность должностных лиц органов налогового контроля за злоупотребления властными полномочиями.

Обзор подготовил

М.И. Клебанов

По материалам парламентских слушаний

"Ваш налоговый адвокат", N 5, сентябрь-октябрь 2005 г.